李宜春

(臨沂大學(xué) 歷史文化學(xué)院(沂蒙文化研究院)，山東 臨沂 276005)

一、內(nèi)輔的涵義

臺(tái)灣學(xué)者許倬云在《西周史》中指出：“中國(guó)歷史上內(nèi)朝與外朝的區(qū)分，列朝都有之。整個(gè)中國(guó)政府制度演變的趨勢(shì)，常由內(nèi)朝逐漸奪取了外朝的權(quán)力?！蔽鳚h后元二年(公元前87年)，武帝立年少的兒子劉弗陵為皇太子，任命霍光為大司馬、大將軍，金日石單 為車騎將軍，上官桀為左將軍，桑弘羊?yàn)橛反蠓颍┫嗵锴镆煌苓z詔輔政。昭帝即位，霍光加領(lǐng)尚書事之銜，金日石單 副之。

西漢建國(guó)后，中央有以丞相為首的三公九卿制度。丞相總百官，平庶政，事無(wú)不統(tǒng)?；艄馊晤I(lǐng)尚書事后，重大決策的權(quán)力由外朝的領(lǐng)袖丞相轉(zhuǎn)移到中朝或內(nèi)朝，“帝年八歲，政事一決于光”?；艄獬?duì)丞相田千秋說(shuō)：“始與君侯俱受先帝遺詔，今光治內(nèi)，君侯治外，宜有以教督，使光毋負(fù)天下。”[1]由此，歷史上一個(gè)新型政治制度——內(nèi)朝制度正式出現(xiàn)了。清代錢大昕認(rèn)為“此西京朝局之變”。事實(shí)上，這一制度影響的不僅是西漢，以后歷代基本上都存在內(nèi)朝機(jī)構(gòu)。西漢內(nèi)朝又稱為內(nèi)輔。漢時(shí)稱大司馬為“內(nèi)輔之臣”，是內(nèi)朝首領(lǐng)。哀帝逼大司馬王莽辭職，朝野上下歸望于外戚傅喜，大臣何武、唐林上書言其可為“內(nèi)輔之臣也”。[2]而后來(lái)王莽加九錫時(shí)，策曰：“登大司馬，職在內(nèi)輔。”[3]

在談及古代中央最高輔助決策機(jī)構(gòu)時(shí)，常有丞相、宰相、輔政、宰輔、內(nèi)輔等稱謂，對(duì)其做一辨析是十分必要的。

丞相是一個(gè)固定的職位名稱，有定額，多為一員或兩員(左、右)，如西漢、魏晉南北朝、南宋、元朝、明初。丞相多為百官之首。但除魏晉南北朝時(shí)期一些丞相兼領(lǐng)(錄)尚書事負(fù)責(zé)統(tǒng)籌決策，南宋、元及明初一些丞相既統(tǒng)籌決策又秉鈞執(zhí)政之外，歷史上其他時(shí)期丞相多不承擔(dān)最高輔助決策的職責(zé)。

“宰相”“宰輔”“輔政”等詞則涵義相近，基本上都是籠統(tǒng)性、比喻性稱謂?！霸紫唷币辉~，僅在遼代是一個(gè)固定的官職名稱，有定額；在其他朝代，它通常既指最高輔助決策者，又指最高行政管理者，即所謂“秉鈞執(zhí)政”者，又指兩個(gè)職責(zé)兼?zhèn)湔?，甚至還指決策、行政大權(quán)已被剝奪了的外朝百官首領(lǐng)。如西漢丞相、御史大夫，即使其決策大權(quán)被內(nèi)輔機(jī)構(gòu)侵奪后，也被稱為宰相；西漢后期施行三公制時(shí)的三公和東漢的三公，決策大權(quán)被侵奪，但也被稱為宰相。魏晉南北朝的領(lǐng)尚書事、尚書令、尚書仆射、中書令、侍中等，履行最高輔助決策職責(zé)，被稱為宰相，同時(shí)存在的丞相、太尉、司徒等雖然成為閑職，但有時(shí)也被稱為宰相。唐朝則以宰相稱呼中書令、侍中和加同中書門下平章事、同中書門下三品等專用頭銜的最高輔助決策者。宋朝“宰相”一詞，則專指同中書門下平章事等，而以參知政事(即副宰相)、樞密院的正副長(zhǎng)官樞密使、樞密副使等為“執(zhí)政”，合稱“宰執(zhí)”“宰輔”。明朝對(duì)具有最高輔助決策職責(zé)的內(nèi)閣大學(xué)士基本上不稱宰相，而稱為輔臣或宰輔。清朝官方不承認(rèn)宰相的存在，只是偶爾把負(fù)有一些最高輔助決策職責(zé)的內(nèi)閣大學(xué)士、軍機(jī)大臣俗稱為宰相，軍機(jī)大臣又多稱為“樞臣”。

