吳曉敏 肖正富

四川西部民族地區(qū)實(shí)施員額法官制度的現(xiàn)狀

隨著司法改革的深入推進(jìn)，法官員額制改革在我國已全面完成。截至2017年6月，全國法院共遴選產(chǎn)生12萬余名員額法官。作為全國第三批司法改革試點(diǎn)地區(qū)，2016年四川全省法院全面啟動(dòng)司法責(zé)任制改革，四川西部民族地區(qū)法院在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，以健全的制度和嚴(yán)格要求為前提下，積極推進(jìn)員額制改革，嚴(yán)格遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)法官審判權(quán)制約與監(jiān)督，把握和處理問責(zé)與負(fù)責(zé)、放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，平穩(wěn)推動(dòng)了四川西部藏區(qū)、彝區(qū)法院司法體制改革。司法改革后，川西民族地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了讓優(yōu)秀辦案力量回歸辦案一線的目標(biāo)；其中，阿壩藏族羌族自治州在中央統(tǒng)一部署下制定了《遴選實(shí)施方案》和《員額分配方案》，從416名法官中擇優(yōu)遴選入額法官247名，其中，雙語法官23名，所占比例為9.31%。甘孜藏族自治州入額法官286名，雙語法官30名。涼山彝族自治州按照“以案定額”與“以崗定額”相結(jié)合的原則，嚴(yán)格入額法官的遴選，從758名法官中遴選入額法官396名，雙語法官31名，所占比例為7.83%，實(shí)現(xiàn)了法官員額制改革的平穩(wěn)過渡。

四川西部民族地區(qū)法官員額制改革后面臨的困境

（一）員額的分配沒有考慮到民族地區(qū)的特點(diǎn)

工作中與貧困戶交流談心

根據(jù)最高法院的精神，如何確定法官員額法官人數(shù)，審判工作量是最基本的因素，員額法官的配備只和法官工作量即案件工作量(案件數(shù)量和案件難易程度) 有關(guān)。四川西部三州面積大，案件數(shù)量少，但在辦案方式上考慮綜合因素較多。涼山彝族同胞中仍有部分居住在最邊遠(yuǎn)的高山地區(qū)，甘孜、阿壩的部分藏族同胞還保留游牧的生產(chǎn)生活方式，居住場所不固定，這些客觀條件使得基層政法干警辦案時(shí)，相對于人口密集、交通便利、設(shè)備先進(jìn)的其他區(qū)縣，服務(wù)半徑大，辦案條件落后，通信設(shè)施滯后，導(dǎo)致電子送達(dá)等先進(jìn)方式無法送達(dá)。因此，民族地區(qū)在辦案中人力、物力、財(cái)力等辦案成本投入較大,調(diào)查取證路途遙遠(yuǎn),法官需多次往返當(dāng)事人住所或是糾紛發(fā)生地取證,部分山區(qū)、牧場必須通過騎馬走路才能到達(dá)，藏區(qū)仍有部分村落不通公路，若到草原會(huì)見當(dāng)事人，來回至少需要2天的時(shí)間。甘孜、阿壩藏區(qū)維穩(wěn)因素在一些復(fù)雜、系列案件中表現(xiàn)尤為突出，導(dǎo)致法官辦案需要花費(fèi)較多精力。因此，員額法官的人數(shù)不能單純地從案件數(shù)量來衡量。

