■ 鞠 歡

水務(wù)是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，黨的十九大在水資源管理、水污染防治、水環(huán)境綜合治理等方面均有重要部署和更高要求。2018年恰逢水務(wù)市場(chǎng)化改革二十年，水務(wù)行業(yè)經(jīng)歷了重重困難，PPP政策不斷加碼，最嚴(yán)監(jiān)管政策系列（192號(hào)文、92號(hào)文、資管新規(guī)）接踵而至，給環(huán)保投融資上了一道道“緊箍咒”；資本熱潮減退、環(huán)保督查加嚴(yán)、市場(chǎng)出路不明等多重壓力疊加下，政府和企業(yè)負(fù)重前行、舉步維艱，行業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型陣痛期。但這一年，水務(wù)行業(yè)也得到了空前發(fā)展，宏觀政策亮點(diǎn)頻出，管理政策日趨完善，財(cái)政政策越發(fā)規(guī)范，產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系逐漸完善，細(xì)分領(lǐng)域日新月異。

一、產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)掃描

（一）宏觀環(huán)境概覽

1.宏觀政策

宏觀政策方面，重點(diǎn)關(guān)注五大主要方向：一是黨的十九大報(bào)告提出加快生態(tài)文明建設(shè)。黨的十九大報(bào)告提出，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，并為未來我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展指明方向、規(guī)劃路線。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上做了重要講話，系統(tǒng)性地闡釋了新時(shí)期我國“生態(tài)文明建設(shè)”的歷史任務(wù)與戰(zhàn)略部署，并劃定了時(shí)間表和路線圖。三是機(jī)構(gòu)改革整合行政職能，明確“大部制”改革的方向。2018年3月第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，國家發(fā)布了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明，由此我國新一輪機(jī)構(gòu)改革開始正式實(shí)施。為整合分散的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，原環(huán)境保護(hù)部不再保留，組建生態(tài)環(huán)境部，此次改革的最大亮點(diǎn)，解決“行政職能的碎片化”問題。國家生態(tài)環(huán)境部的成立，整合了分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。四是水污染防治法令法規(guī)趨嚴(yán)，監(jiān)管力度加大。2018年1月1日新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》開始實(shí)施。新修訂的法規(guī)規(guī)定對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度，明確要求對(duì)農(nóng)村污水和垃圾進(jìn)行集中處理；明確城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的運(yùn)營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。在污泥處理處置方面，明確指出城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位或者污泥處理處置單位應(yīng)當(dāng)安全處理處置污泥，保證處理處置后的污泥符合國家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)污泥的去向等進(jìn)行記錄。此外還對(duì)違法排放水污染物的單位還引入了按日計(jì)罰的規(guī)定。五是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響。2018年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，兼顧2035年和本世紀(jì)中葉，從質(zhì)量、總量、風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面確定攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)。針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域，抓住薄弱環(huán)節(jié)，明確要求打好藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，以及打好柴油貨車污染治理、水源地保護(hù)、黑臭水體治理、長江保護(hù)修復(fù)、渤海綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理攻堅(jiān)戰(zhàn)等七大標(biāo)志性重大戰(zhàn)役，著力解決一批民眾反映強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問題。

2.管理政策

管理政策上主要體現(xiàn)在“價(jià)格機(jī)制全成本覆蓋”“領(lǐng)導(dǎo)干部終身追責(zé)”這兩項(xiàng)重要規(guī)定上。一是完善價(jià)格機(jī)制，助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)?！蛾P(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，對(duì)完善污水處理收費(fèi)政策作了全面部署。完善污水處理收費(fèi)政策，構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用。明確污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則，即補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)用成本并合理盈利；探索建立污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度；針對(duì)企業(yè)以及針對(duì)不同的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化收費(fèi)；建立污水處理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是領(lǐng)導(dǎo)干部終身追責(zé)?！额I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，明確強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)或主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，結(jié)合審計(jì)結(jié)果，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況變化產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合分析。

3.財(cái)政政策

國家在財(cái)政政策方面出臺(tái)了一系列文件（92號(hào)文、192號(hào)文、資管新規(guī)），頻頻施壓。92號(hào)文重磅出擊，PPP進(jìn)入規(guī)范期。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文)，對(duì)“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)作為社會(huì)資本方的”采取清退出庫措施。重視項(xiàng)目的績效考核和付費(fèi)機(jī)制，要求30%的績效掛鉤，否則將清退出庫；192號(hào)文加大央企參與難度?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文)強(qiáng)化集團(tuán)管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格規(guī)?？刂?、優(yōu)化合作安排、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、嚴(yán)肅責(zé)任追究等六方面來防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；資管新規(guī)：強(qiáng)監(jiān)管下融資難度加大。《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]106號(hào)文）的發(fā)布，標(biāo)志著金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代的到來。具體到PPP項(xiàng)目上，資管新規(guī)對(duì)于既有融資模式的沖擊可以說是顛覆性的。資管新規(guī)與PPP項(xiàng)目最密切的監(jiān)管條款，概括來講包含4個(gè)方面，即：期限錯(cuò)配、產(chǎn)品分級(jí)、杠桿比例、多層嵌套。

