(1.四川省都江堰東風(fēng)渠管理處，成都，610081；2.成都市邛崍市水務(wù)局，四川 邛崍，611530；3.天府新區(qū)邛崍產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，四川 邛崍，611530)

1 灌區(qū)概況

都江堰外江灌區(qū)位于成都平原西部，東經(jīng)103°26′00″～103°49′20″，北緯30°22′00″～31°00′50″，灌區(qū)范圍呈三角形，灌區(qū)地面平均坡降3.2‰。灌區(qū)南北長(zhǎng)72km，東西寬38km，灌區(qū)總面積1316km2，設(shè)計(jì)灌溉面積8.2萬hm2[1]。

為加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)的管理工作，該灌區(qū)早在上世紀(jì)90年代初期依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《河道管理?xiàng)l例》、《關(guān)于做好水利工程土地劃界工作的通知》開展水利工程劃界確權(quán)工作，劃界工作按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法劃界、依據(jù)確權(quán)”的原則，對(duì)管理范圍取得國(guó)有土地使用權(quán)證的部分土地及建筑物建立管理檔案，并加強(qiáng)水政執(zhí)法，規(guī)范管理，為灌區(qū)防洪調(diào)度安全和灌區(qū)水利工程建設(shè)管理提供了保障。外江灌區(qū)水利工程應(yīng)劃界確權(quán)面積約1224.2hm2，實(shí)際劃界確權(quán)941.8hm2，取得土地使用權(quán)證的僅478.53hm2，占應(yīng)頒證水利工程管護(hù)面積的比例不足40%，且均未設(shè)置界樁，讓劃界確權(quán)工作僅停留在圖紙和證書上，這讓管理單位很難行使管理職權(quán)，嚴(yán)重影響了水利工程的安全運(yùn)行和效益的有效發(fā)揮。

2 目前現(xiàn)狀

2.1 灌區(qū)農(nóng)耕及苗圃種植現(xiàn)象普遍

由于川西平原土地肥沃，適宜農(nóng)作物及苗圃種植，尤其是臨河臨渠水資源豐富，村民占用大面積灘地進(jìn)行耕種，通過多年的灘地耕種，村民把臨河臨渠土地?fù)?jù)為己有，甚至有部分村鎮(zhèn)社區(qū)開始向村民進(jìn)行承包。特別是近十年來，隨著城市化進(jìn)程加快，城市對(duì)苗木的需求劇增，越來越多的村民通過占用水利工程灘地進(jìn)行苗木種植，侵占水利工程用地。

2.2 臨河臨渠違建活動(dòng)及占用水利工程建設(shè)逐年增加

一方面，由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，部分個(gè)人或企業(yè)私自在河渠管理范圍建造房屋，從事養(yǎng)殖或開辦農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)，由于灌區(qū)水利管理單位沒有行政執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)后不能驅(qū)離人員、強(qiáng)制拆除違法設(shè)施，缺乏有效地應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，由于管理戰(zhàn)線長(zhǎng)，巡渠人員發(fā)現(xiàn)違建不及時(shí)，很多時(shí)候違建已成事實(shí)，甚至部分還取得了產(chǎn)權(quán)證。

另一方面，隨著城市化進(jìn)程加快，穿(跨)越渠道的橋梁、管道、鐵路、高壓電纜等占用水利工程及附屬設(shè)施的現(xiàn)象逐年增加，因未落實(shí)確權(quán)頒證和打樁定界工作，導(dǎo)致水管單位在談判占用水利工程補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，缺乏占用水利工程面積或長(zhǎng)度的有力證據(jù)支撐。

2.3 封建迷信，堤岸埋墳

由于傳統(tǒng)思想的影響，沿河沿渠兩岸存在大量墳?zāi)?，侵占河道管理范圍。造成此種現(xiàn)象的主要原因有兩個(gè)：一是群眾信奉風(fēng)水，認(rèn)為靠近水邊風(fēng)水較好；二是為避免占用有效耕作用地(永久基本農(nóng)田)，而河邊屬于國(guó)有非耕地(荒地)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，灌區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅沿河1km的河道范圍就埋墳400余座。