相較于宰相、宰輔、輔政等籠統(tǒng)性稱謂而言，“內(nèi)輔”一詞更能概括古代中央最高輔助決策機(jī)構(gòu)的特征，可以避免史籍中“宰相”一詞帶來(lái)的混亂與模糊，也成為宰相研究的一個(gè)嶄新的視角。內(nèi)輔的主要職責(zé)即統(tǒng)籌，協(xié)助皇帝決策，包括掌機(jī)要、備顧問(wèn)、代王言、決大政等，有的還對(duì)全國(guó)行政進(jìn)行統(tǒng)籌管理。另外，常有一個(gè)外朝與之并存，負(fù)責(zé)常規(guī)性管理，甚至職能被內(nèi)輔機(jī)構(gòu)侵奪而接近虛職。西漢的內(nèi)朝(或曰中朝)、東漢的尚書臺(tái)、魏晉南北朝隋朝的尚書中書門下三省、唐朝的政事堂與中書門下、宋朝的中書門下與樞密院、明朝的內(nèi)閣和清朝的軍機(jī)處，就是這樣的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)。

值得一提的是，史上有“中朝”“內(nèi)朝”等提法，涵義并不統(tǒng)一，有時(shí)指相對(duì)于地方而言的中央，有時(shí)指能影響皇帝決策的外戚、宦官勢(shì)力等，晉室南渡后東晉稱西晉為中朝，又有依皇帝議政地點(diǎn)而來(lái)的稱謂。

二、內(nèi)輔體制的特征

團(tuán)隊(duì)型、扁平化和統(tǒng)籌性，是內(nèi)輔機(jī)構(gòu)現(xiàn)代管理學(xué)意義上的三個(gè)重要特征，而波紋式是其流變的主要特征。

內(nèi)輔機(jī)構(gòu)具有加官、差遣與團(tuán)隊(duì)型的組織特征。加官，主要是指在朝廷開(kāi)始設(shè)置的正常官僚體制中所沒(méi)有的官職，屬于臨時(shí)頭銜，多數(shù)屬于差遣性質(zhì)。加官、差遣官制度是中國(guó)古代政治、行政制度的一個(gè)基本特征。它與內(nèi)輔制度密切相關(guān)，許多朝代都是通過(guò)加官的方式，讓一些官員成為內(nèi)輔。內(nèi)輔機(jī)構(gòu)多為差遣型，無(wú)定額編制，無(wú)機(jī)構(gòu)品級(jí)，多由皇帝從正常官僚體系中抽調(diào)一些人員組成臨時(shí)性團(tuán)隊(duì)，由此鮮明地體現(xiàn)出團(tuán)隊(duì)型組織的動(dòng)態(tài)特征。

內(nèi)輔機(jī)構(gòu)具有統(tǒng)籌性特征，起到總攬全局、統(tǒng)籌大政的輔政作用，常有“政本”“政源”“政府”“樞機(jī)”“樞要”“機(jī)密”“機(jī)務(wù)”“樞密”等稱謂。西漢尚書臺(tái)是“百官之本，國(guó)家樞機(jī)”，東漢尚書臺(tái)是“文昌天府，眾務(wù)淵藪”，魏晉“政歸中書”，北魏“政歸門下”，唐宋政事堂、中書門下是典型的宰相、宰執(zhí)，明內(nèi)閣是“隱然相職”，清軍機(jī)處是“行政總匯”“隱然政府”，它們都具備高于職能部門的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌乃至管理的權(quán)責(zé)，體現(xiàn)出鮮明的統(tǒng)籌性特征。

內(nèi)輔通常號(hào)稱天子近臣，處帷幄、密勿之地。內(nèi)輔的工作地點(diǎn)接近皇帝，多在宮中甚至禁中，與皇帝共處的時(shí)間多，接觸的方式靈活。內(nèi)輔比一般近臣概念的外延要小得多，許多近臣并不具備與議國(guó)政的資格，而這正是內(nèi)輔的最主要職責(zé)。內(nèi)輔經(jīng)常被稱為“知政事”“預(yù)機(jī)密”“與聞國(guó)政”“參預(yù)朝政”“參與機(jī)務(wù)”等。由于職責(zé)原因，內(nèi)輔成員多具有文學(xué)、文化和管理方面的優(yōu)勢(shì)。另一方面，皇帝又常以所親近者充任內(nèi)輔，使其帶有較強(qiáng)的私人性質(zhì)。但縱觀歷史，仍以前者為主流。