4.市場(chǎng)化改革

市政水務(wù)迎來市場(chǎng)化改革二十年，改革促使行業(yè)不斷進(jìn)步。我國水務(wù)市場(chǎng)化改革經(jīng)歷了三個(gè)重要階段的發(fā)展，分別為：① 改革初期（1998年～2002年）：設(shè)備、工程服務(wù)。1998年，以國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和建設(shè)部發(fā)布的《城市供水價(jià)格管理辦法》為標(biāo)志，水務(wù)市場(chǎng)化改革正式拉開帷幕。② 改革中期（2003年～2013年）：特許經(jīng)營時(shí)期PPP1.0時(shí)代。2002年12月，原建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的意見》（建城[2002] 272號(hào)），鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。國內(nèi)水務(wù)公司自身的技術(shù)水平和管理水平不斷提高，逐步從設(shè)備、工程服務(wù)轉(zhuǎn)向投資運(yùn)營。由于水務(wù)企業(yè)頻頻出現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，也標(biāo)志著水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)入產(chǎn)權(quán)制度改革的重要階段。③ 改革后期（2014年至今）：PPP2.0時(shí)代。2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014] 76號(hào)），標(biāo)志著PPP 2.0時(shí)代的到來。此后，2015年 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“水十條”）的發(fā)布，更激發(fā)了提標(biāo)改造、 黑臭水體、村鎮(zhèn)污水等市場(chǎng)的產(chǎn)生。

發(fā)展至今，我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系逐步完善，國家環(huán)保意識(shí)不斷提高。未來適應(yīng)中國國情，本土化的“中國式環(huán)保技術(shù)”將成為主流。目前，提標(biāo)改造、村鎮(zhèn)污水處理、黑臭水體治理、污泥無害化處置等新的技術(shù)問題，以及海水淡化等新興領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)的主要方向。此外，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了以環(huán)境資源損害為代價(jià)的高速增長后，逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。治理效果信息公開對(duì)企業(yè)環(huán)境治理能力提出了越來越高的要求。注重提升運(yùn)營質(zhì)量、樹立企業(yè)公眾形象、提升社會(huì)影響力，是水務(wù)企業(yè)在行業(yè)中提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。

（二）財(cái)政狀況分析

經(jīng)濟(jì)層面，我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系逐步建立。主要體現(xiàn)為：環(huán)境污染治理投資、水污染防治全社會(huì)投資、污染防治專項(xiàng)基金、公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出。

總體來看，環(huán)境污染治理投資呈增長趨勢(shì)，但尚未能夠滿足環(huán)境質(zhì)量改善的需求。

1.環(huán)境污染治理投資逐年遞增

圖1 水污染防治全社會(huì)投資規(guī)模

2016年，我國環(huán)境污染治理投資總額為9219.8億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為1.24%，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。但我國環(huán)境污染治理投資水平，僅能基本控制環(huán)境惡化，尚未能夠滿足環(huán)境質(zhì)量改善的需求。“十三五”水污染防治全社會(huì)投資過萬億。“十二五”期間，水污染防治投資額約為7150.7億元，保守估計(jì)“十三五”水污染投資需求約為4.7萬億元以上。公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出不斷增加。公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出不斷增加，2017年達(dá)到5617.3億元， 其中，中央本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出350.5億元，地方本級(jí)支出3162.6億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付（支出歸為地方）2014.2億元。污染防治專項(xiàng)基金達(dá)497億元。2017年中央財(cái)政圍繞水、 大氣、土壤污染防治以及農(nóng)村環(huán)境整治、山水林田湖草生態(tài)修復(fù)等安排的環(huán)境專項(xiàng)資金規(guī)模達(dá)到497億元，為支持打好“三大戰(zhàn)役”（大氣、水和土壤污染防治）和深化農(nóng)村環(huán)境綜合整治等起到積極推動(dòng)作用。

圖2 公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出

圖3 2017年公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比

圖4 中央財(cái)政專項(xiàng)資金

2.水污染防治全社會(huì)投資缺口較大

“十二五”期間，水污染防治投資額約為7150.7億元，比實(shí)際需求的1.36萬億元少了將近47.4%，2016年水污染防治全社會(huì)投資額僅為1552.7億元。而自2017年以來，受到政府“去杠桿”及PPP規(guī)范等影響，水污染治理投資情況也不容樂觀。

