周祖成 萬(wàn)方亮

摘要：黨的政策與國(guó)家法律是國(guó)家和社會(huì)治理的兩種重要制度依托。然而，不同歷史時(shí)期的國(guó)家任務(wù)和制度環(huán)境直接決定著人們對(duì)黨的政策和國(guó)家法律的理解認(rèn)知，并體現(xiàn)到黨的政策和國(guó)家法律在國(guó)家和社會(huì)治理中的實(shí)踐定位及相互關(guān)系之中。大體而言，由新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政是主線(xiàn)，鞏固政權(quán)的需要推動(dòng)黨的政策成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政強(qiáng)有力的工具;由改革開(kāi)放到依法治國(guó)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心，制度供給的需求促成國(guó)家法律成為重要治理方式;從依法治國(guó)到法治中國(guó)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為治國(guó)理政的重要目標(biāo)，黨的政策和國(guó)家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化和邏輯交融成為國(guó)家治理的時(shí)代主題。從“政策本身就是法”到“黨的政策指導(dǎo)國(guó)家法律制定運(yùn)行”，反映出人們對(duì)黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識(shí)和解讀;從主要依靠政策治理國(guó)家到全面推進(jìn)依法治國(guó)，表現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家治理的新思維、新理念、新方略。與此同時(shí)，黨的政策和國(guó)家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)研究也經(jīng)歷了一個(gè)與實(shí)踐邏輯相吻合的理論演進(jìn)過(guò)程。

關(guān)鍵詞：黨的政策;國(guó)家法律;黨的領(lǐng)導(dǎo);依法治國(guó);法治中國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF0-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.06.03

縱覽近年來(lái)國(guó)家法治發(fā)展實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，法治進(jìn)程的每一次向前推進(jìn)都離不開(kāi)黨的政策的指導(dǎo)。我國(guó)立法實(shí)踐亦表明，幾乎所有國(guó)家層面的重大立法規(guī)劃都遵循黨的政策走向，這從黨和國(guó)家歷次重要會(huì)議報(bào)告、重大決議決定等政策性文件當(dāng)中可以得到證實(shí)。作為國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中不可或缺的治理主體，黨的政策和國(guó)家法律究竟存在著何種制度關(guān)聯(lián)？?jī)烧咴趪?guó)家治理實(shí)踐中又存在著何種規(guī)律？基于此，本文試著梳理新中國(guó)成立以后學(xué)術(shù)界關(guān)于黨的政策和國(guó)家法律關(guān)系研究的學(xué)術(shù)軌跡，并將其融入到國(guó)家建設(shè)、改革與發(fā)展的歷史實(shí)踐中進(jìn)行分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的政策和國(guó)家法律關(guān)系研究的學(xué)術(shù)解讀。

一、黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系的初創(chuàng)時(shí)期（1949-1978）

新中國(guó)成立以后，黨和國(guó)家面臨著社會(huì)全方位的恢復(fù)和重建困境，打破“舊法統(tǒng)”，建立新社會(huì)，成為新中國(guó)法制建設(shè)初期的選擇?？傮w而言，新中國(guó)成立之后三十年的法制實(shí)踐和法學(xué)研究奠定了中國(guó)法制建設(shè)的基礎(chǔ)，但相對(duì)于建設(shè)經(jīng)驗(yàn)而言，也有教訓(xùn)。就黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系而言，黨的政策是法律的生命線(xiàn)，法律是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的工具。國(guó)家法律以黨的政策為總遵循，并構(gòu)成政策的規(guī)范延伸。雖然兩者存在差別，但卻有著共同的治理目標(biāo)，即均服務(wù)于特定時(shí)期的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政實(shí)踐。

（一）無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政條件下的法律變革

中國(guó)共產(chǎn)黨和人民軍隊(duì)取得了偉大勝利，中國(guó)人民得以在全新的基礎(chǔ)上構(gòu)筑民族和國(guó)家的未來(lái)。中國(guó)革命的深刻性和全面性決定了必須廢除國(guó)民黨政權(quán)的“六法全書(shū)”。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民所建設(shè)的社會(huì)主義法制與舊政權(quán)的所謂“法制”存在著本質(zhì)性差異，因此，需要運(yùn)用革命手段廢除國(guó)民黨“偽法統(tǒng)”，并實(shí)行全新的社會(huì)主義法制。可以說(shuō)，對(duì)舊政權(quán)進(jìn)行一場(chǎng)徹底的法律變革完全符合中國(guó)革命發(fā)展的歷史脈絡(luò)。1949年2月，中共中央頒布《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》明確指出，廢除國(guó)民黨時(shí)期制定的“六法全書(shū)”，并依照新中國(guó)的法律進(jìn)行司法裁判。同時(shí)，在新法律未頒布之前，應(yīng)當(dāng)以黨的政策及相關(guān)綱領(lǐng)、條例和決議作為裁判依據(jù)。國(guó)民黨政權(quán)的“六法全書(shū)”所反映的是剝削階級(jí)的根本利益，因此，當(dāng)然不能作為新時(shí)期司法裁判的依據(jù)。新中國(guó)法制建設(shè)的首要任務(wù)就是進(jìn)行一場(chǎng)深刻的革命，徹底廢除國(guó)民黨“舊法統(tǒng)”，建立符合廣大人民群眾根本利益的全新的法律體系。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的特殊環(huán)境中，依靠政策治理是完全必要的，“政策和策略是黨的生命”成為紅色基因?？梢哉f(shuō)，將黨的政策及綱領(lǐng)、法律、條例、決議作為司法裁判的依據(jù)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行偉大革命的歷史延續(xù)。1949年9月，設(shè)立政治法律委員會(huì)，執(zhí)行司法機(jī)關(guān)的職能。在國(guó)家政權(quán)亟待鞏固、法律制度尚不健全的背景下，黨的政策成為維護(hù)革命成果、鞏固國(guó)家政權(quán)并實(shí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的有力手段。將黨的政策作為司法依據(jù)在一定程度上可以理解為基于法律系統(tǒng)缺位的現(xiàn)實(shí)考量，但是，新中國(guó)成立以后的歷史實(shí)踐表明，政策的作用肯定不限于彌補(bǔ)法律的缺位。

