張敬堯，王歡歡

（晉城市水務(wù)局，山西 晉城 048000）

在水權(quán)交易管理暫行辦法中指出：水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。水權(quán)交易，則是指在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場機制實現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。建立和完善水權(quán)交易制度是優(yōu)化配置水資源，促進節(jié)約用水，提高水資源利用效率，破解水資源瓶頸問題的重大舉措。

水利部將水權(quán)改革作為全面深化水利改革的重要任務(wù)，在7個?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動水權(quán)試點，經(jīng)過3年積極探索，初步形成了多種水權(quán)交易模式。經(jīng)過試點實踐，各地在水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，培育水權(quán)交易市場、創(chuàng)新水資源配置管理。目前執(zhí)行的水權(quán)交易制度與相應(yīng)法規(guī)中，主要完成水資源的確權(quán)工作，水權(quán)及水權(quán)交易主要涉及其中的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓性，對責(zé)任方面規(guī)定較少。

1 水權(quán)體系分析

上述水權(quán)，僅為所有權(quán)分割出的部分權(quán)利?；糁Z里（A.M.Honoré）曾分析并提出了“所有權(quán)”的11個特征：占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收入權(quán)、資本權(quán)、保障權(quán)、轉(zhuǎn)讓性、無限期、禁止濫用、履行責(zé)任、剩余處置權(quán)（布羅姆利，1994）。這11個特征可視為權(quán)利分割與交換的基礎(chǔ)。

一是水資源受其獨特的流動性與循環(huán)性影響，對其權(quán)利依照上述標(biāo)準(zhǔn)進行清晰分割與轉(zhuǎn)讓變得較為困難，相應(yīng)的責(zé)任也難以界定。二是依照《中華人民共和國水法》，水資源屬于國有資源，其占有權(quán)是固定的。三是水資源與人類的生存密切相關(guān)，由國家予以保障相對合理。因此，將資本權(quán)、無限期、禁止濫用、剩余處置并入管理權(quán)合，增加入生存權(quán)，將前述11特征化為生存權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收入權(quán)、保障權(quán)、條件轉(zhuǎn)讓性、履行責(zé)任8項，并依照權(quán)責(zé)是否隨用水主體變換的影響，將水權(quán)分為兩類：固有權(quán)利與交易權(quán)利。國家享有水資源的固有權(quán)利，即：占有權(quán)、管理權(quán)、生存權(quán)。其余權(quán)利可依實際情況，隨用水主體變換而進行權(quán)利轉(zhuǎn)移。

如某用水戶依法獲得當(dāng)?shù)匾欢ㄋ康乃Y源取水權(quán)，在取水權(quán)有效期內(nèi)，可以依法對該部分水量進行使用并獲利，通過節(jié)水措施或調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，節(jié)省下來的水量可以通過水權(quán)交易、出讓并獲得相應(yīng)補償。用水戶合法取水及轉(zhuǎn)讓行為受法律保護，受水行政主管部門管理并依法承擔(dān)水資源相應(yīng)保護責(zé)任。受讓方在接受取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，享有法律保護取水權(quán)利并獲利的同時，也同樣受水行政主管部門管理并依法承擔(dān)水資源相應(yīng)保護責(zé)任。國家享有水資源的所有權(quán)，掌控水資源的管理權(quán)，并保障人民的生存權(quán)。

根據(jù)以上理論，將水權(quán)定義為受法律保障、可依法進行流轉(zhuǎn)獲利并須履行相應(yīng)保護責(zé)任的取水權(quán)，根據(jù)“生存為先、權(quán)隨水走、責(zé)隨權(quán)走”的思想，以水權(quán)許可為基礎(chǔ)，以水權(quán)交易為手段，以行政執(zhí)法為保障，對相應(yīng)水權(quán)交易體系進行構(gòu)建。

2 水權(quán)體系重構(gòu)

