陳愛玲

（三明市三元區(qū)自然資源局，福建 三明 365000）

隨著我國(guó)政府“放管服”改革的不斷深化和全面預(yù)算管理政策的落實(shí)，逐漸構(gòu)建了“中央、省、市、縣、鄉(xiāng)”的五級(jí)財(cái)政預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)了一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的現(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制。其中，基層財(cái)政預(yù)算管理工作是政府預(yù)算管理體系的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理體系高效運(yùn)作的基礎(chǔ)，其預(yù)算管理工作與民生工作息息相關(guān)，直接體現(xiàn)我國(guó)政府社會(huì)治理和服務(wù)能力，因此，有必要深入分析基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題，并提出改善措施，以期提高基層財(cái)政預(yù)算管理效能，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算管理在提升基層財(cái)政資金資源配置中的作用。

1 加強(qiáng)基層財(cái)政預(yù)算管理管理的必然性

2018年，我國(guó)政府頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，對(duì)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算管理工作提出了新的要求。在此背景下，落實(shí)全面預(yù)算管理制度，是激發(fā)基層財(cái)政活力，提升基層財(cái)政管理和執(zhí)行能力的重要舉措，也是深化“放管服”改革的重要體現(xiàn)。通過基層財(cái)政預(yù)算管理，強(qiáng)化事權(quán)與支出責(zé)任劃分，能夠促進(jìn)政府項(xiàng)目資金管理權(quán)力下移，有效提高基層財(cái)政管理和運(yùn)作質(zhì)量。有利于發(fā)揮基層財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性作用。

在黨的十九大工作報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要使省級(jí)及以下政府擁有更多的自主權(quán)”。通過加強(qiáng)基層預(yù)算管理工作，能夠強(qiáng)化對(duì)基層政財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督和執(zhí)行，有利于基層政府轉(zhuǎn)變職能，深化“放管服”改革，提升基層財(cái)政行政管理效率和財(cái)政管理效能，提高政府執(zhí)行力和公信力。同時(shí)，加強(qiáng)基層預(yù)算管理，能夠持續(xù)優(yōu)化基層財(cái)政預(yù)算體系，提高基層財(cái)政預(yù)算管理水平，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政資金的優(yōu)化配置，推動(dòng)基層財(cái)政預(yù)算由“分配”向“績(jī)效”的轉(zhuǎn)變，因此，在全面深化改革的現(xiàn)實(shí)背景下，加強(qiáng)基層財(cái)政預(yù)算管理，是我國(guó)政府財(cái)政體系改革的必然趨勢(shì)，也是推動(dòng)基層財(cái)政體系建設(shè)完善的重要舉措。

2 基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題研究

當(dāng)前，基層財(cái)政預(yù)算管理中存在一些突出問題，主要體現(xiàn)在預(yù)算編制不規(guī)范、預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行差異大、預(yù)算監(jiān)督管理力度不足和全面預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)的問題。

2.1 預(yù)算編制不規(guī)范問題

在基層財(cái)政預(yù)算編制過程中，存在著預(yù)算編制不規(guī)范的問題，主要體現(xiàn)在：（1）預(yù)算編制不細(xì)致。在基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作中，未能細(xì)分基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算，未嚴(yán)格按上級(jí)財(cái)政部門要求細(xì)分經(jīng)濟(jì)類別，導(dǎo)致預(yù)算編制不規(guī)范，影響了財(cái)政部門對(duì)基層財(cái)政預(yù)算的審核效率；（2）擠占項(xiàng)目支出。在部分基層行政事業(yè)單位中，為彌補(bǔ)基本支出的不足，部分單位將人員工資、固定資產(chǎn)采購(gòu)的基本支出列入項(xiàng)目支出預(yù)算，嚴(yán)重違反了《預(yù)算法》等有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的要求；（3）未徹底采用零基預(yù)算編制方法。根據(jù)我國(guó)財(cái)政預(yù)算相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)采用零基預(yù)算編制方法編制預(yù)算。但在實(shí)際預(yù)算編制過程中，部分單位基本支出預(yù)算按零基預(yù)算編制方法編制，而在項(xiàng)目支出方面，則在上一年度預(yù)算金額的基礎(chǔ)上按一定比例調(diào)整編制，難以真實(shí)反映該單位真實(shí)的預(yù)算支出水平。

2.2 預(yù)算編制與執(zhí)行差異大

在基層預(yù)算編制工作中，部分行政事業(yè)單位為爭(zhēng)取專項(xiàng)財(cái)政資金，盲目申報(bào)或以虛假項(xiàng)目的方式向上級(jí)部門申請(qǐng)補(bǔ)助資金，如上級(jí)財(cái)政預(yù)算審批部門審核不嚴(yán)，可能造成財(cái)政資金的不合理配置。同時(shí)，部分基層行政事業(yè)單位財(cái)政資金支出存在隨意性的情況，部分基層單位違規(guī)列支招待、旅游等國(guó)家明令禁止的支出項(xiàng)目，造成基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理混亂。此外，部分行政事業(yè)單位預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢，部分項(xiàng)目前期調(diào)研工作不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期未啟動(dòng)或無法啟動(dòng)，造成財(cái)政資金長(zhǎng)期閑置。