內(nèi)輔機(jī)構(gòu)具有波紋式流變特征。近代學(xué)者章太炎較早從官名變遷的角度對(duì)古今相制的演化進(jìn)行研究。他說(shuō):“走使圉隸之臣、倡優(yōu)之伍，漸積其資而為執(zhí)政?！盵4]臺(tái)灣學(xué)者李俊引之以解釋“中國(guó)宰相制度變遷之法則”，并概括了古代中國(guó)官制演變的規(guī)律：皇帝通常信任親近，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，作為輔助決策、執(zhí)政的依靠力量，但這些機(jī)構(gòu)逐漸邊緣化、外朝化、正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)化，為新的“心腹”機(jī)構(gòu)取代，而這個(gè)新的機(jī)構(gòu)又會(huì)被另一個(gè)更新的取代，如此呈現(xiàn)出不斷更新的流變過(guò)程。[注]他說(shuō)：“中國(guó)宰相制度，代不相同，然相因而變，有其趨勢(shì)，亦有其法則。趨勢(shì)維何？時(shí)代愈前，相權(quán)愈重；時(shí)代愈后，相權(quán)愈輕。法則維何？君主近臣，代起執(zhí)政，品位既高，退居閑曹是也?！崩羁。骸吨袊?guó)宰相制度》，商務(wù)印書館1947年版。日本學(xué)者和田清稱之為“波紋式的循環(huán)發(fā)生”[注]和田清：《支那官制發(fā)達(dá)史(上)》，中華民國(guó)法制研究會(huì)1942年版。。臺(tái)灣學(xué)者薩孟武則歸納為“君主近臣的國(guó)家大臣化”[5]。

三、歷代內(nèi)輔體制的變遷

從大政所出、最高輔助決策來(lái)看，西漢前期是三公制，內(nèi)朝出現(xiàn)后是“內(nèi)朝—三公制”。

西漢中央政府最高官員是所謂的三公，包括丞相(相國(guó))、太尉、御史大夫、大司馬、大司空等，在不同時(shí)期有不同的組合。西漢所謂的九卿，通常是指太常、光祿勛、衛(wèi)尉、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府等。在武帝托孤之前，就有內(nèi)輔體制的雛形。武帝猜忌丞相是促成內(nèi)輔體制成熟的主要原因。西漢丞相是百官之首，凡國(guó)事均先上丞相府，由丞相召集官員會(huì)議，議定之后再以丞相的名義上奏皇帝裁可。這樣的丞相常引起皇帝的猜忌。漢武帝中后期，皇帝大權(quán)獨(dú)攬，九卿可以不經(jīng)過(guò)丞相直接向皇帝奏事。于是，內(nèi)朝制度迅速成熟起來(lái)。明于慎行《讀史漫錄》說(shuō)：“漢至武帝以后，柄歸中朝，政去兩府。所謂中朝者，大司馬、大將軍、侍中、常侍、散騎諸吏也。所謂外朝者，丞相、御史、二千石、九卿等也。蓋武帝決事禁中，希見(jiàn)卿相。”這時(shí)的內(nèi)輔主要是以下五類官員：其一是衛(wèi)青、霍去病這樣的大司馬、大將軍，其二是加左右曹、諸吏等銜者，其三是尚書系統(tǒng)，其四是加侍中、給事中等銜的文學(xué)內(nèi)侍，其五是御史大夫。

西漢內(nèi)朝官成份較為復(fù)雜，一類是由本官而直接成為內(nèi)朝官，如大司馬、尚書系統(tǒng)和將軍等。另一類是經(jīng)過(guò)加官，其中加領(lǐng)(平、視)尚書事、大司馬、給事中或諸吏者，都可視為內(nèi)朝官。西漢內(nèi)輔以領(lǐng)尚書事、大司馬為最重。大司馬是內(nèi)輔領(lǐng)袖，又通常兼領(lǐng)尚書事。領(lǐng)尚書事制度是西漢內(nèi)輔制度的核心，領(lǐng)(平、視)尚書事者地位至為重要，號(hào)稱“冢宰”。西漢內(nèi)朝主要是輔助皇帝決策，受皇帝之命，處理特殊事件；外朝擔(dān)負(fù)秉鈞執(zhí)政的職責(zé)?；实鄢３Ｖ苯勇?tīng)從中朝的意見(jiàn)，下令執(zhí)行。