2.1 基礎(chǔ)體系

水權(quán)交易，是基于水量分配方案，經(jīng)確權(quán)登記后，實行的水資源配置方式，與取水許可制度息息相關(guān)。作為水資源管理的最基礎(chǔ)制度，取水許可制度可謂水權(quán)體系的雛形，指經(jīng)水量核定后，對用水戶合理取水量進行規(guī)定，使用水戶在限定時間內(nèi)擁有對相應(yīng)水資源的取水權(quán)并對退水提出要求，是對用水戶的取水權(quán)與相應(yīng)責(zé)任進行確認與規(guī)范的制度。針對水權(quán)的劃分與重構(gòu)，建議在取水許可基礎(chǔ)上建立分時分權(quán)的水權(quán)許可制度。

設(shè)立水權(quán)許可證，替代舊的取水許可證。以水權(quán)許可證對用水主體的生存權(quán)與可交易水權(quán)予以分別確認，即以證對用水戶的生存權(quán)、使用權(quán)、收入權(quán)、保障權(quán)、條件轉(zhuǎn)讓性與履行責(zé)任予以規(guī)范，重點在于對生存權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)分別設(shè)定時間與要求。

生存權(quán)，依照用水定額對用水主體的生活用水予以確權(quán)，該項水量依實際情況設(shè)定有效期，以簡化水量復(fù)核工作為原則，可設(shè)定為與其他取水權(quán)限期相同或長期有效，但涉及水量不允許進行水權(quán)交易。

交易權(quán)，依照取水許可管理辦法對取水權(quán)的確認流程，規(guī)定許可取水權(quán)與有效期。用水戶通過節(jié)水技術(shù)改造等手段，實際取水量低于許可批復(fù)取水量，多余部分增設(shè)轉(zhuǎn)讓權(quán)，參與水權(quán)交易，對交易水權(quán)與有效期予以獨立確定。轉(zhuǎn)讓權(quán)的有效期過短會降低用水主體的節(jié)水積極性，過長又不利于水資源的高效流轉(zhuǎn)配置，所以轉(zhuǎn)讓權(quán)有效時間可參考節(jié)水獎勵機制與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。不愿參與水權(quán)交易的用水戶可不按此項辦理。

其余交易權(quán)利，收入權(quán)與保障權(quán)可視作取水權(quán)的附加權(quán)利，不予單獨體現(xiàn)，相應(yīng)責(zé)任可依照取水用途與取退水要求等方式體現(xiàn)。為降低管理難度，可在舊有取水許可上增設(shè)交易水量與有效時間，以此作為過渡方案。

2.2 水權(quán)交易制度

水資源屬于公共資源，個人對水資源的開發(fā)利用極易對其他人的利益產(chǎn)生影響。因此，在水權(quán)交易制度實行中，有效的管理制度必不可少。

2.2.1 管理模式

很多國家都采用經(jīng)濟手段來調(diào)控水的供求關(guān)系，成立水權(quán)交易市場，由市場來改善水的使用效率，同時，政府在這一水資源規(guī)劃與分配中依然起到很大的作用。要建立完善的水權(quán)交易制度，不能單純交給市場調(diào)配，亦不能由政府行為完全主宰，要保障公眾與非公組織對水權(quán)事務(wù)的合理參與。水權(quán)交易制度應(yīng)由政府作為政策制定者與價格指導(dǎo)者，以市場為交易執(zhí)行者，以公眾參與作為監(jiān)督者。

2.2.2 水權(quán)交易主體

現(xiàn)有水權(quán)交易體系中，交易主體有三類，即行政區(qū)域、納入取水許可的取用水戶和灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水戶。水權(quán)交易中存在行政區(qū)域之間的取水權(quán)交易行為，即政府既是水權(quán)交易的管理者，又可能是水權(quán)交易的參與者。在涉及區(qū)域之間水權(quán)交易行為時，要嚴格確定水權(quán)交易主體的界定，保障政府在參與水權(quán)交易時享有合理權(quán)利。針對政府難以納入水權(quán)許可制度管理的現(xiàn)狀，建議建立多級水權(quán)交易市場，以低級區(qū)域水權(quán)交易市場作為主體，辦理區(qū)域水權(quán)許可后，進入高級區(qū)域交易市場參與水權(quán)交易。當(dāng)交易主體是納入取水許可的取水用戶和灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶時，在納入水權(quán)許可制度后，可視為同等交易主體參與交易。

2.2.3 水價的確定

水權(quán)要進入市場流通，就必須由市場賦予其價值，即水權(quán)定價。水權(quán)定價要考慮的影響因素有：供水工程成本、水資源條件、水資源分配導(dǎo)向、水資源保護責(zé)任、交易成本、用戶承受能力等。

