李樹德，林 欣

(湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖南 長沙 410806)

清末民初，中國就有近代意義上的大學(xué)章程，然而，自新中國成立以到上世紀(jì)九十年代初期，作為大學(xué)治理最高行為準(zhǔn)則的大學(xué)章程在中國一度沉寂起來，被束之高閣。1995年，國家頒布了《教育法》；1998年，又出臺(tái)了《高等教育法》這些法律規(guī)范中直接或間接地提及大學(xué)章程，至此，大學(xué)章程再一次進(jìn)入人們的視野，并引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。此后的十多年時(shí)間，大學(xué)章程在中國的大學(xué)制度襁褓中艱難地掙扎著，其效能并沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。2010年，隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)的出臺(tái)，大學(xué)章程在學(xué)校治理中的重要性，再一次被關(guān)注?！毒V要》指出，要進(jìn)一步完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，不斷加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，要求各級(jí)各類高校應(yīng)依法制定學(xué)校章程，依照大學(xué)章程規(guī)定實(shí)施學(xué)校管理。2011年底，教育部頒發(fā)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)高等學(xué)校制定大學(xué)章程提供了根本的指南。隨后，中國各高校又興起了大學(xué)章程建設(shè)的熱潮，一些有關(guān)大學(xué)章程研究的課題也不斷出現(xiàn)。就近幾年來，幾乎每一所公立大學(xué)都建立完整意義上的大學(xué)章程。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度下，大學(xué)章程效能是否得到有效發(fā)揮，發(fā)揮的效果如何，這些將是大學(xué)章程存在和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件，也是章程的生命力之所在。本文結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)的國情和學(xué)校實(shí)際，嘗試著對(duì)大學(xué)章程實(shí)施的現(xiàn)實(shí)價(jià)值、影響章程效能發(fā)揮的因素、激發(fā)章程效能的思路三個(gè)方面作粗淺的探討，以求拋磚引玉。

一 中國大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

縱觀中國近現(xiàn)代史，我們不難看出，清末民初，我國就有比較成熟的現(xiàn)代大學(xué)章程。從1898年梁?jiǎn)⒊贫ǖ摹蹲嘧h京師大學(xué)堂章程》，到1902年京師大學(xué)堂第二任管學(xué)大臣張百熙主持修訂的《欽定京師大學(xué)堂章程》欽準(zhǔn)頒行，再到1904年，張之洞會(huì)同張百熙主持制定的《奏定大學(xué)堂章程》，這三個(gè)章程都涉及到了辦學(xué)宗旨、課程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)管理、章程修改程序等現(xiàn)代大學(xué)章程的基本內(nèi)容。這些章程的“章節(jié)框架清晰，內(nèi)容豐富，并由權(quán)力階層頒布，不論形式還是內(nèi)容都有很大的進(jìn)展，可看作是我國現(xiàn)代大學(xué)章程的肇始”[1]。民國時(shí)期，蔡元培出任中華民國臨時(shí)政府第一任教育總長，頒布“大學(xué)令”，隨后全國各地的大學(xué)也制定了相應(yīng)的大學(xué)章程，并提出了教授治校的思想。這些章程的內(nèi)容、形式、制定主體和程序相對(duì)來說比較完善。建國之后到上個(gè)世紀(jì)八十年代后期，作為大學(xué)管理的最高行為準(zhǔn)則，中國大學(xué)章程不但沒有延續(xù)，反而銷聲匿跡。直到上世紀(jì)九十年中后期《教育法》和《高等教育法》規(guī)定，成立大學(xué)應(yīng)有大學(xué)章程。至此，大學(xué)章程開始引起社會(huì)重視。2010年，國家制定教育中長期發(fā)展規(guī)劃中提出了制定大學(xué)章程，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，緊接著，2011年底，教育部出臺(tái)了制定大學(xué)章程的實(shí)施辦法。2019年，湖南省教育廳將開展大學(xué)章程實(shí)施情況督查工作。中國內(nèi)地大學(xué)章程從一度被冷落和忽視到近幾年的高調(diào)回歸學(xué)校，有其深刻的歷史文化因素、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和人們思想觀念方面的原因，更有深刻的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