從大政所出角度來(lái)說(shuō)，東漢是尚書臺(tái)制，尚書臺(tái)既是內(nèi)輔又秉鈞執(zhí)政，而公卿職責(zé)削弱。

東漢官制沿襲西漢而有所變化，實(shí)行三公九卿制度，三公即太尉、司徒、司空。東漢光武帝、明帝閑置功臣，防范外戚，猜忌三公，尚書臺(tái)成為最高輔助決策機(jī)關(guān)、大政所出機(jī)關(guān)、中央日常行政管理機(jī)關(guān)。黃本驥《歷代職官表》說(shuō)，東漢“事無(wú)巨細(xì)，皆是尚書下三公,或不經(jīng)三公徑下九卿”。杜佑《通典·職官四》說(shuō)，東漢尚書“出納王命，敷奏萬(wàn)機(jī)，……斯乃文昌天府，眾務(wù)淵藪”。尚書令、尚書仆射、尚書等尚書臺(tái)官員成為內(nèi)輔，號(hào)稱“機(jī)密”“近臣”“機(jī)要”“樞機(jī)”甚至“輔政”。尚書臺(tái)職掌十分重要，包括奏疏受理與處理權(quán)、轉(zhuǎn)奏群臣意見(jiàn)權(quán)、草詔與頒詔權(quán)、直接指揮百司權(quán)、通議與諫諍權(quán)、封駁詔令權(quán)、諫議權(quán)、官員任用權(quán)等。而東漢的錄尚書事，基本是由太尉、司徒、司空以及太傅、大將軍五府官員兼任。與西漢相比，東漢錄尚書事多帶有臨時(shí)性特征，每次錄尚書事存在的時(shí)間都很短，旋任旋罷，且多不居尚書臺(tái)辦公，多屬于榮譽(yù)性，內(nèi)輔色彩不如西漢領(lǐng)尚書事濃厚。

就大政所出而言，三國(guó)兩晉南北朝、隋朝時(shí)期是三省制。中書、門下兩省是內(nèi)輔機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)決策；尚書省則既是內(nèi)輔又秉鈞執(zhí)政，而公卿幾近徒具形式。馬端臨《文獻(xiàn)通考·職官》說(shuō)：“至魏晉以來(lái)，中書、尚書之官，始真為宰相，而三公遂為具員?！蓖鯌?yīng)麟《困學(xué)紀(jì)聞》卷十三說(shuō)：“魏晉政歸中書”；北魏、北齊“尤重門下官，多以侍中輔政，亦宰相也”?？偟膩?lái)說(shuō)，這一時(shí)期的內(nèi)輔體制由東漢的尚書臺(tái)制向三省制演進(jìn)，有領(lǐng)(錄)尚書事者，也有將軍以及尚書、中書、門下三省官員不領(lǐng)(錄)尚書事而徑為內(nèi)輔者。

這一時(shí)期，三省機(jī)構(gòu)日益繁密，權(quán)力擴(kuò)大，作為外朝的公卿職權(quán)多被侵奪。尚書從內(nèi)廷獨(dú)立出來(lái)，相對(duì)于八公(太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍)等最高品級(jí)的官員，仍然更接近皇帝，更能輔佐皇帝決策，仍帶有一定的內(nèi)輔色彩。同時(shí)，它又正式成為秉鈞執(zhí)政的總機(jī)關(guān)。皇帝常對(duì)中書系統(tǒng)的官員委以機(jī)要重任，中書令(監(jiān))、中書侍郎、中書舍人成為內(nèi)輔。門下省長(zhǎng)官為侍中，屬官有給事黃門侍郎、散騎常侍和給事中等，因接近皇帝而顯重要，也成為內(nèi)輔。這一時(shí)期，還有都督中外諸軍事，既統(tǒng)領(lǐng)京城禁衛(wèi)軍隊(duì)，又是全國(guó)最高軍事統(tǒng)帥，經(jīng)常與領(lǐng)尚書事者為一人，也是內(nèi)輔。而隋朝通過(guò)加銜制度，探索高于三省的統(tǒng)籌體系的運(yùn)行，直接開(kāi)啟了唐宋的宰相、宰執(zhí)制度。

西晉武帝時(shí)，劉頌上疏說(shuō)：“今尚書制斷，諸卿奉成?！盵注]《晉書·劉頌傳》。他認(rèn)為晉代尚書地位高于秦漢丞相，九卿職權(quán)被侵奪。當(dāng)時(shí)荀勖也說(shuō)：“若欲省官，私謂九寺可并于尚書。”[注]《晉書·荀勖傳》。東晉亦然，桓溫曾說(shuō)：“今事歸臺(tái)閣，而九卿為虛設(shè)，皆宜省并。”[注]《晉書·桓溫傳》。東晉九卿有所裁減。兩晉中書監(jiān)、令仍是“專典詔命”，具有參與機(jī)務(wù)、參議大政的內(nèi)輔職責(zé)。此時(shí)中書比尚書更接近皇帝，更被親信，內(nèi)輔作用更大。西晉門下省“平尚書奏事”；東晉門下省不再“平尚書奏事”，但又成為“喉舌之要”，具有審署、頒行詔令權(quán)。南朝尚書長(zhǎng)官號(hào)稱“宰相”，門下省“參預(yù)機(jī)密”，中書省“總內(nèi)機(jī)要”“任參國(guó)鈞”；北朝尚書省也號(hào)稱“總統(tǒng)內(nèi)外”，中書省“參斷機(jī)密”，又有“政歸門下”之謂。

相比于三省的內(nèi)輔作用，這一時(shí)期的外朝權(quán)力受到削弱。如曹魏外朝有太尉、司徒、司空三公之設(shè)，權(quán)責(zé)虛化情況嚴(yán)重。馬端臨《文獻(xiàn)通考·職官》說(shuō)：“然三公未容遽廢也，故必?fù)衿淅喜〔蝗问?、依違不侵權(quán)者居之?！备蓪殹稌x紀(jì)·總論》“六臣注”說(shuō)，西晉中央最高官位“八公”，“皆蕭然自放，機(jī)爾無(wú)為”，并不擔(dān)負(fù)具體責(zé)任。南北朝時(shí)期的外朝也是如此。