我國(guó)法制發(fā)展和法學(xué)研究主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，即以馬克思列寧主義和毛澤東思想為統(tǒng)帥;第二個(gè)方面是基于現(xiàn)實(shí)的需要，即在借鑒蘇維埃立法模式的基礎(chǔ)上完成社會(huì)改造的任務(wù)。思想因素和現(xiàn)實(shí)因素相結(jié)合，形成了中國(guó)法制建設(shè)初期的基本形態(tài)。其特點(diǎn)表現(xiàn)為在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的前提下，不斷鞏固新生的人民政權(quán)，因此，國(guó)家法律當(dāng)然地成為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的工具。在徹底摧毀舊的國(guó)家機(jī)器并全面廢除“偽法統(tǒng)”之后，新中國(guó)的法制建設(shè)一方面?zhèn)鞒辛烁鱾€(gè)革命歷史時(shí)期的紅色基因;另一方面，在社會(huì)主義陣營(yíng)內(nèi)以蘇聯(lián)模式作為重要借鑒。當(dāng)時(shí)的法學(xué)教育模式和法學(xué)基礎(chǔ)理論，均受到蘇聯(lián)的深刻影響。就法學(xué)理論課程而言，新中國(guó)成立初期的課程名稱(chēng)被命名為“國(guó)家與法的理論”，重點(diǎn)內(nèi)容是國(guó)家與法律問(wèn)題，而法的理論是國(guó)家理論的有機(jī)組成部分。依照維辛斯基的觀點(diǎn)，法律不僅是統(tǒng)治階級(jí)意志的反映，而且只反映對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有益的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。階級(jí)性成為國(guó)家法律的本質(zhì)特征。依據(jù)馬克思理論的基本原理，國(guó)家法律反映的是統(tǒng)治階級(jí)的意志，但受到社會(huì)物質(zhì)生活條件的制約。馬克思并不否定法的社會(huì)性特征，但對(duì)這一特征，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有得到足夠的重視，“法律作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政工具論”被強(qiáng)化，這為隨后一定歷史時(shí)期內(nèi)法律虛無(wú)主義的出現(xiàn)埋下了伏筆。

（二）黨的政策是國(guó)家法律的靈魂

從新中國(guó)成立到黨的八大勝利召開(kāi)，我國(guó)法學(xué)研究體系得以逐步形成，法制建設(shè)實(shí)踐不斷向前推進(jìn)，統(tǒng)一的立法體系得以初步建立。就中央立法而言，從1949年到1957年，中央人民政府共頒布900余部法律法規(guī)，新中國(guó)法律制度的基本體系得以初步建立。年平均立法數(shù)量超過(guò)100部。新中國(guó)成立初期的法制建設(shè)既體現(xiàn)在立法實(shí)踐之中，同時(shí)也表現(xiàn)在司法制度的設(shè)計(jì)之內(nèi)。1954年《憲法》明確規(guī)定，人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，新中國(guó)司法制度得以發(fā)展和完善;1956年黨的八大明確提出，要制定相對(duì)系統(tǒng)和完備的法律制度，并且要做到有法可依、有法必依，推動(dòng)法制建設(shè)。1957年以后，由于“反右”擴(kuò)大化，黨的政策被單純地理解為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的方針路線(xiàn)。1957年10月，新華社通過(guò)《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章《黨和國(guó)家的政策是法律的靈魂》，黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系再次明確。