3.地方財(cái)政支出在節(jié)能環(huán)保投資中占主要地位

從支出占比來看，地方本級(jí)支出的占比最高，為56%，并且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。從公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出也能看出，環(huán)境保護(hù)的事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)。

4.污染防治專項(xiàng)基金推動(dòng)生態(tài)文明進(jìn)程

環(huán)保專項(xiàng)資金也在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮重要作用。2017年中央財(cái)政圍繞水、大氣、土壤污染防治以及農(nóng)村環(huán)境整治、山水林田湖草生態(tài)修復(fù)等安排的環(huán)境專項(xiàng)資金規(guī)模達(dá)到497億元，其中大氣污染防治專項(xiàng)資金160億元，水污染防治專項(xiàng)資金115億元，土壤污染防治專項(xiàng)資金65億元，農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金60億元。

（三）領(lǐng)域熱點(diǎn)概覽

1.市政污水處理行業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)凸顯

在環(huán)保督察大背景下， 污水廠運(yùn)營壓力凸顯，主要來自于兩方面：一方面在污水廠普遍提標(biāo)及規(guī)范化運(yùn)營下，企業(yè)自身的運(yùn)營能力不滿足當(dāng)期高質(zhì)量運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面進(jìn)水超標(biāo)、管網(wǎng)問題致使污水廠運(yùn)營效力衰減，從而導(dǎo)致出水不達(dá)標(biāo)，以至于關(guān)聯(lián)增值稅返還及高額經(jīng)濟(jì)損失，主要體現(xiàn)在：進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被罰，企業(yè)不可控運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)增加；管網(wǎng)遺留問題影響進(jìn)水水質(zhì)，增加運(yùn)營達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)；后端污泥處置不規(guī)范致使企業(yè)被罰，實(shí)踐中存在污泥后端處置建設(shè)不到位，污水廠污泥無法外運(yùn)等現(xiàn)象。根本原因在于對(duì)上游工業(yè)企業(yè)排入市政管網(wǎng)的污水管控疏忽，以及不同行政部門之間的管理出現(xiàn)矛盾，當(dāng)然在一定程度上亦與企業(yè)的運(yùn)營管控能力有關(guān)。而進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的責(zé)任劃分問題已引起國家相關(guān)部門的重視：生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污許可管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》，省級(jí)層面有《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》以及河北省關(guān)于《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》規(guī)定等，分別對(duì)進(jìn)水超標(biāo)問題導(dǎo)致的出水超標(biāo)做了明確的責(zé)任厘清。

2.市政管網(wǎng)建設(shè)不足、欠賬多

“十三五”以來，國家不斷重視污水管網(wǎng)問題，加大建設(shè)力度。但污水管網(wǎng)建設(shè)仍是我國市政污水處理行業(yè)中的“短板”，管網(wǎng)建設(shè)不足、雨污不分流及管網(wǎng)漏損等問題，對(duì)后端污水處理廠處理污水造成諸多影響。一方面，污水管網(wǎng)的建設(shè)依然滯后。據(jù)E20水業(yè)研究中心測(cè)算，2017年我國城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)總長度達(dá)到786470公里，同比增長5.1%。但2017年，城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的長度僅為供水管網(wǎng)的78.5%，上、下水管網(wǎng)長度差距較大，尤其是縣城，2017年縣城的供水管網(wǎng)的建設(shè)長度達(dá)到215388公里，而排水管網(wǎng)的長度僅為178011公里，占比為82.6%。排水管網(wǎng)建設(shè)不足，是目前導(dǎo)致一些地方污水處理率低、許多地方污水廠建而不用和“曬太陽”現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因。另一方面，污水收集處理率不高。目前污水處理廠所處理的污水，包含地下水、雨水以及市政污水等，實(shí)際處理的市政污水比例為總處理量的2/3左右，因此在進(jìn)水濃度、處理水量設(shè)計(jì)、財(cái)政預(yù)算的處理服務(wù)費(fèi)預(yù)算等方面均出現(xiàn)與預(yù)期不符情況，或?qū)е潞笃诘倪\(yùn)營穩(wěn)定性及支付穩(wěn)定性無法得到保障。因此，應(yīng)結(jié)合管網(wǎng)建設(shè)投資考慮，將管網(wǎng)建設(shè)作為長期工程來抓。

3.黑臭水體治理從數(shù)量到質(zhì)量升級(jí)，綜合化向系統(tǒng)化升級(jí)