隋三省長(zhǎng)官中，主要承擔(dān)內(nèi)輔職能的門下省長(zhǎng)官侍中、中書省長(zhǎng)官納言被稱為宰相，而同時(shí)具備內(nèi)輔和外朝秉鈞執(zhí)政職能的尚書省長(zhǎng)官尚書令、仆射也被稱為宰相。另外，還有被臨時(shí)加上“參掌機(jī)密”“參預(yù)朝政”“參掌朝政”“委以機(jī)務(wù)”等頭銜者，具備內(nèi)輔職能，也被認(rèn)為是宰相。

在魏晉南北朝和隋朝時(shí)期，門下、中書、尚書三省官職經(jīng)?；ゼ妗２糠衷蚴菣?quán)力爭(zhēng)奪，但更主要的還是避免三省之間的壁壘隔閡、過(guò)度牽制等弊端，提高行政運(yùn)行效率；這是行政運(yùn)作的慣性使然，也是唐宋確立高于三省的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)這一制度的先聲。

到了唐代，宰相制度大為完善，始終把具有內(nèi)輔職能即“知政事”認(rèn)作宰相的一個(gè)基本條件；罷相則稱為“罷政事”“罷知政事”。唐三省長(zhǎng)官是宰相團(tuán)隊(duì)的重要成員。侍中、中書令始終都是唐朝宰相、內(nèi)輔的主要成員。尚書令基本不設(shè)，尚書仆射是尚書省長(zhǎng)官。貞觀十七年(643)以前，仆射即使不加“知政事”之類特定銜，也是內(nèi)輔、宰相；從貞觀十七年(643)到開(kāi)元十四年(726)，張說(shuō)罷政事而單任仆射，仆射基本上都可以通過(guò)加“同中書門下三品”“同中書門下平章事”等頭銜而加入宰相團(tuán)隊(duì)；有的仆射通過(guò)兼任中書令、侍中而成為內(nèi)輔、宰相。加銜宰相是唐宰相群體的重要組成部分。在唐朝，皇帝可以選擇五品以上職事官對(duì)其加銜任命為宰相。前期的加銜主要有“參預(yù)朝政”“同中書門下三品”等，后來(lái)基本固定為加“同中書門下平章事”之銜。中后期充任宰相者多為中書侍郎或門下侍郎加“同中書門下平章事”銜，這成為宰相的最主要形態(tài)；其次加銜者多為尚書左右仆射、六部尚書或侍郎、尚書左右丞等。

就大政所出而言，唐是政事堂/中書門下制而非三省制。唐雖設(shè)立三省作為中央核心機(jī)關(guān)，但始終存在一個(gè)高于三省的統(tǒng)籌、內(nèi)輔機(jī)構(gòu)，前期是政事堂，中后期是中書門下。前者履行輔助決策的內(nèi)輔職能，后者則既是內(nèi)輔又秉鈞執(zhí)政，三省六部等機(jī)構(gòu)的職責(zé)因之削弱。另外，翰林學(xué)士號(hào)稱“內(nèi)相”“天子私人”，也具有重要的內(nèi)輔色彩。

唐初宰相團(tuán)隊(duì)在政事堂綜理政務(wù)。政事堂是地位高于尚書、中書、門下三省的全國(guó)軍政要?jiǎng)?wù)總攬、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。開(kāi)元十一年(723)中書令張說(shuō)改政事堂為“中書門下”，列吏、機(jī)務(wù)、兵、戶、刑禮五房，“分曹以主眾務(wù)”，宰相機(jī)關(guān)的分司機(jī)構(gòu)基本健全。這時(shí)的中書門下是協(xié)助皇帝決策的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)，與唐初政事堂相比，它對(duì)政府百司、地方的最高行政管理色彩也更加濃厚，兼具外朝秉鈞執(zhí)政的職能。通過(guò)堂案、堂貼等，中書門下可以不用通過(guò)皇帝詔令和尚書系統(tǒng)而直接裁決政務(wù)、發(fā)號(hào)施令。尚書省則開(kāi)始朝著中書政事堂領(lǐng)導(dǎo)下的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的方向演化。玄宗時(shí)期，由于使職差遣制的盛行，使職逐漸侵奪了尚書省管理日常行政事務(wù)的職能，加上單任仆射者逐漸被排除在宰相團(tuán)隊(duì)之外，尚書省的地位大大下降。安史之亂爆發(fā)后，由于軍務(wù)緊急，遵循固定行政秩序的尚書省更是逐漸喪失實(shí)際職權(quán)。