“反右”擴(kuò)大化之后，法律的作用逐漸隱退，而黨和國(guó)家政策的作用得到充分發(fā)揮。偉大的革命導(dǎo)師列寧關(guān)于“政策就是階級(jí)之間的相互關(guān)系——這是決定著共和國(guó)的命運(yùn)的”的論斷成為革命實(shí)踐的行動(dòng)指南，因此，有學(xué)者提出，作為統(tǒng)治階級(jí)意志的不同呈現(xiàn)形式，國(guó)家法律和黨的政策都是階級(jí)斗爭(zhēng)的工具。1960年9月30日，《毛澤東選集》第四卷正式出版發(fā)行，其中收錄了毛澤東同志在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期有關(guān)政策的重要論述。這部創(chuàng)造性地應(yīng)用馬列主義解決中國(guó)革命問(wèn)題的光輝典范的文獻(xiàn)一經(jīng)出版發(fā)行，就在全國(guó)掀起了學(xué)習(xí)熱潮。隨后《法學(xué)研究》發(fā)表《政策是黨的生命》一文，強(qiáng)調(diào)要把毛澤東思想作為學(xué)習(xí)的中心內(nèi)容，并由此提升廣大干部的政策思想水平。黨的政策的權(quán)威性和重要性在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代已經(jīng)被確立。中國(guó)革命之所以能夠取得勝利，在根本上就是源于黨的政策的正確指引。黨的政策在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著綱領(lǐng)性作用。但這一特定歷史時(shí)期的部分法學(xué)研究顯示出遠(yuǎn)離司法務(wù)實(shí)的特征。

（三）國(guó)家法律是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的工具

有學(xué)者提出，政策是一定階級(jí)的活動(dòng)方針，是一定階級(jí)對(duì)待階級(jí)之間、民族之間、國(guó)家之間的關(guān)系的概括表現(xiàn)。當(dāng)時(shí)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的政策是國(guó)家法律的靈魂，國(guó)家法律是貫徹黨的政策的工具。在這種觀念支配下，新中國(guó)法制建設(shè)不斷地進(jìn)行了立法實(shí)踐和理論探索。到了“文革”十年，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政條件下繼續(xù)革命的理論出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于經(jīng)驗(yàn)不足及認(rèn)識(shí)階段的限制，出現(xiàn)了種種失誤。法律僅僅被當(dāng)作無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的工具。法的階級(jí)性成為區(qū)分其是否屬于馬克思主義范疇的“分水嶺”;法的階級(jí)性成為人們思考問(wèn)題和觀察世界的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

二、全面開(kāi)展法制建設(shè)時(shí)期（1978-1999）

十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)過(guò)撥亂反正，大規(guī)模法制建設(shè)提上議事日程并付諸實(shí)施。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立催生出更大的法制需求，社會(huì)主義法制建設(shè)亟需在新的歷史起點(diǎn)上穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)家大規(guī)模立法活動(dòng)在社會(huì)各領(lǐng)域漸次展開(kāi)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法成效尤為顯著，指令性計(jì)劃逐漸讓位于市場(chǎng)化配置，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸漸隱退，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。國(guó)家治理方式也隨之從主要依靠政策逐步向主要依靠法制的轉(zhuǎn)變。

（一）解放思想沖擊下的學(xué)術(shù)演繹

1978年5月11日，《光明日?qǐng)?bào)》發(fā)表特約評(píng)論員文章《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》，思想解放的步伐加快，一場(chǎng)具有歷史轉(zhuǎn)折意義的改革拉開(kāi)序幕。破除“兩個(gè)凡是”，為改革開(kāi)放初期法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展奠定了思想理論基礎(chǔ)。4個(gè)月后，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表特約評(píng)論員文章《民主與法治》，指出不僅要加快制定實(shí)體法，以便司法部門(mén)量刑有準(zhǔn)、執(zhí)法有據(jù);而且要頒布程序法，以便在程序上有法可依。同年12月13日，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，社會(huì)主義法制建設(shè)受到進(jìn)一步重視。緊接著，十一屆三中全會(huì)提出了“加強(qiáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”。思想解放與實(shí)事求是的春風(fēng)也惠及中國(guó)法學(xué)界，并深刻影響著法學(xué)界的研究視角和知識(shí)構(gòu)建。