目前黑臭水體治理行業(yè)存在以下幾大問題：一是技術(shù)的選擇與長效運(yùn)營機(jī)制保障不匹配。在實(shí)際操作過程中，由于黑臭水體治理甲方對(duì)技術(shù)及專業(yè)知識(shí)的掌握不全面，導(dǎo)致了治理效果與預(yù)期不符，包括缺乏前端整體規(guī)劃，技術(shù)選擇偏于短期應(yīng)急等，并且大暴雨后更為明顯，無法達(dá)到長效運(yùn)營的要求，因此市場(chǎng)存在二次治理的需求。二是項(xiàng)目多重工程而忽視后端長效運(yùn)營考核達(dá)標(biāo)?？紤]到經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等方面的問題，部分企業(yè)在項(xiàng)目測(cè)算時(shí)往往將工程收益放在重要位置，輕視了后端運(yùn)營績效，從而導(dǎo)致了績效約束力的下降。雖有30%績效捆綁的規(guī)定，但此行業(yè)現(xiàn)象依然存在。三是運(yùn)營績效考核方式仍存在爭(zhēng)議。目前，針對(duì)黑臭水體治理，行業(yè)的普遍考核方式分為三種：斷面考核、分項(xiàng)考核、綜合考評(píng)，在長效運(yùn)營績效考核方面正在逐步完善。四是商業(yè)模式不清晰，缺乏頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)化治理。黑臭水體治理的資金來源于政府付費(fèi)，治理經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，并確保整治資金落實(shí)到位。同時(shí)，政府信用是當(dāng)前長效運(yùn)營的首要保障，對(duì)于政府的履約應(yīng)有保障性政策。此外，黑臭水體治理是一個(gè)長期過程，因而維護(hù)經(jīng)費(fèi)的保障需要從頂層模式上予以考慮，如引入EOD模式（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)）等，解決后期的運(yùn)營維護(hù)資金問題。

4.工業(yè)園區(qū)污水處置模式

當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)污水處理模式的三種模式：第一,依托城鎮(zhèn)污水廠進(jìn)行園區(qū)污水處理；第二,自建設(shè)備處理，處理達(dá)標(biāo)后排入自然水體；第三,園區(qū)企業(yè)將產(chǎn)生的污水回用和零排放。但工業(yè)園區(qū)污水治理一直存在的問題：政府缺乏對(duì)工業(yè)廢水收集的系統(tǒng)考慮，配套管網(wǎng)建設(shè)不足或滯后；企業(yè)未能按期入駐，或因?yàn)槭袌?chǎng)需求變化、產(chǎn)能提升困難等原因出現(xiàn)經(jīng)營狀況不穩(wěn)定的情況，導(dǎo)致水量不足；排污企業(yè)一般自行管理廠區(qū)預(yù)處理設(shè)施，實(shí)踐中存在偷排、漏排等違規(guī)現(xiàn)象，以及大規(guī)模成分復(fù)雜的工業(yè)廢水進(jìn)入園區(qū)污水處理廠，對(duì)處理系統(tǒng)產(chǎn)生較大沖擊和損害；由于園區(qū)污水處理PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司沒有監(jiān)管權(quán)，無法對(duì)上游排污企業(yè)的預(yù)處理段進(jìn)行管理，且目前很多工業(yè)企業(yè)尚難以做到排放廢水的全面在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，因而整體上很難對(duì)排污企業(yè)排放工業(yè)廢水的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適時(shí)且有效控制。

5.村鎮(zhèn)污水治理的標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)

村鎮(zhèn)污水處理廠（站）曬太陽現(xiàn)象高于城市，管網(wǎng)建設(shè)滯后、設(shè)計(jì)規(guī)模遠(yuǎn)超實(shí)際水量、技術(shù)選擇等問題是導(dǎo)致后期運(yùn)營困難的主要癥結(jié)所在。目前該行業(yè)雖受市場(chǎng)關(guān)注度較高，但由于不確定風(fēng)險(xiǎn)較大，因而行業(yè)目前整體推進(jìn)速度相對(duì)較緩。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的大環(huán)境下，村鎮(zhèn)污水治理項(xiàng)目的廣域度增加，而項(xiàng)目的復(fù)雜程度也大大增大。商業(yè)模式上，由于目前無付費(fèi)機(jī)制，因而政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)承受能力為首要考慮因素，此外政治推動(dòng)性及緊迫程度也是考慮的重點(diǎn)；而在技術(shù)層面，技術(shù)工藝的選擇是村鎮(zhèn)污水治理中的關(guān)鍵要素，村鎮(zhèn)項(xiàng)目體量小、水量不穩(wěn)定、付費(fèi)模式的特殊性，選擇后期可落地運(yùn)營的技術(shù)至關(guān)重要，廠網(wǎng)同時(shí)考慮十分必要，設(shè)計(jì)規(guī)模方面要重點(diǎn)考慮城市與村鎮(zhèn)的排污系數(shù)的差別，應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐挠盟畬?shí)際需求，不可過度追逐“規(guī)模指標(biāo)”，從而導(dǎo)致由于進(jìn)水不足而引發(fā)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，以及技術(shù)不可運(yùn)行現(xiàn)象；此外，國家雖出臺(tái)了《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》，但目前僅有少數(shù)省市出臺(tái)了村鎮(zhèn)（農(nóng)村）污水排放標(biāo)準(zhǔn)，大部分仍采用市政污水排放標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)不一使得技術(shù)選擇出現(xiàn)了不匹配現(xiàn)象，但村鎮(zhèn)污水的技術(shù)選擇應(yīng)以可復(fù)制、可推廣為原則，采用簡(jiǎn)單易行的處理技術(shù)，且后端尾水的排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜，且與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承受能力及后端用途相匹配。