(一)建立大學(xué)章程是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的必然要求

《綱要》中明確提出了建設(shè)高等教育強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，把提高質(zhì)量作為高等教育發(fā)展的核心任務(wù)。預(yù)計(jì)到2020年，我國將建成一批國際知名度高、特色鮮明、高水平高質(zhì)量的高等學(xué)校。高水平大學(xué)的重要特征就是“辦學(xué)特色鮮明、辦學(xué)理念明確、目標(biāo)定位準(zhǔn)確、具有世界領(lǐng)先水平的一流學(xué)科、門類較為齊全、學(xué)術(shù)大師匯聚、教師整體素質(zhì)很高、管理科學(xué)規(guī)范等等”[2]。幾乎每一所高校的章程都會(huì)對(duì)學(xué)校的辦學(xué)理念和辦學(xué)目標(biāo)、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置、教師的聘任與管理、有關(guān)教師學(xué)術(shù)權(quán)力等作了嚴(yán)格的規(guī)定，具有“高度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，是實(shí)施有效管理、實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的重要保證，因此是建設(shè)世界一流大學(xué)的基礎(chǔ)”[3]。2018年，國家出臺(tái)了《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知，要求各高校要“健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度，貫徹落實(shí)大學(xué)章程，規(guī)范高校內(nèi)部治理體系，推進(jìn)管理重心下移，強(qiáng)化依法治校”[4](教研〔2018〕5號(hào))，要建設(shè)一批世界一流的大學(xué)，提高我國高等教育的整體水平，一個(gè)重要而緊迫的任務(wù)應(yīng)是加快建立大學(xué)章程。

(二)大學(xué)章程是建立新時(shí)代中國現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求

建立現(xiàn)代大學(xué)制度是新時(shí)代中國高等教育改革發(fā)展的重要任務(wù)之一,《綱要》中對(duì)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)容作了專門規(guī)定。綱要指出，現(xiàn)代大學(xué)制度就是要使高等學(xué)校實(shí)行依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與。具體有四個(gè)方面的要求，即完善治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)章程建設(shè)、重視社會(huì)合作和推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)四個(gè)方面的意思?！皩W(xué)校自治、學(xué)術(shù)自由、民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征?！盵4]作為新時(shí)代中國現(xiàn)代大學(xué)的核心與靈魂，大學(xué)章程更應(yīng)該滲透和彰顯現(xiàn)代大學(xué)精神，反映新時(shí)代中國高等教育改革發(fā)展方向?！耙欢ㄒ饬x上講，大學(xué)精神的滲透，使得章程平添了一種強(qiáng)烈的感召力和影響力，從而能夠更好地起到對(duì)師生員工的激勵(lì)、教育和引導(dǎo)作用，發(fā)揮出章程對(duì)包括廣大校友在內(nèi)的學(xué)校全體人員的情感紐帶作用。”[5]作為一個(gè)完整意義上的大學(xué)章程，應(yīng)該對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理體制、學(xué)校與外部的關(guān)系有一個(gè)清楚的界定?！案叩葘W(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實(shí)現(xiàn)依法治校的必要條件；也是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體?！盵6]教育部在今年年初頒布生效的《高等學(xué)校章程制定辦法》對(duì)我國大學(xué)章程的內(nèi)容、制定程序以及章程核準(zhǔn)與監(jiān)督都作了明確要求，而這些內(nèi)容正是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心思想與實(shí)質(zhì)所在。