政事堂/中書門下制的出現(xiàn)，具有必然性。三省體均分立，主要考慮的是三省之間的權(quán)力制衡，但決策權(quán)如此分散又容易出現(xiàn)猜忌牽制、推諉塞責(zé)、效率低下等問(wèn)題。唐雖然存在三省與三省制度，但由此說(shuō)唐是三省制或三省負(fù)責(zé)制、三省并重制、三權(quán)分立制則不準(zhǔn)確，三省沒(méi)有一并成為決策、管理中樞，唐朝大政之所出，前期是政事堂，中后期是中書門下，它們都是高于三省的軍政要?jiǎng)?wù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。

就大政所在而言，宋朝是二府制，中書與樞密院對(duì)柄文武大政。宋代履行秉鈞執(zhí)政和內(nèi)輔職能的中央最高機(jī)構(gòu)是中書門下、樞密院。中書門下的正長(zhǎng)官是同中書門下平章事，簡(jiǎn)稱“同平章事”，是宰相；副宰相是參知政事，與樞密院的正、副長(zhǎng)官稱為“執(zhí)政”，執(zhí)政與宰相合稱“宰執(zhí)”。

較之唐朝，宋朝尚書、中書、門下三省只負(fù)責(zé)一些具體的次要的事務(wù)?！端螘?huì)要·職官》說(shuō)，北宋前期，尚書省掌管朝廷部分禮儀之事，“尚書、侍郎至諸司郎中、員外，止為正官，以敘位祿，皆不職本司之事”。又襲舊制設(shè)三司專掌財(cái)政，尚書六部二十四司職能嚴(yán)重削弱。終宋一代，尚書省基本沒(méi)有擺脫中書、門下領(lǐng)導(dǎo)下的具體執(zhí)行部門的地位。北宋前期，宮城外有中書省、門下省，“中書省判省事一人，以舍人充，掌供郊祀及皇帝冊(cè)文、幕職州縣官較考、齋郎室長(zhǎng)諸司人年滿復(fù)奏，并受文官改賜服章、僧道紫衣師號(hào)、舉人出身、寺觀名額、正宣之事”。又“用兩制以上官一員判門下省事，其通進(jìn)、銀臺(tái)司及門下封駁事，又離為別司，而領(lǐng)于他官，名具實(shí)廢，散無(wú)統(tǒng)紀(jì)”。

北宋時(shí)期，不少官員將朝政弊病歸結(jié)到尚書省的有名無(wú)實(shí)。如端拱元年(988)，著作郎羅處約上疏，要求全面恢復(fù)尚書省二十四司制度。神宗元豐五年(1082)，頒布新官制，意圖是三省分權(quán)制衡，官職名實(shí)相符，減少機(jī)構(gòu)重疊，提高行政效率，具體有“三省分班奏事”等。但問(wèn)題馬上出現(xiàn)，“厘中書門下為三，各得取旨出命，既行，紛然無(wú)統(tǒng)紀(jì)”[注]《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷5。。三省體均，容易出現(xiàn)相互爭(zhēng)執(zhí)、效率低下、推諉搪塞等弊端。改制初期，王安禮就表示異議說(shuō)：“政畏多門，要當(dāng)歸于一。”[注]《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷327。后來(lái)，宰相司馬光等主張恢復(fù)“舊日中書門下故事”。《宋史》卷161《職官志》說(shuō)，南宋建炎三年(1129)，“中書、門下省并為一”。建炎改制，宣告宋代一些人主張的，源于唐朝的，以提升尚書省地位為核心的“中書取旨、門下復(fù)奏、尚書施行”三省制理想模式在現(xiàn)實(shí)中不便施行，表明一個(gè)具備統(tǒng)籌職能的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)存在的必然性。宋代還是回到了唐朝和宋初的內(nèi)輔、宰相體制，宋尚書省連日常細(xì)政的管理職能也不如唐尚書省。

元長(zhǎng)期實(shí)行一省制，中書省成為既有內(nèi)輔色彩，又秉鈞執(zhí)政的中央中樞機(jī)關(guān)?！对贰酚小对紫嗄瓯怼?，表中所列，包括中書令、左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事。中書省統(tǒng)領(lǐng)六部。忽必烈《建元中統(tǒng)詔》說(shuō)：“內(nèi)立都省，以總宏綱；外設(shè)總司，以平庶政?！敝袝”徽J(rèn)為是“內(nèi)”，有別于六部等外司。又有“天下之事具在于省，省之事責(zé)之于部”和“都堂總朝廷之樞柄”、“六部乃朝廷之手足”之謂。

明初基本沿襲元朝中央官制，設(shè)中書省與六部等。朱元璋對(duì)中書省丞相李善長(zhǎng)、胡惟庸等產(chǎn)生猜忌，遂廢掉中書省。于是，政務(wù)由皇帝親攬，六部分理，六部地位上升。而后來(lái)歷史的發(fā)展證明，起到統(tǒng)籌作用的內(nèi)輔機(jī)構(gòu)的存在是勢(shì)所難免的。