考慮到上述因素，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件，對不同用途取水權(quán)設(shè)定不同的指導(dǎo)底價；不管是否參與水權(quán)交易，用水戶的水資源使用成本（水價或水資源稅）均應(yīng)依照制定結(jié)果執(zhí)行。

居民生活用水，涉及國家對人民生存權(quán)的保障，只考慮供水與保護成本及用水戶承受能力設(shè)定政策性水價，其價格波動僅受用水定額與供水成本變化影響，不參與交易。對工業(yè)用水，則更多考慮水資源保護責(zé)任與水資源分配導(dǎo)向的影響，通過制定合理水價，使水權(quán)市場充分起到水資源的高效調(diào)配作用。對于灌溉用水水價的要求介于上述兩者之間，在保障生產(chǎn)的同時可以促使用水戶積極節(jié)水。指導(dǎo)水價，由水行政主管部門在水權(quán)交易市場公布，作為水權(quán)交易的重要依據(jù)，交易主體在相應(yīng)指導(dǎo)價的合理波動范圍內(nèi)約定成交水價。

2.2.4 水權(quán)交易流程管理

對水權(quán)交易制度的規(guī)范即是對公共利益的維護，交易行為須在水權(quán)交易市場內(nèi)進行。市場可根據(jù)實際情況對水權(quán)交易進行分級管理。

如某縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)確權(quán)后確認享有5 000萬m3水權(quán)額度，該縣管轄范圍內(nèi)水權(quán)交易市場就針對這5 000萬m3水權(quán)額度作為總額進行分配交易，交易主體為該縣內(nèi)參與水權(quán)交易的用水戶，交易水權(quán)總額不得超過5 000萬m3，該縣若與鄰縣涉及到水權(quán)交易，則以該縣水權(quán)交易市場為交易主體，在市級或省級水權(quán)交易市場以5 000萬m3的水權(quán)額度進行額度交易。

水權(quán)交易是以經(jīng)濟行為對水資源進行調(diào)配，交易過程中必然涉及補償?shù)冉?jīng)濟往來。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為很多時候會造成取水用途的改變，也會造成水價的變動。為進一步優(yōu)化差異水價的作用，在水權(quán)交易中，可提供由交易市場對水權(quán)交易出讓方回購水權(quán)，和將水權(quán)出售給交易受讓方的服務(wù)，回購價與出讓價依據(jù)不同取水用途制定成交水價并實時公布。對于直接由用水戶之間達成協(xié)議的水權(quán)交易行為，要上報水權(quán)交易市場與水行政主管部門進行備案。紀(jì)律部門與公眾對該行為予以監(jiān)督。

按照市場規(guī)律，水是商品，市場會把水配置給利用價值最高的用戶。作為居民生活用水的盈利率很低，水權(quán)交易完全由市場決定，會對居民生存用水的保障權(quán)產(chǎn)生影響。因此，政府在建立水權(quán)交易體系的同時，必須如同保障基本耕地紅線一樣，堅決保障人民的生存用水權(quán)，這也是水權(quán)許可明確生存權(quán)、設(shè)定水量并嚴禁交易的原因。

2.2.5 保護責(zé)任

用水戶在享有取水并獲益的權(quán)利時，必然要承擔(dān)相應(yīng)的水資源保護責(zé)任。隨著水權(quán)額度的交易，受讓方在獲得更多水權(quán)的同時也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的水資源保護責(zé)任。該項責(zé)任應(yīng)與當(dāng)?shù)厮δ軈^(qū)劃相適應(yīng)，并以水價或水資源稅的形態(tài)予以體現(xiàn)。如果水權(quán)交易造成水資源的破壞，交易雙方均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)補償責(zé)任。水權(quán)交易市場可對破壞水資源的水權(quán)交易行為采取懲罰性水價，對于嚴重破壞水資源的行為，水行政主管部門有權(quán)叫停水權(quán)交易并追究相關(guān)責(zé)任。

2.2.6 公眾參與

隨著社會力量的不斷壯大，非政府公共組織和公民對參與社會公共事業(yè)管理的需求日益增長，水權(quán)交易中公眾參與的必要性也在不斷提升，這也是公眾以參與管理的方式維護自身生存權(quán)的體現(xiàn)。