(三)建立大學(xué)章程是高等學(xué)校自身發(fā)展的需要

隨著改革開放的不斷深入和人們生活水平的不斷提高，客觀上也要求高等學(xué)校給社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)的高等教育。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，政府對(duì)高等學(xué)校的人財(cái)物管得過死，高校行政化色彩較濃，大學(xué)治理的法治化進(jìn)程緩慢，部分高校在實(shí)踐中沒有正確處理黨政分工合作關(guān)系，黨政會(huì)議制度和重大問題決策程序還不夠規(guī)范和完善，在處理學(xué)生意外人身傷害等一些問題中，高校處于極度的弱勢(shì)地位，高校承擔(dān)過多的社會(huì)責(zé)任。通過新時(shí)代大學(xué)章程的建設(shè)，可有效地在政府和學(xué)校之間建立一種科學(xué)、合法契約關(guān)系，實(shí)行政校分離，強(qiáng)化宏觀引導(dǎo)，弱化具體管理，進(jìn)一步增強(qiáng)高校的自主權(quán)和自治性。同時(shí)，通過章程建設(shè)，可以進(jìn)一步明晰黨委與行政的關(guān)系，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，學(xué)校與二級(jí)單位的關(guān)系，使大學(xué)章程成為學(xué)校法人治理的依據(jù)。

二 影響大學(xué)章程效能發(fā)揮的因素

根據(jù)相關(guān)資料，“2007年，共有563所高等學(xué)校報(bào)送了章程或者已經(jīng)進(jìn)入章程草案審議階段，占當(dāng)時(shí)全國高校的21%，教育部直屬高校中有10所報(bào)送了已制訂的章程，另有13 所報(bào)送了正在征求意見的章程草案，占直屬高校的31%”[5]。這些已經(jīng)制定的章程，從某種意義上說，與國際慣例準(zhǔn)則還有一定的差距，有的章程還不符合有關(guān)法律的要求，高?！盁o章可依、有章不依”的現(xiàn)象在一定時(shí)期內(nèi)還存在，大學(xué)章程效能并沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

(一)大學(xué)章程自身狀況是影響大學(xué)章程效能發(fā)揮的前提條件

《辦法》中對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容作了集中規(guī)定，要求高校要將民主管理及決策機(jī)制等相關(guān)機(jī)制，以及高校內(nèi)部學(xué)術(shù)管理體制、與社會(huì)相關(guān)利益體的合作、對(duì)舉辦者與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等現(xiàn)代大學(xué)制度所必備的制度原則作為章程的內(nèi)容?！掇k法》中所要求的這些規(guī)定為高校制定章程提供了指導(dǎo)和依據(jù)，也是高校在制定章程過程中必須要包含和體現(xiàn)的內(nèi)容，是所有章程的共性內(nèi)容。不同的高校由于文化傳承、辦學(xué)定位和宗旨不一樣，其個(gè)性內(nèi)容也不一樣。例如，普通本科院校與高等職業(yè)院校、應(yīng)用型大學(xué)與研究型大學(xué)、國內(nèi)頂尖一流大學(xué)與一般大學(xué)，他們章程的內(nèi)容就會(huì)不一樣。無論哪一個(gè)大學(xué)章程，只要體現(xiàn)了該學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)定位和歷史文化傳承等自身特色方面的內(nèi)容就是學(xué)校管理的依據(jù)。相反，學(xué)校章程盲目地復(fù)制其他學(xué)校的章程，章程不能體現(xiàn)學(xué)校自身應(yīng)有的特色和內(nèi)容，那這樣的章程就無法在實(shí)踐中操作和運(yùn)用?！皬哪壳安糠謱W(xué)校已經(jīng)發(fā)布的章程來看，還存在著文本質(zhì)量參差不齊，總體水平不高，內(nèi)容雷同，未能體現(xiàn)學(xué)校個(gè)性特征，內(nèi)容存在結(jié)構(gòu)性缺失，重點(diǎn)事項(xiàng)缺乏翔實(shí)規(guī)定，制定程序不合法，實(shí)施推進(jìn)力度不夠等問題?！盵1]因此，學(xué)校在制定章程時(shí)，就要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，與政府、教育行政主管部門等進(jìn)行多方面的溝通和協(xié)調(diào)，讓政府、教育行政主管部門讓渡更多的權(quán)力，依法支持學(xué)校按照章程自主辦學(xué)。