撥亂反正、解放思想實(shí)現(xiàn)了國(guó)家重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移。這一時(shí)期的法學(xué)研究呈現(xiàn)新的面貌。1981年北京大學(xué)法律系率先出版了以“法學(xué)基礎(chǔ)理論”命名的法理學(xué)教材，其在體例上創(chuàng)新，在內(nèi)容上確立了法學(xué)理論的研究對(duì)象和宗旨;1982年7月22日，中國(guó)法學(xué)會(huì)成立;到了1985年6月，中國(guó)法學(xué)會(huì)法學(xué)基礎(chǔ)理論研究會(huì)成立，標(biāo)志著中國(guó)法學(xué)理論至此擁有了獨(dú)立的學(xué)會(huì)組織依托。這一時(shí)期法理學(xué)科圍繞法的本質(zhì)問(wèn)題展開(kāi)討論?！斗▽W(xué)研究》于1980年刊文《法是階級(jí)斗爭(zhēng)工具嗎？》拉開(kāi)了關(guān)于法的本質(zhì)論爭(zhēng)的序幕。1992年之前，有關(guān)法的本質(zhì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴主要圍繞法的階級(jí)性和社會(huì)性、意志性與規(guī)律性而展開(kāi)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以多層次視角來(lái)剖析法的本質(zhì)，其初級(jí)本質(zhì)呈現(xiàn)為統(tǒng)治階級(jí)的根本意志，而其深層本質(zhì)則要到社會(huì)物質(zhì)生活條件中去挖掘;法不僅因具有階級(jí)性而成為國(guó)家統(tǒng)治的工具，而且因具有社會(huì)性而成為社會(huì)管理的手段。1992年1月以后，鄧小平同志南方講話(huà)指出，革命是解放生產(chǎn)力，改革也是解放生產(chǎn)力。社會(huì)主義基本制度確定以后，還要從根本上改革束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立起充滿(mǎn)生機(jī)和活力的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。鄧小平同志在講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的路線(xiàn)、方針、政策，關(guān)鍵是堅(jiān)持“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線(xiàn)。鄧小平同志的南方談話(huà)，極大地鼓舞了廣大司法干部和法學(xué)研究人員。在法學(xué)界，有關(guān)法的本質(zhì)的理論著述逐步由強(qiáng)調(diào)法的階級(jí)性、意志性和本體意義部分地轉(zhuǎn)向法的社會(huì)性、規(guī)律性和功能意義。學(xué)界關(guān)于法的本質(zhì)屬性的認(rèn)知已達(dá)成基本共識(shí)，即其是國(guó)家意志性、強(qiáng)制性、規(guī)范性以及物質(zhì)制約性的有機(jī)統(tǒng)一，而非純粹的階級(jí)性產(chǎn)物。從根本上說(shuō)，有關(guān)法的本質(zhì)屬性的論證過(guò)程就是中國(guó)法學(xué)知識(shí)體系進(jìn)行重構(gòu)的認(rèn)知整合過(guò)程，而黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)探討正是這種認(rèn)知整合的有機(jī)組成部分。

（二）黨的政策不能代替國(guó)家法律

十一屆三中全會(huì)以后，黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系始終離不開(kāi)國(guó)家改革與發(fā)展的大局，而法律對(duì)改革與發(fā)展成果的確認(rèn)在很大程度上就是對(duì)黨的政策的體現(xiàn)。1980年代初期，中共中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《廣東、福建兩省會(huì)議紀(jì)要》，意在賦予兩省更多政策優(yōu)勢(shì)以實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放在局部地區(qū)的突破性進(jìn)展。經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域的試驗(yàn)性舉措，實(shí)質(zhì)上是在探索建立改革開(kāi)放的“試錯(cuò)”機(jī)制。改革開(kāi)放是歷史與現(xiàn)實(shí)、國(guó)內(nèi)外多種主客觀因素合力的結(jié)果，其沒(méi)有現(xiàn)成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資借鑒或參考，所以只能在局部性試驗(yàn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)于1980年8月26日批準(zhǔn)公布《中華人民共和國(guó)廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，而有關(guān)在深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)四個(gè)城市設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)的提案也得以順利通過(guò)。這表明，國(guó)家改革與發(fā)展進(jìn)程中注重法律的規(guī)制和保障功能的發(fā)揮，注重通過(guò)法律為改革開(kāi)放保駕護(hù)航。為進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，黨的十二大報(bào)告明確提出，普通民眾和黨員干部的法制意識(shí)比較薄弱，“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象較為突出，需要加快完善社會(huì)主義法制體系。同年，《憲法》和《黨章》將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”這一法制原則納入規(guī)范體系。法制建設(shè)被提到新的歷史高度，黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系亦面臨著調(diào)整。在堅(jiān)持“政策是法律的靈魂，法律是政策的定型化”的前提下，有關(guān)政策與國(guó)家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)視野更加開(kāi)闊，并開(kāi)始在探討法律本質(zhì)特征的基礎(chǔ)之上進(jìn)行比較研究。

隨著學(xué)界對(duì)法律的國(guó)家意志性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性以及規(guī)范性等特征的學(xué)術(shù)探討，黨的政策和國(guó)家法律在產(chǎn)生基礎(chǔ)、制定主體和具體效力等方面的差異得以顯現(xiàn)?！罢呤欠傻幕A(chǔ)，法律是政策的法定化”蘊(yùn)涵著辯證思維。其一，法律存在有它的必要性。國(guó)家法律的制定和實(shí)施要遵循黨的政策指引，但在國(guó)家治理和社會(huì)管理中，國(guó)家法律扮演的不是可有可無(wú)的治理角色，因此，在強(qiáng)調(diào)黨的政策的治理功能的前提之下，也不能忽視國(guó)家法律的秩序調(diào)節(jié)作用。孫國(guó)華教授認(rèn)為，將黨的政策等同于法律所帶來(lái)的后果是否定制定法律的必要性……國(guó)家治理定位和黨的領(lǐng)導(dǎo)角色容易發(fā)生混同。以黨的政策作為國(guó)家法律制定和實(shí)施的基本依據(jù)，并不能推導(dǎo)出黨的政策等同于國(guó)家法律。其二，黨的政策不能代替國(guó)家法律。有學(xué)者認(rèn)為，黨的政策和國(guó)家法律是相輔相成的，黨的政策的貫徹和執(zhí)行通過(guò)國(guó)家法律保障性功能得到貫徹落實(shí)。因此，為順應(yīng)改革趨勢(shì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須反對(duì)只講政策不講法律、只講法律不講政策兩種實(shí)踐傾向。