同時還可建立水論壇等學(xué)術(shù)與應(yīng)用的交流平臺，使水權(quán)交易制度真正成為公眾、非公組織、用水戶、交易市場、水行政主管部門共同參與，共同管理的行為，最大化實現(xiàn)公共利益。

2.3 保障措施

水資源是一種戰(zhàn)略資源，需要從戰(zhàn)略角度考慮水權(quán)交易問題。在水價制定上，政府須建立保護機制，當(dāng)水權(quán)交易陷入混亂，市場無法有效調(diào)節(jié)水資源的合理配置時，政府需要強勢介入市場，保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定，必要時可以強制收回水權(quán)；在水權(quán)交易過程中，政府也應(yīng)做好信息發(fā)布平臺與交易指導(dǎo)的作用，保障交易雙方或多方公平參與水權(quán)交易。

水權(quán)交易制度建立在完善的用水計量監(jiān)測與嚴格的水行政執(zhí)法上，要嚴格執(zhí)行用水計量監(jiān)測，嚴厲打擊違法取水行為。以完備的監(jiān)督體系、嚴明高效的水政執(zhí)法推動保障水權(quán)交易健康發(fā)展。同時，加強公眾與紀(jì)律部門對水權(quán)交易中參與方的監(jiān)督，嚴格杜絕權(quán)力尋租。

3 存在問題與建議

3.1 水資源破壞補償標(biāo)準(zhǔn)問題

有權(quán)必有責(zé)，責(zé)權(quán)必相稱。取水權(quán)對應(yīng)的責(zé)任即為對取用水資源的保護。作為一種流動性的公共資源，人們在開發(fā)利用水資源，享有相應(yīng)取水權(quán)利的同時，也會對其他用水主體產(chǎn)生影響。如果用水主體對水資源造成破壞，那它在損害了國家利益的同時，也影響其他用水主體的合理權(quán)益。對漁業(yè)等其他用水主體影響相對容易界定，但對航運、旅游、生態(tài)等主體則難以界定侵權(quán)行為與侵權(quán)后果。由于水資源損害責(zé)任與侵權(quán)影響的難以界定，這一項工作還需要進一步進行研究。如何簡單高效的界定水資源損害責(zé)任與侵權(quán)影響，并確定相應(yīng)補償標(biāo)準(zhǔn)，則是水資源管理者在水權(quán)制度實施中所要面臨的一大考驗。

3.2 水權(quán)額度問題

在水權(quán)體系構(gòu)建中，提到了水權(quán)交易市場總額，在實際操作中存在用戶通過節(jié)水措施等擴大交易權(quán)利，或是受客觀因素（干旱或突發(fā)事件等）影響，水權(quán)額度減少的現(xiàn)象，會對區(qū)域水權(quán)市場的水權(quán)總額產(chǎn)生影響，進一步影響上級水權(quán)市場，這種情況下也可能出現(xiàn)水權(quán)交易的混亂局面。如何合理確定水權(quán)市場額度、提高管理的靈活性與有效性需要注意。

3.3 管理難度問題

水權(quán)交易制度的構(gòu)建，對水權(quán)予以分割確認的同時，也提高了水權(quán)管理的難度與復(fù)雜程度。需進一步研究，做到管理模式的簡單有效。

4 結(jié)論

將水權(quán)定義為受法律保障、可依法進行流轉(zhuǎn)、獲利，并須履行相應(yīng)保護責(zé)任的取水權(quán)。根據(jù)“生存為先、權(quán)隨水走、責(zé)隨權(quán)走”的思想，以取水許可為基礎(chǔ)，以水權(quán)交易為手段，以行政執(zhí)法為保障，對相應(yīng)水權(quán)交易體系進行構(gòu)建。還需要進一步簡化管理模式，并對水資源破壞補償標(biāo)準(zhǔn)和水權(quán)交易行為中額度變化的管理予以研究。

面對水資源危機的挑戰(zhàn)，不僅要從技術(shù)上解決水與自然的問題，更要從社會的角度解決水與社會的問題，使水資源的可持續(xù)開發(fā)利用，成為人類社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障。