2.4 隨意排污，污染水質(zhì)

由于取水排污方便，部分企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者或養(yǎng)殖大戶在河邊建廠，將生產(chǎn)生活過程中產(chǎn)生的垃圾及污水直接或間接排入河道，污染環(huán)境，破壞水質(zhì)。

2.5 非法采砂碎石

由于砂石市場(chǎng)價(jià)格的高昂，供不應(yīng)求，特別是環(huán)保督察以來，砂石資源更加緊缺，部分人不惜冒違法的風(fēng)險(xiǎn)偷挖盜采、占地運(yùn)營(yíng)。

2.6 重復(fù)頒證，監(jiān)管困難

在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，原來優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，造成永久基本農(nóng)田不足的嚴(yán)重后果。2009年前后，灌區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行第二次國(guó)有土地調(diào)查時(shí)，在未與水務(wù)部門對(duì)接也未征求水務(wù)部門意見的情況下，就單方面將部分河灘地劃成了永久基本農(nóng)田，且頒發(fā)了土地使用權(quán)證，由于灌區(qū)水管單位也擁有土地使用權(quán)證，形成了“一女二嫁”重復(fù)頒證現(xiàn)象。為此，要對(duì)上述區(qū)域的水利工程進(jìn)行水政執(zhí)法十分困難，同時(shí)，在水利工程建設(shè)征(占)地和占用水利工程及附屬設(shè)施補(bǔ)償過程中也處于被動(dòng)地位。

3 推進(jìn)劃界確權(quán)工作的主要措施建議

對(duì)水利工程管護(hù)范圍進(jìn)行劃界確權(quán)是落實(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要舉措之一。為破解水利工程管護(hù)困難的問題，各水管單位及地方水行政主管部門必須充分利用全面推行河湖長(zhǎng)制及“清四亂”的機(jī)會(huì)，盡快對(duì)國(guó)有水利工程管護(hù)范圍進(jìn)行劃界確權(quán)頒證打樁。

3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)任務(wù)分工

新時(shí)期治水思路對(duì)水利人提出了新的要求，要實(shí)現(xiàn)“河暢水清岸綠景美”的目標(biāo)，落實(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，不僅要管好“盆中的水”，更要先管好“盛水的盆”，管好“盛水的盆”就必須明確“盆”的邊界和權(quán)屬，實(shí)施水利工程劃界確權(quán)工作就是明確“盆”的邊界和權(quán)屬，而對(duì)“盆”的監(jiān)管也屬于以地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河湖長(zhǎng)制工作內(nèi)容之一。同時(shí)，《四川省水利工程管理?xiàng)l例》第二十條也規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)水利工程劃定管理和保護(hù)范圍，并向社會(huì)公示。為此，水利工程劃界確權(quán)工作應(yīng)實(shí)行由政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、分級(jí)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。

外江灌區(qū)屬于省直管大型灌區(qū)，灌區(qū)涉及7個(gè)縣(市、區(qū))，為此，建議由相關(guān)縣(市、區(qū))政府與灌區(qū)水管單位共同成立專門的水利工程劃界確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)省直管水利工程確劃界工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、宣傳工作；相關(guān)縣(市、區(qū))水行政主管部門和灌區(qū)水管單位提供水利工程基礎(chǔ)資料；自然資源部門完成水利工程的地籍測(cè)繪、打樁放線和關(guān)聯(lián)社區(qū)、村組、單位的簽字工作，并負(fù)責(zé)相應(yīng)水利工程管理范圍內(nèi)土地使用權(quán)的勘界和登記發(fā)證工作、涉及土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的釋疑解惑工作；相關(guān)縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門負(fù)責(zé)涉及水利工程管理范圍內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)權(quán)屬的解釋和處理工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排水利工程劃界確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)；司法、公安部門負(fù)責(zé)處理水利工程劃界確權(quán)工作中出現(xiàn)的糾紛和社會(huì)治安工作；各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)農(nóng)戶承包地的調(diào)整工作和確權(quán)登記過程中矛盾糾紛協(xié)調(diào)工作等。相關(guān)人員及劃界確權(quán)經(jīng)費(fèi)建議由受益縣(市、區(qū))人民政府按受益權(quán)重承擔(dān)。