6.污泥處理處置剛需大，減量化壓力明顯

據(jù)E20水業(yè)研究中心統(tǒng)計(jì)，2017年污泥無害化處置率為52%，2018年預(yù)計(jì)達(dá)到57%，雖與“十二五”末期相比提高近10個(gè)百分點(diǎn)，但與“十三五”規(guī)劃中的對(duì)城市污泥無害化處置率的要求還相距甚遠(yuǎn)（75%）。污泥穩(wěn)定化、無害化、減量化是“剛需”，而“資源化”是首推的技術(shù)路線選擇，且資源化可以是污泥從“廢物”變成資源，形成處理閉環(huán)。據(jù)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2016～2017年污泥資源化發(fā)展趨勢(shì)明顯，而在2018年出現(xiàn)的新簽約項(xiàng)目中，由于減量化壓力較大，干化焚燒這種快速減量化方式項(xiàng)目占比有所增加。

二、細(xì)分市場(chǎng)研究

（一）市政污水

新增污水處理市場(chǎng)空間不斷縮小，重點(diǎn)關(guān)注價(jià)費(fèi)機(jī)制全成本覆蓋、提標(biāo)改造、存量盤活等，且污水收集率、管網(wǎng)維護(hù)等受到行業(yè)熱點(diǎn)關(guān)注。此外，污水廠應(yīng)考慮收并購后的遠(yuǎn)期溢價(jià)收益，目前資本寬松且企業(yè)估值有所下降，可加快選定優(yōu)質(zhì)標(biāo)的進(jìn)行戰(zhàn)略布局。

1.政策解讀

“水十條”要求敏感區(qū)域城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施于2017年底前全面達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)”，此外，北京、天津、浙江等地分別制定了更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)；《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提出要完善污水處理收費(fèi)政策，構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用；建立污水處理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。另外，進(jìn)水超標(biāo)問題已引起國家層面及地方政府的高度重視：新《水污染防治法》要求工業(yè)企業(yè)必須先進(jìn)行預(yù)處理，達(dá)到城市污水廠能夠接納的水平之后才可以入網(wǎng)；生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《排污許可管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》在“從輕處罰”條款中提到，排污單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕處罰：及時(shí)報(bào)告異常情況或者超標(biāo)情況的；主動(dòng)采取措施消除或者減輕違法行為危害后果，且造成的環(huán)境影響程度較輕、影響范圍較小的；配合生態(tài)環(huán)境主管部門查處違法行為有立功表現(xiàn)的；違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。此外，部分省市也就此問題，做了細(xì)分和說明，河北省印發(fā)的關(guān)于《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》規(guī)定，對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對(duì)其處理（處罰）。

2.市場(chǎng)數(shù)據(jù)

據(jù)E20《中國水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告（2018版）》數(shù)據(jù)顯示，2017年我國城鎮(zhèn)污水處理量達(dá)到556.9億噸，污水處理率達(dá)到93.8%。2017年，城鎮(zhèn)污水處理廠能力達(dá)到18749萬立方米/日，預(yù)計(jì)2018年將達(dá)到19500萬立方米/日。到2020年底，城鎮(zhèn)污水廠處理能力將增加至20918萬噸/日。2018～2020年，我國城鎮(zhèn)污水處理新增投資額約650億元。到2020年，城鎮(zhèn)運(yùn)營規(guī)模將會(huì)達(dá)到700～1400億元。

3.競(jìng)爭(zhēng)格局

截至2017年底，北控水務(wù)污水總規(guī)模為2623萬噸/日，市場(chǎng)占有率為9.8%，其次為碧水源和首創(chuàng)股份。排名前十的企業(yè)市場(chǎng)占有率（CR10）為30%左右，行業(yè)集中度進(jìn)一步提高。

4污水排放標(biāo)準(zhǔn)不斷提升

我國現(xiàn)行的國家標(biāo)準(zhǔn)是2002年發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002），自該標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布以來，我國城鎮(zhèn)污水廠雖然經(jīng)歷了四次提標(biāo)改造，但業(yè)內(nèi)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)提升的追求似乎從未停止。2015年國家環(huán)保部發(fā)布修訂國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）的征求意見稿，其中“特別排放限值”中的某些控制項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到地表IV類水標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，北京、天津、江蘇、浙江、安徽等地均出臺(tái)了地方的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，均呈現(xiàn)出嚴(yán)于現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)。