(二)完善的學(xué)校制度是學(xué)校章程效能發(fā)揮的內(nèi)因

從法理的意義上來說，大學(xué)章程作為學(xué)校內(nèi)部治理的最高“憲章”，相對(duì)于學(xué)校其他制度來說，具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，學(xué)校各項(xiàng)制度的制定與實(shí)施都要以章程為最高準(zhǔn)則，不能與章程內(nèi)容相沖突。學(xué)校制度是為了實(shí)現(xiàn)章程所體現(xiàn)的意志，是學(xué)校各個(gè)組織、全體師生共同遵循的行為準(zhǔn)則和工作程序規(guī)則，是章程具體化的表現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為“大學(xué)章程與高校規(guī)章制度是抽象與具體的關(guān)系。大學(xué)章程是抽象的、高度概括性的規(guī)范，只就大學(xué)的基本問題和重大事項(xiàng)作出規(guī)定，不涉及到學(xué)校的規(guī)章制度和各崗位的職責(zé)。高校規(guī)章制度更側(cè)重于具體的操作、執(zhí)行層面，使大學(xué)管理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。大學(xué)章程更強(qiáng)調(diào)的是‘自由獨(dú)立的精神’，規(guī)定大學(xué)所信奉的理念和追求的目標(biāo)，以及師生的權(quán)利和義務(wù)等，是一所大學(xué)總體的精神面貌，而高校規(guī)章制度是學(xué)校的行政性管理，起的是保證學(xué)校管理工作的良性運(yùn)行、維系學(xué)校的正常秩序的作用”[7]。從這個(gè)意義上說，大學(xué)章程所體現(xiàn)的意志和愿望的實(shí)現(xiàn)，取決于學(xué)校完善的規(guī)章制度，大學(xué)效能的發(fā)揮，依賴于這些規(guī)章制度的執(zhí)行和實(shí)施。

(三)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度是學(xué)校章程效能發(fā)揮的外因

新中國成立以后到改革開放初的幾十年時(shí)間里,現(xiàn)代大學(xué)章程銷聲匿跡，束之高閣,其對(duì)大學(xué)治理的綱領(lǐng)作用被遺忘和忽視?；仡欉@段歷史，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)國家實(shí)行的是高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，黨對(duì)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，以政策指導(dǎo)和行政命令代替了大學(xué)章程。1953年公布的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》規(guī)定：“凡中央高教部頒布的有關(guān)全國高等教育建設(shè)計(jì)劃，包括高等學(xué)校的設(shè)立、停辦，院系專業(yè)設(shè)置、招生任務(wù)、基本建設(shè)任務(wù)、財(cái)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)制度(包括預(yù)決算制度、經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)、師學(xué)生待遇)、人事制度(包括人員任免、師資調(diào)配等)、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱、生產(chǎn)實(shí)習(xí)規(guī)程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令等學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行?！痹摏Q定主張高校由政府集中統(tǒng)一管理，這大大削弱了大學(xué)自主辦學(xué)的空間。隨著改革開放的不斷深入，中國特色社會(huì)主義社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，從國家政策層面逐步擴(kuò)大了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并以法律的形式加以確認(rèn)，并明確了高校辦學(xué)的九項(xiàng)自主權(quán)力。實(shí)踐證明，這些政策法規(guī)的出臺(tái)，在一定程度上放寬了對(duì)高校管理的權(quán)限，高校獲得了相對(duì)靈活的自主空間，促進(jìn)了高等教育的改革和發(fā)展。到2007年截止，全國有20%左右的高校制定了章程，但是，大學(xué)章程的效能并沒有得到發(fā)揮，很多情況下只是作為資料存放于檔案室。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于大學(xué)自主權(quán)的缺失。公立大學(xué)的舉辦者是政府，高校只是代表政府行使公共權(quán)力。因此，政府、教育行政主管部門、高等學(xué)校自身在大學(xué)章程中的角色定位是大學(xué)章程效能發(fā)揮的保證，而這種角色定位來自于章程所處時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)制度。

三 激發(fā)大學(xué)章程效能的基本思路

2010年10月24日，國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)了北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、清華大學(xué)等26所高校為建立健全大學(xué)章程試點(diǎn)院校。通過試點(diǎn)院校章程建設(shè)的示范引領(lǐng)作用，推進(jìn)全國高等學(xué)校的章程建設(shè)，發(fā)揮其應(yīng)有的效能，形成中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。