明成祖即位后，“特簡(jiǎn)(翰林)講、讀、編、檢等官參預(yù)機(jī)務(wù)，簡(jiǎn)用無(wú)定員，謂之內(nèi)閣”。閣臣的“初官多為翰林”，但入閣時(shí)多為卿貳，翰林官或直接選拔為閣臣，但更多的是出任部院之職后再選拔為閣臣?！睹魇贰ぢ毠僦尽氛f(shuō)內(nèi)閣“掌獻(xiàn)替可否，奉陳規(guī)誨，點(diǎn)檢題奏，票擬批答，以平允庶政”。內(nèi)閣除日常向皇帝提供咨詢外，主要職責(zé)是票擬，即在奏章上擬作批答草稿，供皇帝御批，皇帝批紅后發(fā)下諸司。大學(xué)士入閣后，多不兼任部務(wù)。

閣部相持，主要指內(nèi)閣與以吏部為首的外朝之間互相牽制的權(quán)責(zé)關(guān)系，這是明朝政治的一個(gè)主要特色。

明朝閣臣不稱“冢宰”，不稱“樞臣”。明朝百司聯(lián)名上疏，例以吏部領(lǐng)銜。《明史·職官志》說(shuō)，明吏部尚書尊為“六卿之長(zhǎng)”“冢宰”，“蓋古冢宰之職，視五部為特重”。而“冢宰”這一稱呼在以往朝代通常指的是內(nèi)輔首領(lǐng)。另外，其他朝代內(nèi)輔多稱“樞機(jī)”，任職者稱“樞臣”，但明閣臣不稱“樞臣”，總掌全國(guó)軍務(wù)的兵部尚書執(zhí)掌“樞密之權(quán)”，稱為“樞臣”“本兵”。兵部可以直接指揮軍政，對(duì)于內(nèi)閣具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，這也是閣部相持的一個(gè)重要表現(xiàn)。

明朝人士對(duì)于內(nèi)閣性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，大致有兩種相反的意見(jiàn)。一種認(rèn)為內(nèi)閣大學(xué)士實(shí)有宰相之權(quán)責(zé)；另一種認(rèn)為內(nèi)閣大學(xué)士?jī)H是顧問(wèn)左右，“只備論顧問(wèn)之職，原非宰相”。明內(nèi)閣一開(kāi)始被理解為顧問(wèn)參謀、文墨議論的定位，沒(méi)有明確為具有政務(wù)統(tǒng)籌、內(nèi)輔作用的機(jī)構(gòu)。因此，明內(nèi)閣經(jīng)常處于尷尬境地：被指責(zé)應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)籌政務(wù)甚至日常管理的職能，但內(nèi)閣沒(méi)有做到，因而是失職；或者被指責(zé)本來(lái)就只是參謀顧問(wèn)、文字輔佐，卻侵奪以吏部為首的外朝的職責(zé)，因而是越權(quán)。一部明史，就是一部?jī)?nèi)閣與外朝不斷權(quán)爭(zhēng)的歷史，一部不斷爭(zhēng)論內(nèi)閣職責(zé)的歷史。

清朝主要的中央機(jī)構(gòu)有內(nèi)閣、部院等。從大政所出來(lái)看，清朝為皇帝—軍機(jī)處制，軍機(jī)處為“行政總匯”“隱然政府”，具備統(tǒng)籌、內(nèi)輔職責(zé)，而內(nèi)閣僅輔佐決策次要政務(wù)。

清朝皇帝實(shí)行君主獨(dú)裁，信奉道統(tǒng)與治統(tǒng)合一，嚴(yán)懲大臣專權(quán)，把“乾綱獨(dú)斷”作為祖宗家法?？滴醯壅f(shuō)：“天下大事，皆朕一人獨(dú)任。”[注]《清圣祖實(shí)錄》卷144。乾隆帝主張“權(quán)衡悉由朕親裁”，說(shuō)：“自皇祖皇考以來(lái)，一切用人聽(tīng)言，大權(quán)從未旁假?！盵注]王先謙：《乾隆朝東華錄》卷28。清內(nèi)閣內(nèi)輔色彩較淡，究其原因，一是清帝專制，常御前票擬；二是議政王會(huì)議、南書房、軍機(jī)處先后分割要政，但其在職能定位、辦公地點(diǎn)和實(shí)際職掌等方面，都帶有內(nèi)輔色彩。