（二）供水

國家及地方污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比表

重點(diǎn)關(guān)注飲用水水源地保護(hù)及污染防控，探索動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，供水價(jià)格維持緩慢增長。

1．政策解讀

《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中強(qiáng)調(diào)，要打好水源地保護(hù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障飲用水安全，加強(qiáng)水源水、出廠水、管網(wǎng)水、末梢水的全過程管理。

2.市場(chǎng)數(shù)據(jù)

據(jù)E20《中國水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告（2018版）》數(shù)據(jù)顯示，2017年城鎮(zhèn)公共供水綜合生產(chǎn)能力達(dá)到2.93億噸/日，公共供水量達(dá)到625.1億噸，均呈小幅穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)。2018年公共供水綜合生產(chǎn)能力預(yù)計(jì)達(dá)到3億噸/日。按照供水“十三五”期間新增4500萬噸水廠規(guī)模核算，目前完成率達(dá)到32%，后“十三五”還剩3021萬噸水廠規(guī)模新增空間有待完成。據(jù)E20水業(yè)研究中心預(yù)測(cè)，2018～2020年，我國城鎮(zhèn)公共供水設(shè)施市場(chǎng)將達(dá)到550億元。

3.競(jìng)爭(zhēng)格局

北控水務(wù)供水總規(guī)模為1534萬噸/日，市場(chǎng)占有率為3.2%，其次為首創(chuàng)股份和威立雅。排名前十的企業(yè)市場(chǎng)占有率（CR10）為20%左右，行業(yè)集中度進(jìn)一步提高。

（三）水環(huán)境綜合治理

黑臭水體督查工作持續(xù)推進(jìn)下，表象治理效果明顯，但多數(shù)項(xiàng)目工程屬性偏重，因此也是大多數(shù)工程類公司首選的環(huán)保進(jìn)駐領(lǐng)域，但此領(lǐng)域目前后期長效運(yùn)營尚未得到技術(shù)層面及經(jīng)濟(jì)層面的保障，且項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核仍在完善中。此外，目前行業(yè)中部分企業(yè)的寒冬亦與此領(lǐng)域的工程屬性及商業(yè)模式密切相關(guān)。

1．政策解讀

“水十條” 的發(fā)布，極大地激發(fā)并推進(jìn)了黑臭水體治理工作，但水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目以工程為導(dǎo)向，缺乏后端運(yùn)營，容易引發(fā)問題。E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，政府付費(fèi)PFI 類項(xiàng)目經(jīng)營和運(yùn)營屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)。這類項(xiàng)目不再使用以單價(jià)競(jìng)標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來了“工程化導(dǎo)向”（背離了長期服務(wù)的目的）和“隱性負(fù)債問題”，是當(dāng)前 PPP 爭(zhēng)議和整頓的“重災(zāi)區(qū)”。而92號(hào)文對(duì)績效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是試圖針對(duì)此類項(xiàng)目前期的一些機(jī)制缺陷進(jìn)行優(yōu)化。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)2018年城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，并多次進(jìn)行了督查工作。

2.市場(chǎng)數(shù)據(jù)

據(jù)全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月，全國黑臭實(shí)體共有2100條，完成治理的1745條，占比83%，治理中和方案制定中的分別為264條和91條，占比13%和4%；未來重點(diǎn)關(guān)注云南、黑龍江、遼寧等地治理完成率相對(duì)較低的區(qū)域，黑臭實(shí)體數(shù)量較多而治理完成率83%和68%的廣東和安徽，并且，長江大保護(hù)受到國家高度重視，長江經(jīng)濟(jì)帶沿岸也會(huì)有新的機(jī)會(huì)釋放。

3.PPP項(xiàng)目績效考核分析

PPP項(xiàng)目績效考核主要分為斷面考核、分項(xiàng)考核、綜合考核這三種形式。從整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)保績效達(dá)成角度，斷面考核的約束性最強(qiáng)；綜合考核采取打分制的部分具有較強(qiáng)的主觀性；綜合考評(píng)看似綜合、系統(tǒng)，實(shí)則操作起來主觀性強(qiáng)，難以實(shí)施。

（四）工業(yè)園區(qū)污水

目前工業(yè)園區(qū)廢水治理存在處理主體、水量水質(zhì)等不確定風(fēng)險(xiǎn)較高，需進(jìn)一步加強(qiáng)園區(qū)管理及技術(shù)選定。此外，工業(yè)園區(qū)廢水與市政污水治理的交集區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)控市政管網(wǎng)進(jìn)水標(biāo)準(zhǔn)，且設(shè)立相關(guān)管控及歸責(zé)條款。