3.2 加大政策宣傳和培訓(xùn)力度

一是要加大政策宣傳力度。地方政府及水行政主管部門和灌區(qū)水管單位等應(yīng)充分利用“世界水日”、“中國(guó)水周”、“法制日”等宣教活動(dòng)，通過發(fā)傳單、懸掛宣傳橫幅、廣播電視、報(bào)紙、微博、微信及客戶端等多種方式，宣傳《水法》、《土地管理法》、《河道管理?xiàng)l例》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《防洪法》、《四川省水利工程管理?xiàng)l例》、《都江堰水利工程管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)，讓廣大群眾學(xué)水法規(guī)、懂水法規(guī)、守水法規(guī)、用水法規(guī)。同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號(hào))、《關(guān)于加快推進(jìn)水利工程管理與保護(hù)范圍劃定的通知》(水運(yùn)管〔2018〕339號(hào))等一系列文件的宣傳，讓社會(huì)各界了解水利工程劃界確權(quán)的重要性，為劃界確權(quán)工作營(yíng)造良好的輿論氛圍，爭(zhēng)取廣大群眾的支持。

二是加大人員培訓(xùn)力度。加強(qiáng)與開展水利工程確權(quán)登記工作較早、成效較好的灌區(qū)和縣(市、區(qū))的經(jīng)驗(yàn)交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短。同時(shí)，并加大培訓(xùn)力度，提升隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)水利工程劃界確權(quán)頒證專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

3.3 明確水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)原則，落實(shí)補(bǔ)償賠償

在實(shí)施水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)時(shí)，建議按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法劃界、依據(jù)確權(quán)”的原則分類施策。

針對(duì)有權(quán)屬證明、不存在違建或歷史原因形成的建筑物、構(gòu)筑物，對(duì)此類建筑物、構(gòu)筑物、墳?zāi)?穴)、魚塘、養(yǎng)殖場(chǎng)需要搬遷拆除的，可按《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院471號(hào)令)及《四川省〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉實(shí)施辦法》(四川省政府268號(hào)令)等為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并給予相應(yīng)補(bǔ)償賠償。

針對(duì)無權(quán)屬證明、存在違建的建筑物、構(gòu)筑物，可按照地方處理違建等習(xí)慣進(jìn)行酌情處理。

針對(duì)灌區(qū)及農(nóng)戶均有土地權(quán)屬證明耕地的，可結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健身綠道等建設(shè)共同開發(fā)利用好有爭(zhēng)議的土地，并由地方政府出面做好農(nóng)戶解釋或賠償工作。共同開發(fā)利用后，相關(guān)管理權(quán)限及權(quán)屬須調(diào)整給灌區(qū)水管單位。

3.4 科學(xué)制定劃界標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一共享

一是科學(xué)制定劃界標(biāo)準(zhǔn)。參與劃界確權(quán)的工作人員要認(rèn)真熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)范，灌區(qū)水管單位和相關(guān)縣(市、區(qū))在制定劃界確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和編制劃界確權(quán)實(shí)施方案時(shí)，要適當(dāng)考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、防洪重要性等差異，力爭(zhēng)做到制定的水利工程劃界確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和劃界確權(quán)實(shí)施方案具有合理性、實(shí)用性和可操作性。