軍機(jī)處號(hào)稱“內(nèi)閣之分局”“行政總匯”。張廷玉擬定了軍機(jī)處基本制度，“諸陳奏，常事用疏，自通政司上，下內(nèi)閣擬旨；要事用折，自奏事處上，下軍機(jī)處擬旨，親御朱筆批發(fā)。自是內(nèi)閣轉(zhuǎn)移于軍機(jī)處，大學(xué)士必充軍機(jī)大臣，始得預(yù)政事。日必召入對(duì)，承旨，平章政事，參與機(jī)密”。[注]《清史稿·張廷玉傳》。軍機(jī)處主要職責(zé)包括承旨撰擬與發(fā)旨、侍從左右以備顧問(wèn)、舉薦官員、辦理皇帝交辦大政、辦理重大案件、臨時(shí)外差、兼管部院等。

軍機(jī)處出現(xiàn)后，內(nèi)閣地位下降?！肚迨犯濉ぼ姍C(jī)大臣年表》說(shuō)：“軍國(guó)大計(jì)罔不總攬。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于內(nèi)閣而于軍機(jī)處，蓋隱然執(zhí)政之府矣。”龔自珍在《上大學(xué)士書》一文中說(shuō)，軍機(jī)處設(shè)立后，折多于本，奏多于題，諭多于旨，處重于閣，結(jié)果是閣臣、科臣、通政司都成為“閑曹、冗員”。[6]

“承旨”、聽(tīng)命于皇帝，是軍機(jī)處最顯著的特點(diǎn)。趙翼《檐曝雜記》卷一說(shuō)軍機(jī)大臣“只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫于其間”，這句話雖有過(guò)分之嫌，但大臣參議大政權(quán)力從制度上受到限制，則是事實(shí)。

四、內(nèi)輔體制對(duì)當(dāng)代的啟示

古代內(nèi)輔體制蘊(yùn)涵著的權(quán)力制衡、團(tuán)隊(duì)管理、統(tǒng)籌等管理理念，即使在今天，也有啟示意義。

一是內(nèi)輔體制有利于權(quán)力制衡。歷代內(nèi)輔的設(shè)置，都有制衡外朝權(quán)力的意圖。

二是有利于形成最有效的輔助決策或管理團(tuán)隊(duì)。即使在某一朝代的中間期，品秩、官位較高的官員也未必是皇帝最信任者或最具輔佐能力者。正常的外朝官僚體系遵循的多是資歷原則。而內(nèi)輔團(tuán)隊(duì)多為差遣型，沒(méi)有定額與編制的限制，皇帝可靈活地從官僚系統(tǒng)中抽調(diào)一些他認(rèn)為合適的官員進(jìn)入內(nèi)輔機(jī)構(gòu)，內(nèi)輔體制的動(dòng)態(tài)化與靈活性，有利于打造精英團(tuán)隊(duì)，提高決策與管理的效率。

三是有利于克服官僚體系常有的弊端。部門壁壘、協(xié)調(diào)配合不暢、效率低下，是古今管理中通常會(huì)面臨的問(wèn)題。管理的慣性需要一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，輔助最高決策或日常管理。在克服這一弊端方面，如上所述，歷代內(nèi)輔機(jī)構(gòu)多有可圈可點(diǎn)之處。東漢尚書臺(tái)是“文昌天府，眾務(wù)淵藪”。魏晉南北朝中書省、門下省的內(nèi)輔、統(tǒng)籌作用也很明顯。這一時(shí)期三省官職經(jīng)?；ゼ妫f(shuō)明具備統(tǒng)籌作用的綜合機(jī)構(gòu)的存在是行政慣性的要求。唐前期的政事堂也是地位高于三省的全國(guó)要?jiǎng)?wù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。后來(lái)的中書門下，則既是中樞決策輔助機(jī)關(guān)，又是百司之上的發(fā)號(hào)施令機(jī)關(guān)、國(guó)家最高行政管理機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌職能更加明顯。從宋代三省并重實(shí)踐的失敗，以及中書門下對(duì)樞密院、三司統(tǒng)籌的史實(shí)中，更能得到啟發(fā)?！痘拭髯嬗?xùn)·祖訓(xùn)首章》說(shuō)，明太祖“罷丞相，設(shè)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙門，分理天下庶務(wù)，彼此頡頏”，但后來(lái)還是設(shè)立了具有統(tǒng)籌職責(zé)的內(nèi)閣。清代軍機(jī)處也帶有明顯的統(tǒng)籌色彩。

統(tǒng)籌體制具有普適性。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)化組織、學(xué)習(xí)型組織等新型組織和管理理論都主張減少管理層級(jí)，建立一個(gè)核心組織以起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，減少傳統(tǒng)的層級(jí)制常見(jiàn)的溝通障礙，增加相互之間尤其是橫向之間的聯(lián)系。超越于部門之上的決策、統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的存在，具有一定的必要性。統(tǒng)籌體制是對(duì)一般行政部門官僚化的矯正。統(tǒng)籌體制具有高效、溝通等優(yōu)勢(shì)，能夠克服等級(jí)制常見(jiàn)的僵化、低效等弊端，充分體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化組織、學(xué)習(xí)型組織等新型組織理論的“核心組織”“開(kāi)放”“溝通”等精髓理念。