1.政策解讀

“水十條”對(duì)工業(yè)園區(qū)污水處理建設(shè)運(yùn)營做了明確規(guī)定，然而，其中關(guān)于安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置期限的規(guī)定并未引起地方足夠重視。2018年年初，河北省出現(xiàn)全國首個(gè)因未完成“水十條”規(guī)定的工業(yè)集聚區(qū)水污染治理任務(wù)而被撤銷的省級(jí)開發(fā)區(qū)。

2．市場(chǎng)數(shù)據(jù)

2017年全國2926個(gè)工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)情況，華東區(qū)域工業(yè)園區(qū)較多，占比達(dá)到了27.7%，華南區(qū)域占比相對(duì)較小為4.9%；在線監(jiān)測(cè)方面，近10%的工業(yè)園區(qū)未安裝在線監(jiān)控裝置，青海、新疆未安裝比例超過了40%，吉林、西藏、新疆兵團(tuán)、云南超過了20%，其余大部分省份在線裝置安裝情況良好。

3.競(jìng)爭(zhēng)格局

產(chǎn)業(yè)招商、項(xiàng)目落地會(huì)對(duì)實(shí)際進(jìn)水量產(chǎn)生影響。政府在規(guī)劃階段缺乏對(duì)工業(yè)廢水收集的系統(tǒng)考慮、設(shè)計(jì)疏忽或資金不足等原因會(huì)導(dǎo)致配套管網(wǎng)建設(shè)不足、滯后；進(jìn)水水質(zhì)難以控制，高度依賴環(huán)保督查力度。排污企業(yè)一般自行管理廠區(qū)預(yù)處理設(shè)施，實(shí)踐中存在偷排、漏排等違規(guī)現(xiàn)象。

4.工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施方式分析

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，1546座工業(yè)園區(qū)采用了依托城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的方式占比53%左右，40%的園區(qū)采用了自建污水處理設(shè)施的方式。工業(yè)園區(qū)污水排入市政管網(wǎng)在一定程度上存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患，其中，較為突出的是工業(yè)園區(qū)排入市政管網(wǎng)的水質(zhì)監(jiān)管及控制問題，在一定層面上也反映了行政管理協(xié)調(diào)方面的問題。因此，對(duì)工業(yè)園區(qū)污水預(yù)處理后排入市政管網(wǎng)的方式，在“十四五”時(shí)期或?qū)⒊蔀楸O(jiān)管重點(diǎn)。

圖5 工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施方式占比

（五）村鎮(zhèn)污水

村鎮(zhèn)污水治理由于其商業(yè)模式問題，被認(rèn)為是水務(wù)領(lǐng)域中不確定風(fēng)險(xiǎn)較高的細(xì)分領(lǐng)域。目前，村鎮(zhèn)污水處理廠（站）曬太陽現(xiàn)象高于城市，管網(wǎng)建設(shè)滯后、設(shè)計(jì)規(guī)模遠(yuǎn)超實(shí)際水量、技術(shù)選擇等問題是導(dǎo)致后期運(yùn)營困難的主要癥結(jié)所在。因而，村鎮(zhèn)污水雖受處于高關(guān)注度領(lǐng)域，但風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)落實(shí)到位。

1．政策解讀

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》及《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》從整體戰(zhàn)略層面對(duì)我國的農(nóng)村發(fā)展提出了深度布局；《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》中對(duì)農(nóng)村污水處理收費(fèi)制度標(biāo)準(zhǔn)、方式及途徑進(jìn)行了指導(dǎo)；《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》明確適用范圍且分類確定控制指標(biāo)和排放限值。

2.市場(chǎng)數(shù)據(jù)

“十三五”規(guī)劃對(duì)25省（山東、重慶、湖北、湖南、江西、陜西、河南、黑龍江、四川、吉林、浙江、安徽、貴州、山西、廣西、遼寧、甘肅、海南、內(nèi)蒙古、新疆、云南、青海、西藏、寧夏、河北）建制鎮(zhèn)提出了新建規(guī)模要求，合計(jì)新增規(guī)模為1094萬立方米/日，2020年總規(guī)模達(dá)到2441萬立方米/日。據(jù)E20《村鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)分析報(bào)告（2018版）》數(shù)據(jù)顯示，2017年25省建制鎮(zhèn)總規(guī)模達(dá)到1578萬立方米/日，2018年預(yù)計(jì)達(dá)到1865萬立方米/日。2020年25省建制鎮(zhèn)總處理能力將達(dá)到2241萬立方米/日，全國建制鎮(zhèn)總規(guī)模將達(dá)到3500萬噸/日，年市場(chǎng)容量超過千億元。