（二）雙語員額法官數(shù)量不足，溝通質(zhì)量低，化解矛盾不徹底

雖然民族地區(qū)法院比較重視“雙語”法官的培養(yǎng)，人才緊缺的現(xiàn)狀較以前有一定程度的改觀，但是隨著法官員額制改革，能入額的雙語法官有限，與西藏藏漢雙語法官占總數(shù)的61.6%相比相差甚遠(yuǎn),無法滿足當(dāng)前司法審判要求。如涼山某縣法院司法改革后法官人數(shù)從51人減少到18人，雙語法官減少5人；阿壩某草地縣司法改革前有5名雙語法官，員額制后3名；近三年來甘孜藏區(qū)基層法院雙語案件高達(dá)95.8%，但在司法改革時(shí)一些有著豐富審判經(jīng)驗(yàn)的雙語法官未達(dá)到條件不能入額，該州雖然有30名雙語法官，但精通藏漢聽說讀寫的法官只有17人，導(dǎo)致某些法院目前沒有能用藏文寫判決的員額法官。藏區(qū)所用藏文雖然相同，但存在四種方言，每一種方言與其他方言有較大差別，甚至不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間都有語音區(qū)別。如阿壩某縣只有員額雙語法官一名，雖然該法官會(huì)藏語，但不會(huì)該縣方言，與當(dāng)事人交流仍然有困難。法官不會(huì)說，當(dāng)事人聽不懂，不利于法庭調(diào)解、審理，更不要說后續(xù)一系列問題的解決了。涼山某縣法院的員額法官雖然與當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘拿褡褰Y(jié)構(gòu)基本吻合，但有部分法官不懂得彝文和傳統(tǒng)文化，其功能不能完全發(fā)揮出來。雖然有的司法輔助人員會(huì)本民族的語言和文字，但在翻譯的過程中仍然存在交流的障礙，不能將法官的意思完全表達(dá)出來。因此，掌握本民族語言文字并了解本民族風(fēng)俗習(xí)慣的法官擴(kuò)充到員額法官隊(duì)伍中來，將有利于審判工作的開展。

(三)審判輔助人員流動(dòng)性大

審判輔助人員是否到位，關(guān)系到法官員額制改革是否真正落實(shí)。隨著法官員額制改革，在“法官+法官助理+書記員”的審判運(yùn)行模式下，法官助理和書記員的法律素養(yǎng)與工作能力是減輕員額法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，自然條件好，法院的經(jīng)費(fèi)保障充足，招錄高素質(zhì)的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生充實(shí)到司法輔助崗位相對比較容易。但在民族地區(qū)，高寒缺氧，自然條件惡劣，如甘孜藏區(qū)平均海拔4112.83米，泥石流、雪災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)，有些地區(qū)不通公路不通電。外地司法輔助人員身體上要適應(yīng)環(huán)境的惡劣，生活上要適應(yīng)飲食等習(xí)慣不同，加之福利待遇偏低，缺乏職業(yè)上升通道，若有調(diào)任或更換工作地區(qū)的機(jī)會(huì)，很容易造成本地已培養(yǎng)數(shù)年的司法輔助人員調(diào)離本地。特別是在藏區(qū)草地縣法院，調(diào)離人員較多，人員流動(dòng)性較大。員額法官在審理案件的過程中缺乏審判輔助人員的有效配合，導(dǎo)致員額法官在案件辦理中分擔(dān)了一部分司法輔助人員的任務(wù)，而司法輔助人員則更多的從事了書記員的工作，與司法改革確立的司法專業(yè)化、精英化、去行政化的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。民族地區(qū)一方面在大幅度的公開招錄干警，而另一方面招來后又不斷地流失，出現(xiàn)“年年栽樹不見樹”的尷尬局面。