2.3 預(yù)算管理監(jiān)督力度不足

在基層預(yù)算管理工作中，部分基層財(cái)政部門多采用定性指標(biāo)對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，忽視了預(yù)算效益、預(yù)算執(zhí)行影響因素等定量指標(biāo)的分析，考核指標(biāo)體系缺乏客觀性、全面性，未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平、公正。同時(shí)，在基層財(cái)政預(yù)算管理工作中，由于財(cái)政、審計(jì)部門專業(yè)技能水平不足，未能真正落實(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)預(yù)算單位預(yù)制編制科學(xué)性、可行性、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的審計(jì)和監(jiān)督，未能發(fā)生審計(jì)對(duì)基層預(yù)算單位的規(guī)范和監(jiān)督職能，有必要引入外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，與內(nèi)部審計(jì)形成監(jiān)督管理合力。

2.4 未能樹立全面的預(yù)算管理觀念

在基層行政事業(yè)單位管理工作中，由于其單位性質(zhì)特點(diǎn)，日常性工作較多，注重對(duì)項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取，而對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算管理工作重視程度不足，預(yù)算編制和預(yù)算管理工作中存在僥幸心理，進(jìn)而影響了預(yù)算指標(biāo)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。同時(shí)，部分基層預(yù)算單位在預(yù)算管理工作中存在應(yīng)付心理，預(yù)算編制、執(zhí)行工作開展滯后，嚴(yán)重影響了基層預(yù)算管理工作的有效開展。

3 基層財(cái)政預(yù)算管理改善措施研究

針對(duì)上述問題，應(yīng)結(jié)合財(cái)經(jīng)法律法規(guī)有關(guān)要求，規(guī)范基層行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算管理工作，提高預(yù)算執(zhí)行力度，建立預(yù)算預(yù)算編制與執(zhí)行考核機(jī)制，積極推進(jìn)基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理管理轉(zhuǎn)變。

3.1 規(guī)范基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》有關(guān)要求，基層行政事業(yè)單位應(yīng)遵循零基預(yù)算編制原則，結(jié)合本單位年度預(yù)算計(jì)劃，合理編制本單位項(xiàng)目支出預(yù)算，將將各項(xiàng)預(yù)算支出按經(jīng)濟(jì)分類詳細(xì)列支，以便于上級(jí)財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目可行性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行研究、審批，提高財(cái)政預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。為切實(shí)提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制人員專業(yè)技能，使其明確預(yù)算編制要點(diǎn)，財(cái)政部門應(yīng)在預(yù)算編制工作前開展預(yù)算編制培訓(xùn)工作，詳細(xì)講解預(yù)算編制中應(yīng)注意的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，解答基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制人員、部門提出的問題，以便于提高基層財(cái)政預(yù)算審核效率，提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制工作的規(guī)范性。

3.2 提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力

針對(duì)部分行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力度不足的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，明確各部門在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)，定期梳理、跟蹤、分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，并公布、公開預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重滯后的部門應(yīng)予以通報(bào)批評(píng)，以此督促各部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃。同時(shí)，針對(duì)因客觀原因確實(shí)無法按計(jì)劃執(zhí)行的預(yù)算，應(yīng)向上級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行溝通，說明預(yù)算無法執(zhí)行的原因，以此協(xié)調(diào)、解決預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的動(dòng)態(tài)管理。

3.3 完善基層財(cái)政預(yù)算考核管理機(jī)制

針對(duì)部分基層行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算不規(guī)范、執(zhí)行力度不足的問題，基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全財(cái)政預(yù)算考核管理機(jī)制，細(xì)化預(yù)算管理考核指標(biāo)，重點(diǎn)包括預(yù)算編制規(guī)范性、預(yù)算編制及時(shí)性、預(yù)算執(zhí)行實(shí)際進(jìn)度與計(jì)劃偏差、預(yù)算執(zhí)行效益等內(nèi)容。針對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行效果良好的基層行政事業(yè)單位，應(yīng)在財(cái)政資金分配時(shí)優(yōu)先選擇，切實(shí)激勵(lì)各部門提高預(yù)算管理水平的積極性與主動(dòng)性。此外，為響應(yīng)國(guó)家深化政府機(jī)構(gòu)改革的要求，基層行政事業(yè)單位應(yīng)在條件允許的情況下，公開預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。

3.4 樹立全面預(yù)算管理觀念

為提高基層財(cái)政預(yù)算管理有效性，扭轉(zhuǎn)基層行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足的情況，督促其正確履行預(yù)算管理職責(zé)，強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，基層行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算管理不到位的部門加強(qiáng)考核，將預(yù)算管理工作成效列入年度績(jī)效工作考核范圍，轉(zhuǎn)變基層單位部門對(duì)預(yù)算管理工作錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。同時(shí)，基層行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算工作的宣傳力度，開展預(yù)算培訓(xùn)工作，在基層行政事業(yè)單位內(nèi)形成良好的預(yù)算管理氛圍，督促各部門、各崗位人員積極參與到行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作中，切實(shí)提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

4 結(jié)語

新時(shí)期背景下，加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，是夯實(shí)我國(guó)財(cái)政體系的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金統(tǒng)籌管理，提高財(cái)政資金使用效益的重要途徑。針對(duì)基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題，基層行政事業(yè)單位應(yīng)規(guī)范預(yù)算編制工作，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，為預(yù)算審核、監(jiān)督奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；通過加強(qiáng)考核監(jiān)督，提高基層行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行力度，確保預(yù)算計(jì)劃如期實(shí)施；完善基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理考核監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)培訓(xùn)與宣傳，督促各部門自覺落實(shí)預(yù)算管理制度，提高基層行政事業(yè)單位整體預(yù)算管理水平。