3.競(jìng)爭(zhēng)格局

村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目總規(guī)模排名中前三為碧水源、桑德、寧波正清；鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型污水處理廠項(xiàng)目總規(guī)模排名中前三名分別是桑德、碧水源、四川中測(cè)；村落小型分散式污水處理項(xiàng)目總規(guī)模排名中寧波正清、浙江艾迪曼、碧水源居于前三。

4.村鎮(zhèn)污水重要標(biāo)準(zhǔn)

《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定“農(nóng)村生活污水就近納入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的,執(zhí)行《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 31962-2015)。500立方米/天(m3/d)以上規(guī)模(含500m3/d)的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施可參照?qǐng)?zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)。農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)原則上適用于處理規(guī)模在500m3/d以下的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施污染物排放管理,各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步確定具體處理規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。”

5.通知分類確定控制指標(biāo)和排放限值

農(nóng)村生活污水處理設(shè)施出水排放去向可分為直接排入水體、間接排入水體、出水回用三類：出水直接排入Ⅱ類和Ⅲ類水體的,污染物控制指標(biāo)至少應(yīng)包括化學(xué)需氧量(CODcr)、pH、懸浮物(SS)、氨氨(NH3-N)等;出水直接排入IV類和V類水體的,污染物控制指標(biāo)至少應(yīng)包括化學(xué)需氧量(CODcr)、pH、懸浮物(SS)等；出水排入封閉水體或超標(biāo)因子為氮磷的不達(dá)標(biāo)水體,控制指標(biāo)除上述指標(biāo)外應(yīng)增加總氮(TN)和總磷(TP)；出水直接排入村莊附近池塘等環(huán)境功能未明確的小水體，控制指標(biāo)和排放限值的確定,應(yīng)保證該受納水體不發(fā)生黑臭；出水流經(jīng)溝渠、自然濕地等間接排入水體,可適當(dāng)放寬排放限值；出水回用于農(nóng)業(yè)灌溉或其他用途時(shí),應(yīng)執(zhí)行國家或地方相應(yīng)的回用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（六）污泥處理處置

污泥無害化處置率仍相對(duì)較低，與“十三五”規(guī)劃要求仍存在差距，且由于治理壓力，減量化明顯的干化焚燒方式在2018年有增長趨勢(shì)。然而污泥處理處置設(shè)施仍存在較大的市場(chǎng)需求，但由于價(jià)費(fèi)機(jī)制、技術(shù)、上下游污水管控等因素，致使污泥處理處置成為目前環(huán)境產(chǎn)業(yè)較為突出的問題領(lǐng)域之一。

1.政策解讀

“水十條”及“十三五”污水規(guī)劃推動(dòng)污泥處理處置行業(yè)發(fā)展，逐步落地執(zhí)行，并引入PPP交易模式?！蛾P(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》有望進(jìn)一步推進(jìn)污泥價(jià)費(fèi)機(jī)制完善。

2.市場(chǎng)數(shù)據(jù)

據(jù)E20《中國污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2018版）》數(shù)據(jù)顯示，2018年城鎮(zhèn)濕污泥產(chǎn)生量4646萬噸，2017年無害化處置率為52%，2018年預(yù)估達(dá)到57%；2017年全國已運(yùn)營污泥項(xiàng)目總規(guī)模為6.26萬噸/日，2018年增加至7.42萬噸/日；2019-2020年，無害化處置規(guī)模至少新增2.33萬噸/日，處置設(shè)施總投資或?qū)⒊^100億元。

3.技術(shù)占比分析

污泥處理技術(shù)仍以能源干化和機(jī)械脫水為主，能源干化占比略高，達(dá)到31%。由于減量化壓力以及技術(shù)路線選擇的主觀性偏差，雖資源化的處理方式在2017年呈現(xiàn)出了較強(qiáng)的增長態(tài)勢(shì)，但在2018年中標(biāo)/開工的項(xiàng)目中，能源干化、機(jī)械脫水處理方式再次成為主流。

2018年是我國生態(tài)文明建設(shè)全面推進(jìn)的一年，生態(tài)文明歷史性地寫入憲法，國家層面各項(xiàng)政策緊鑼密鼓地落實(shí)到位。一系列推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的政策敲定落實(shí)，充分體現(xiàn)黨和國家搞好生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)“兩山論”的強(qiáng)大決心。新時(shí)代下，環(huán)境產(chǎn)業(yè)需要從過去的成本中心向價(jià)值中心轉(zhuǎn)型，環(huán)境管理職能亦是如此。未來，一定要有相應(yīng)的政府部門承擔(dān)綠色發(fā)展、承擔(dān)落地“兩山論”的基本職責(zé)；在行業(yè)規(guī)范不斷完善、常態(tài)化監(jiān)管日趨嚴(yán)格的形勢(shì)下，水務(wù)行業(yè)將不忘初心、砥礪前行。