長(zhǎng)期以來(lái)，黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題是國(guó)家治理實(shí)踐的重要理論課題，其不僅直接關(guān)系到國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，更關(guān)系到如何完善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有正確解決黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能得到真正加強(qiáng)，國(guó)家改革的諸多舉措才能順利推進(jìn)。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，其政體性質(zhì)決定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)議行合一的必要性，黨的政策與國(guó)家法律相互制約，保障各項(xiàng)法治舉措堅(jiān)持社會(huì)主義方向和符合廣大人民群眾的根本利益。

同時(shí)，為了對(duì)黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系有更加精細(xì)化的理解，有學(xué)者對(duì)黨的政策作了細(xì)致的區(qū)分。李步云教授認(rèn)為，憲法的制定要以黨的總政策和根本性政策作為依據(jù)，而黨的具體政策又必須以憲法和基本法律作為依據(jù);王方仲教授認(rèn)為，國(guó)家法律是貫徹和執(zhí)行黨的基本政策所必不可少的工具，但是，其又會(huì)對(duì)黨的具體政策的展開(kāi)發(fā)揮某種程度的規(guī)制和約束作用。1985年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真指出，有關(guān)重大改革的立法實(shí)踐需要適度的探索空間，而這個(gè)試驗(yàn)性階段正是黨的政策向國(guó)家法律過(guò)渡的必經(jīng)過(guò)程;1987年《政府工作報(bào)告》指出，改革就是進(jìn)行新的制度性建設(shè)的探索過(guò)程，要在條件成熟的情況下使正確的政策逐步法律化，進(jìn)而保持政策的穩(wěn)定性。既表明黨的政策向法律過(guò)渡的必要性，又蘊(yùn)含著黨的政策向法律過(guò)渡的時(shí)段性。而政策的法律化過(guò)程，實(shí)際上是以法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性保障黨的政策的有效實(shí)施過(guò)程?？梢哉f(shuō)，充分領(lǐng)會(huì)政策精神是有效實(shí)施法律的前提，深刻知悉法律意蘊(yùn)是全面執(zhí)行政策的基礎(chǔ)。就黨的政策對(duì)國(guó)家法律的影響而言，“沒(méi)有正確的政策觀念，就沒(méi)有正確的法律觀念”。當(dāng)政策指示與法律規(guī)定出現(xiàn)正面沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法定程序及時(shí)修改法律，但是，在法律尚未修改之前，政策應(yīng)當(dāng)服從法律。學(xué)者尤俊意總括了1980年代學(xué)界關(guān)于黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系上的主要論證，可以發(fā)現(xiàn)，分歧仍然存在。但總體而言，這一歷史時(shí)期法學(xué)的研究已不同于單純的“法律專(zhuān)政工具論”，“黨的政策不能代替國(guó)家法律”成為學(xué)界論證的焦點(diǎn)。

（三）從主要依靠政策到法律思維

黨的十一屆三中全會(huì)以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索和逐步深化的過(guò)程，直至黨的十四大正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大強(qiáng)調(diào)，為順利推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需制定加強(qiáng)宏觀管理及規(guī)范微觀行為的法律制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)則的常態(tài)化供給。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法要體現(xiàn)改革精神，同時(shí)，要善于運(yùn)用法律手段引導(dǎo)、推進(jìn)和保障國(guó)家改革的順利實(shí)施。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，經(jīng)濟(jì)體制改革成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法的基本依據(jù)，因此，國(guó)家立法決策在很大程度上要與改革發(fā)展政策緊密結(jié)合。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的法制建設(shè)不再是單純的外部保障，事實(shí)上已經(jīng)成為改革決策的有機(jī)組成部分。鄧小平指出，“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動(dòng)中屬于法律范圍的問(wèn)題，要用法制來(lái)解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問(wèn)題，法律范圍的問(wèn)題應(yīng)該由國(guó)家和政府管?！毙碌臍v史時(shí)期對(duì)國(guó)家治理方式提出更高的期待，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下以行政命令和行政管理為主要手段的社會(huì)治理模式，難以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