(一)完善規(guī)章制度，確保章程意志的實(shí)現(xiàn)

大學(xué)章程是學(xué)校治理的最高行為準(zhǔn)則，集中體現(xiàn)舉辦者和學(xué)校的辦學(xué)意志。大學(xué)章程意志的形成，源自于一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和學(xué)校自身的歷史文化。學(xué)校規(guī)章制度是為實(shí)現(xiàn)學(xué)校章程的辦學(xué)意志而設(shè)定的行為準(zhǔn)則。因此，學(xué)校制度的制定必須以章程為最高準(zhǔn)則，大學(xué)章程的存在和實(shí)施是建立在學(xué)校一定的規(guī)章制度之上的，學(xué)校規(guī)章制度是具體化的學(xué)校章程。高等學(xué)校應(yīng)以章程建設(shè)為契機(jī)，對(duì)照章程內(nèi)容，繼續(xù)完善學(xué)校治理體系，確保大學(xué)章程的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)高校治理水平有效提升，為新時(shí)代中國人才強(qiáng)國提供有效支撐。

(二)協(xié)調(diào)政校關(guān)系，確保高校的自主權(quán)

大學(xué)章程效能發(fā)揮的重要體現(xiàn)在于大學(xué)享有多少的自主權(quán)。在中國現(xiàn)行的政治制度和教育體制下，公立大學(xué)的舉辦者是政府，大學(xué)自主權(quán)的獲得源自于政府。盡管1998年國家制定了《高等教育法》，其中規(guī)定大學(xué)是獨(dú)立法人，依法享有七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。但是在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)校在招生計(jì)劃的設(shè)定、學(xué)校人員的招聘、重大建設(shè)項(xiàng)目的審批等方面的自主權(quán)不是很大，這種自主權(quán)的獲得從某種方面講是政府、主管教育部門對(duì)所屬高校的放權(quán)?！掇k法》在總則第五條中規(guī)定“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利與義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。因此，高校在大學(xué)章程的制定過程中，應(yīng)邀請(qǐng)政府和教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)參加章程的制定，或者就有關(guān)條款與他們協(xié)商一致，確保章程充分體現(xiàn)政府、教育行政部門與高校的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(三)發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，確保章程順利的實(shí)施

如果說完善的學(xué)校規(guī)章制度是大學(xué)章程效能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)，政校分開是大學(xué)章程效能充分發(fā)揮的關(guān)鍵，那么，社會(huì)輿論監(jiān)督則是大學(xué)章程效能發(fā)揮的保障。學(xué)校規(guī)章制度、政校分開機(jī)制對(duì)大學(xué)章程效能的發(fā)揮是一種內(nèi)部穩(wěn)定、靜態(tài)的作用方式，而社會(huì)輿論監(jiān)督對(duì)大學(xué)章程效能的發(fā)揮是一種外部動(dòng)態(tài)的作用方式。《辦法》第27條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，并向本校和社會(huì)公開”。校內(nèi)公開可以通過文件、校園網(wǎng)等方式公布。社會(huì)公開可以通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)進(jìn)行公布。章程的公開就是為了更好地接受校內(nèi)外媒體的監(jiān)督評(píng)價(jià)，而監(jiān)督評(píng)價(jià)的方式可以多樣化?！掇k法》規(guī)定，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”。校外的監(jiān)督包括政府監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督。政府監(jiān)督在《辦法》中作了規(guī)定，“高等學(xué)校的主管教育行政部門對(duì)章程中自主確定的不違反法律和國家強(qiáng)制性規(guī)定的辦學(xué)形式、管理辦法等，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可……對(duì)高等學(xué)校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實(shí)施的管理行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正”。社會(huì)輿論監(jiān)督則可以通過高校定期向社會(huì)發(fā)布章程執(zhí)行情況，并對(duì)違反章程的重要案例向社會(huì)媒體通報(bào)。通過對(duì)大學(xué)章程的監(jiān)督，形成良好的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，確保大學(xué)章程效能的發(fā)揮。