二是成果實(shí)現(xiàn)共享。該灌區(qū)20世紀(jì)90年代進(jìn)行水利工程管護(hù)范圍測(cè)量時(shí)，由于計(jì)算機(jī)應(yīng)用剛剛起步，大部分內(nèi)業(yè)工作是人工操作，工作人員主要采用水準(zhǔn)儀、經(jīng)緯儀等方式進(jìn)行測(cè)量和人工編圖、繪圖導(dǎo)致工作量大耗時(shí)長(zhǎng)，精度也不高。近年來，隨著全站儀、“3S”等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，有了分析和處理海量地理數(shù)據(jù)的通用技術(shù)，且應(yīng)用領(lǐng)域極為廣泛。因此，在進(jìn)行水利工程劃界確權(quán)時(shí)，可將生態(tài)紅線劃定、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”劃定、永久基本農(nóng)田劃定等有機(jī)融合，將數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化處理，建立全省統(tǒng)一的河道管理范圍劃定成果數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)河湖精準(zhǔn)化、長(zhǎng)效化管理。同時(shí)，在成果數(shù)據(jù)格式、信息要素、標(biāo)準(zhǔn)上與自然資源部門統(tǒng)一，以便相關(guān)數(shù)據(jù)能及時(shí)整合到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及地理信息共享平臺(tái)中去，從而實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一共享，除涉密資料外，非涉密成果應(yīng)該對(duì)社會(huì)公開。

3.5 擇優(yōu)選擇施工單位，加強(qiáng)檢查驗(yàn)收

一是擇優(yōu)選擇施工單位。建議依據(jù)政府采購法或招投標(biāo)法，按照“公平、公正、公開”的競(jìng)爭(zhēng)原則，擇優(yōu)選擇技術(shù)強(qiáng)、信譽(yù)好、質(zhì)量高的劃界確權(quán)施工單位，并以合同方式約定雙方職責(zé)、項(xiàng)目任務(wù)、成果質(zhì)量以及項(xiàng)目進(jìn)展要求、經(jīng)費(fèi)支付方式等。

二是加強(qiáng)檢查驗(yàn)收制度。在水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)過程中，建議采用分階段成果檢查制度，每一階段成果需經(jīng)檢查合格后可轉(zhuǎn)入下一階段，避免將錯(cuò)誤帶入下一階段工作，從而保證成果質(zhì)量；為加強(qiáng)成果質(zhì)量檢查力度，灌區(qū)水管單位和地方水行政主管部門應(yīng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)水利工程進(jìn)行外業(yè)抽查核實(shí)，確保水利工程管護(hù)調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件與實(shí)地三者一致。

3.6 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)

巧婦難為無米之炊，外江灌區(qū)水管單位在20世紀(jì)90年代進(jìn)行劃界確權(quán)工作時(shí)，就因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因未對(duì)已頒證管護(hù)范圍進(jìn)行打樁定界，才在一定程度上造成現(xiàn)在管護(hù)難的局面。要做好此項(xiàng)工作，必須落實(shí)資金。經(jīng)過初步估算，都江堰外江灌區(qū)開展劃界確權(quán)工作預(yù)計(jì)需要資金8.2億元(2015年數(shù)據(jù))，資金需求較大。為此，灌區(qū)水管單位和相關(guān)縣(市、區(qū))財(cái)政部門要根據(jù)水利工程劃界確權(quán)任務(wù)和計(jì)劃安排，核定劃界確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)，并列入相關(guān)縣(市、區(qū))年度的財(cái)政預(yù)算，并確保劃界確權(quán)經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位，從而保障劃界確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

4 結(jié)語

加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)管，是新形勢(shì)新任務(wù)賦予水利工作者的歷史使命，也是一項(xiàng)涉及面廣、觸及矛盾深、工作量大、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)以落實(shí)好水利工程管護(hù)劃界確權(quán)工作為契機(jī)；要以河湖長(zhǎng)制為抓手；以推動(dòng)河長(zhǎng)制工作從“有名”到“有實(shí)”為目標(biāo)；以“清四亂”工作為重點(diǎn)；集中力量解決影響水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)的亂占、亂采、亂堆、亂建等問題，確保水利工程劃界確權(quán)工作順利推進(jìn)，從而早日實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)監(jiān)管從“整體弱”到“全面強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變。