社會(huì)秩序的重大調(diào)整必然帶來(lái)社會(huì)治理方式的變革。在法學(xué)界，1992年上海召開(kāi)了“法律與社會(huì)發(fā)展研討會(huì)”，1993年以“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法制建設(shè)”為主題召開(kāi)法理學(xué)年會(huì)，均就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制發(fā)展等課題進(jìn)行了研究和討論。1994年8月在大連召開(kāi)的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代法的精神”研討會(huì)明確提出“現(xiàn)代法的精神”這一概念?，F(xiàn)代法律與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系被深度挖掘，法的價(jià)值和精神日漸受到學(xué)界重視。另有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、法理型經(jīng)濟(jì)，因此，“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須健全法治”。法律所具有的引導(dǎo)性、公平性、強(qiáng)制性等諸多價(jià)值特征，決定了其在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不可或缺的制度性角色。法的本質(zhì)再度被挖掘，法的定義亦隨之被重構(gòu)，法律權(quán)利和法律義務(wù)成為法的核心內(nèi)容。法律的價(jià)值與功能被提到新的高度，并反映在黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系的學(xué)術(shù)探討上。持續(xù)而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為法律的制定和實(shí)施提供了良好的制度空間，因此，要轉(zhuǎn)變重政策而輕法律的傳統(tǒng)觀念。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立及其發(fā)展催生出法制需求，而立法機(jī)關(guān)的制度供給無(wú)法完全滿(mǎn)足社會(huì)各領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的諸多改革措施實(shí)際上呈現(xiàn)為政策性文件形式，如1980年代初期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基本框架都可以在中央一號(hào)文件中尋找到基本依據(jù)。圍繞著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代主題和國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法規(guī)劃及制度實(shí)踐相繼展開(kāi)。1995年3月，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展改變著原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并塑造著新的社會(huì)秩序，然而，法律規(guī)范的缺失使得諸多領(lǐng)域呈現(xiàn)出制度空白，因而亟需通過(guò)相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的制定以實(shí)現(xiàn)對(duì)新的社會(huì)行為和社會(huì)關(guān)系的制度規(guī)范。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)擠壓著現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制和客觀價(jià)值規(guī)律的生存空間，為此，需要重新審視法律在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)改變行政指令的主導(dǎo)性地位，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，最終實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性決定了法律的重要定位，但是，強(qiáng)調(diào)法律的秩序調(diào)節(jié)作用并不是完全否認(rèn)國(guó)家計(jì)劃存在的必要性，更不是要否定黨的政策的指導(dǎo)性地位。國(guó)家立法必須堅(jiān)持黨的基本路線(xiàn)，并以是否能夠提升社會(huì)生產(chǎn)力、增強(qiáng)國(guó)家綜合國(guó)力以及提高人民生活水平作為基本檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，法律適用同樣要遵循黨的基本政策，但是，“絕不能借政策指導(dǎo)之名濫用法律，甚至不要法律”，法律的獨(dú)立價(jià)值得以認(rèn)可和保存。

1978年開(kāi)啟了一個(gè)新的歷史時(shí)期。圍繞著法的本質(zhì)和內(nèi)涵，法學(xué)界先后進(jìn)行了“法的階級(jí)性和社會(huì)性”“權(quán)利本位和義務(wù)本位”“法治和人治”三次大的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)法制并不意味著黨的政策在國(guó)家治理中的作用被削弱，更不是意味著否認(rèn)黨的政策的重要作用。因?yàn)檎峭ㄟ^(guò)黨的政策的實(shí)施，立法活動(dòng)才得以迅速展開(kāi)。總體而言，黨的政策與國(guó)家法律是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系、在效力上是約束與被約束關(guān)系、在實(shí)施過(guò)程中是相互促進(jìn)關(guān)系。黨的政策可以作為國(guó)家法律的核心內(nèi)容，進(jìn)而通過(guò)法律手段得以貫徹實(shí)施。

三、黨的政策與法律關(guān)系發(fā)展的新時(shí)期（1999-2019）

黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，學(xué)術(shù)界在新的時(shí)代背景和制度設(shè)計(jì)中進(jìn)行兩者關(guān)系的學(xué)術(shù)探討。隨著黨的政策和國(guó)家法律關(guān)系的定位日漸明晰，作為國(guó)家和社會(huì)治理的兩種方式，可以經(jīng)由規(guī)范轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)兩者價(jià)值與追求，并最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治。

（一）黨的政策與國(guó)家法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變

黨的政策與國(guó)家法律為國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的政策是管理國(guó)家的重要方式。1997年9月，黨的十五大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)基本方略寫(xiě)入黨的十五大報(bào)告和《黨章》。黨的十五大對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行了科學(xué)界定，依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)展和完善社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)需要法律的制度性支撐，需要運(yùn)用法制手段保護(hù)社會(huì)各主體的合法利益。依法治國(guó)彰顯了黨對(duì)國(guó)家治理的深刻反思，蘊(yùn)含著執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型。在推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不能被削弱，更不能被動(dòng)搖。推進(jìn)法治建設(shè)是增強(qiáng)和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要方式。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)的歷史必然，而積極領(lǐng)會(huì)和貫徹黨的政策正是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式。作為治國(guó)方略，依法治國(guó)的戰(zhàn)略地位需要制度確認(rèn)。因而，在1999年《憲法》修正案中，依法治國(guó)為《憲法》規(guī)范所吸納，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成為重要目標(biāo)。同年8月，以“跨世紀(jì)法理學(xué)回顧與展望”為主題的中國(guó)法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)在上海召開(kāi)，李龍教授提出了中國(guó)法理學(xué)發(fā)展的“十大轉(zhuǎn)變”，其中一個(gè)重要的方面就是關(guān)于黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系轉(zhuǎn)變問(wèn)題。他認(rèn)為，改革開(kāi)放二十年來(lái)，重視政策而輕視法律的研究進(jìn)路值得商榷。在法學(xué)研究的整體層面，法治話(huà)語(yǔ)資源不斷被融吸到新時(shí)期的法學(xué)研究之中，黨的政策與國(guó)家法律的學(xué)術(shù)探討也開(kāi)始融入法治維度。