路徑選擇：四川西部民族地區(qū)員額制法官的發(fā)展

（一）以案定額為基礎(chǔ)，結(jié)合民族地區(qū)特點(diǎn)適當(dāng)擴(kuò)大員額比例

根據(jù)最高院相關(guān)規(guī)定，實(shí)行法官定額制度的時(shí)候，要在綜合地考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各種因素的基礎(chǔ)上，并且要在現(xiàn)有數(shù)額的編制內(nèi)，合理地確定各級人民法院的法官員額。一般情況下，案件的多少與該地區(qū)法官員額的配置成正比，案件多的地區(qū)法官員額相對較多，反之，案件少的地區(qū)，法官員額較少。四川西部民族地區(qū)人口少，案件量小，如甘孜藏區(qū)全州2017年受理案件4333起，而內(nèi)地法院一個(gè)庭受理的案件都很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)量，但是民族地區(qū)審理案件的成本較高，法官工作量大。所以，法官員額不能單純地根據(jù)該轄區(qū)內(nèi)的人口基數(shù)和案件數(shù)量來考量。可以嘗試從甘孜阿壩藏區(qū)和涼山彝區(qū)法院中抽取一定數(shù)量的案件做類比分析，追蹤各類案件審判所需的辦案流程、所花費(fèi)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本等各項(xiàng)數(shù)據(jù)綜合地判斷該法院的審判任務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)考慮到民族地區(qū)的法官在維穩(wěn)工作、法治建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)等多項(xiàng)綜合性任務(wù)上所花費(fèi)的時(shí)間和精力。在適用員額制改革大原則的前提下，制定出合理的計(jì)算法官員額的方法，對少數(shù)民族地區(qū)法官傾斜，擴(kuò)大員額比例。

（二）降低當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族雙語法官入額標(biāo)準(zhǔn)

司法改革后，有些年齡較大的雙語法官不愿入額，而有些雙語法官因不符合條件而未被遴選入額，從而導(dǎo)致民族地區(qū)雙語員額法官短缺。為解決這一矛盾，建議降低入額條件，擴(kuò)大雙語法官的比例。對熟悉本地民風(fēng)民情、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的雙語法官，可以適當(dāng)放寬專業(yè)、年齡、學(xué)歷等條件，降低開考比例、分?jǐn)?shù)線，優(yōu)先保證本地的彝漢、藏漢雙語法律人才進(jìn)入。對雙語法官的考核，除考察他歷年來在業(yè)務(wù)部門辦理案件的情況，還應(yīng)重點(diǎn)考察該法官對當(dāng)?shù)孛褡逭Z言文字掌握的程度、是否了解本民族風(fēng)俗習(xí)慣、群眾工作能力等方面，確保司法經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平高、通政策的雙語法官入額。同時(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取不同地區(qū)不同比例雙語法官入額。如阿壩州汶川、茂縣等地漢藏雜居，城市化進(jìn)程比較快，相對于紅原、若爾蓋等幾個(gè)草地縣雙語法官的需求量相對較小。因此，在確定擴(kuò)大雙語法官入額比例時(shí)，不能搞一刀切，應(yīng)當(dāng)以每個(gè)基層法院管轄區(qū)少數(shù)民族的人口數(shù)為基數(shù)，結(jié)合近幾年審理少數(shù)民族的案件數(shù)量綜合考量。

（三）為審判輔助人員提供有力的支持和保障

首先，在招聘審判輔助人員時(shí)可以優(yōu)先考慮本地戶籍人員。民族地區(qū)學(xué)生適應(yīng)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，了解當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民情，與外地報(bào)考人員相比具有一定的優(yōu)越性和穩(wěn)定性，愿意回家鄉(xiāng)就業(yè)的大學(xué)生應(yīng)當(dāng)在錄取政策上有一定比例的傾斜。其次，暢通晉職晉升渠道。司法改革后員額法官名額有限，審判輔助人員入額競爭大，等待周期太長，建議上級法院可以從下級優(yōu)秀法官中遴選，在解決優(yōu)秀法官晉升通道的同時(shí)，也增加了基層法官工作積極性，對員額制進(jìn)行補(bǔ)充。最后，設(shè)立編外輔助人員等級制度，將等級與薪酬掛鉤，在合理的范圍內(nèi)，為編外審判輔助人員提供一定的晉升路徑。如澳門《司法輔助人員通則》對于書記員的管理模式做了細(xì)致的安排與設(shè)計(jì)，明確專門司法輔助人員職位考試——晉升考試，我們可以對審判輔助人員的工作年限和工作評價(jià)制定具體要求，符合規(guī)定要求的人員才可以參加“晉升考試”，考試合格后才能升職，從而為民族地區(qū)法院吸引和留住人才，提升審判輔助人員的工作積極性和隊(duì)伍穩(wěn)定性。