然而，社會(huì)實(shí)踐中的法律政策化現(xiàn)象不僅會(huì)使法律條文因過(guò)于原則化而難以實(shí)施，而且會(huì)因政策的階段性特征而導(dǎo)致社會(huì)對(duì)法律的短期效應(yīng)心理。因此，將政策和法律區(qū)別開(kāi)來(lái)的學(xué)術(shù)努力，對(duì)于促進(jìn)精細(xì)化立法、提升法律的可操作性顯得十分必要。李步云教授認(rèn)為，政策的制定和實(shí)施離不開(kāi)人民的認(rèn)可，而人民接受政策的最好方式就是經(jīng)由法定程序?qū)⒄叻苫?。從根本意義上來(lái)講，法定程序中的政策轉(zhuǎn)化過(guò)程即是黨的政策主張經(jīng)受人民意志的過(guò)濾和篩選過(guò)程。黨的政策向國(guó)家法律的制度轉(zhuǎn)化過(guò)程，它不僅可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的徹底貫徹，而且能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行的程序化和制度化。張文顯教授認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)黨的政策須依照法定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家法律的指導(dǎo)作用，并不是要取消黨的政策對(duì)國(guó)家法律的指導(dǎo)作用，更不是要否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。法定程序的功能價(jià)值在于促使政策的法律化轉(zhuǎn)變，經(jīng)由將法治精神注入黨的政策規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以法治方式貫徹和執(zhí)行黨的政策。趙震江教授和付子堂教授在論述黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系時(shí)談到，國(guó)家法律是外在形式，黨的政策是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，執(zhí)行了法律也就實(shí)現(xiàn)了黨的政策。黨的政策經(jīng)由法定程序上升為國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化過(guò)程，本質(zhì)上就是黨的執(zhí)政方略接受人民檢驗(yàn)的過(guò)程。國(guó)家尊重和保障人權(quán)于2004年被納入憲法，這是將黨的人權(quán)保障政策通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志的體現(xiàn)。黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系不僅僅是要將黨的政策通過(guò)正當(dāng)程序上升到國(guó)家意志的高度，而且要將黨的政策貫穿立法、執(zhí)法和司法的全過(guò)程。正確處理黨的政策和國(guó)家法律的一個(gè)重要方面，就是要將黨的政策貫徹于社會(huì)主義法律制定、實(shí)施和適用的過(guò)程之中。

（二）黨的政策和國(guó)家法律的功能定位

這一時(shí)期，隨著依法治國(guó)方略的推進(jìn)，法律成為治國(guó)理政的主要手段，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式發(fā)生了歷史性變革。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的根本保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的正當(dāng)性前提。離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)將難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性推進(jìn);堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)可以實(shí)現(xiàn)在國(guó)家和社會(huì)治理領(lǐng)域的制度性融人，且契合中國(guó)特色社會(huì)主義的治理邏輯?？梢哉f(shuō)，法治中國(guó)建設(shè)、法治體系完善以及依法治國(guó)的推進(jìn)，都必須將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為原則和基本遵循。

黨的十八大明確提出，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，而法治是治國(guó)理政的基本方式。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)下，法治成為國(guó)家和社會(huì)治理所必須依托的制度資源，而黨和人民也對(duì)法治的制度性和保障性作用寄予厚望。2012年12月，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的重要講話(huà)中指出，“我們要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作。”黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，通過(guò)使黨的主張經(jīng)由法定程序上升為國(guó)家意志，可以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)家法律以其國(guó)家意志性、強(qiáng)制性和規(guī)范性等保障黨政策的貫徹和實(shí)施，同時(shí)，黨的政策的制定和實(shí)施要體現(xiàn)法治精神，進(jìn)而踐行黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，國(guó)家法律對(duì)政策制定和實(shí)施的規(guī)范和制約作用有所顯現(xiàn)。2013年11月，十八屆三中全會(huì)明確指出，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)禁和懲處各類(lèi)違法實(shí)行優(yōu)惠政策的行為。黨的重要文獻(xiàn)首次明確要求具體政策應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)，國(guó)家法律則是具體政策的依據(jù)，這既能夠保證黨對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，又可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的實(shí)踐運(yùn)作。

堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，最根本的就是要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在對(duì)依法治國(guó)的戰(zhàn)略選擇上，而且體現(xiàn)在法治方略的治理實(shí)踐中。黨的政策為國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，要善于將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。實(shí)施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。隨著法治進(jìn)程的展開(kāi)，黨在法治中國(guó)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用日益彰顯?？茖W(xué)立法必須發(fā)揮黨的政策的指導(dǎo)性作用，國(guó)家法律的具體實(shí)施環(huán)節(jié)是黨的政策的法治化貫徹過(guò)程。2014年9月，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)人民代表大會(huì)制度，保證黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行……善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。同年10月，十八屆四中全會(huì)決定，凡涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法問(wèn)題，必須報(bào)黨中央討論決定，這就保證了黨在國(guó)家法律制定中的先導(dǎo)性地位。

（三）黨的政策與國(guó)家法律相得益彰

就國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言，需要發(fā)揮黨的政策和國(guó)家法律的各自?xún)?yōu)勢(shì)，使之相得益彰。法律的實(shí)施過(guò)程是將黨的政策貫穿于依法治國(guó)全過(guò)程和各領(lǐng)域。重大改革要于法有據(jù)，通過(guò)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用以實(shí)現(xiàn)改革的可預(yù)期性和確定性。以國(guó)家法律保障改革，同時(shí)要強(qiáng)調(diào)黨的政策對(duì)國(guó)家法律的先導(dǎo)性作用。需要注意的是，黨的政策是否需要轉(zhuǎn)化為法律取決于一定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。黨的政策是制定國(guó)家法律的基本依據(jù)，但是，社會(huì)實(shí)踐的需求是制定國(guó)家法律的動(dòng)因。法律服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐，并隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷革新。

就歷史邏輯而言，黨的具體政策和國(guó)家法律因時(shí)代發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求而發(fā)生變革，這就為黨的政策和國(guó)家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化及價(jià)值融合提供了可能的制度空間。黨的政策和國(guó)家法律的規(guī)范轉(zhuǎn)化及價(jià)值融合主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度上：一是黨的政策向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化。黨的政策在不同歷史時(shí)期持續(xù)調(diào)整，以適應(yīng)制度變遷和利益調(diào)整所帶來(lái)的秩序建構(gòu)。國(guó)家法律隨著法制建設(shè)的需要而修訂，最終實(shí)現(xiàn)兩種規(guī)范的內(nèi)涵有機(jī)融合。二是國(guó)家法律持續(xù)體現(xiàn)黨的政策。黨的政策和國(guó)家法律是相得益彰的關(guān)系。兩種規(guī)范之間的同質(zhì)結(jié)構(gòu)，可以從內(nèi)涵和屬性?xún)蓚€(gè)方面來(lái)理解。其中，兩者內(nèi)涵在很大程度上所展示的是黨的政策與國(guó)家法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性差異。黨的政策同樣具有規(guī)范性?xún)?nèi)涵和穩(wěn)定性?xún)r(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)人們行為的可預(yù)期性。那種認(rèn)為黨的政策不具有可預(yù)期性的觀點(diǎn)，在很大程度上是源于認(rèn)識(shí)誤區(qū)，或者潛藏著某種不便訴說(shuō)的政治目的;事實(shí)上，黨的政策不僅可以合理預(yù)期，而且是圍繞人民的根本利益而展開(kāi)，而期望值的大小取決于對(duì)人民內(nèi)涵的把握。因此，黨的政策和國(guó)家法律在規(guī)范穩(wěn)定性和行為可預(yù)期性上具有相同內(nèi)涵，體現(xiàn)了以人民為中心的理念。同時(shí)，兩者在屬性上，也具有同質(zhì)性。黨的政策具有極強(qiáng)的調(diào)動(dòng)能力和秩序重構(gòu)能力，它既能夠?yàn)楝F(xiàn)實(shí)社會(huì)設(shè)定運(yùn)作模式，又可以提供相應(yīng)的主體行為規(guī)范，并能夠劃定制度邊界和適用范圍。

黨的政策和國(guó)家法律在治理偏向和規(guī)范內(nèi)涵上的差異性決定了其互聯(lián)互通的必要性，而兩者在價(jià)值初衷和終極追求上的一致性決定了其互聯(lián)互通的可能性?？梢哉f(shuō)，黨的政策指導(dǎo)著特定時(shí)期的歷史任務(wù)，國(guó)家法律服務(wù)于特定時(shí)期的實(shí)踐課題，兩者在國(guó)家發(fā)展和人民幸福的政治倫理和價(jià)值期許上實(shí)現(xiàn)著規(guī)范融通，并最終統(tǒng)一于反映黨的意志和人民根本利益的特定歷史實(shí)踐當(dāng)中。

結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立70年來(lái)，黨和國(guó)家的建設(shè)、改革和發(fā)展在很大程度上取決于黨的政策的科學(xué)指引。無(wú)論是新中國(guó)成立初期的社會(huì)主義建設(shè)，還是改革開(kāi)放時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型，以及新時(shí)代全面依法治國(guó)方略的實(shí)施，都是在黨的政策主導(dǎo)下的社會(huì)主義實(shí)踐。正確理解和認(rèn)識(shí)黨的政策和國(guó)家法律其核心要義就是要從實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)黨的政策和國(guó)家法律相得益彰的關(guān)系。法律就是將黨的政策主張通過(guò)民主和法定程序上升為國(guó)家意志，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的全過(guò)程和各領(lǐng)域。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中，必須堅(jiān)持黨的政策為國(guó)家法律的根本指引，保證國(guó)家法律充分實(shí)現(xiàn)黨的意志和主張。在黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系的后續(xù)研究中，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的立法體系、司法體系和法治話(huà)語(yǔ)宏偉目標(biāo)之下，穩(wěn)步推進(jìn)法學(xué)理論與法治實(shí)踐深度融合與現(xiàn)實(shí)關(guān)照，為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)做出法學(xué)和法律工作者應(yīng)有的貢獻(xiàn)。