羅卓 李小蘭 馬雪瑩

[摘要]城市周邊永久基本農(nóng)田區(qū)位條件特殊，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已不適應(yīng)保護要求，需要不斷創(chuàng)新城市周邊永久基本農(nóng)田利用模式，才能進一步固化城市開發(fā)邊界，發(fā)揮生態(tài)屏障作用。以重慶主城區(qū)為例，從數(shù)量、質(zhì)量、空間分布等方面分析城市周邊永久基本農(nóng)田的特征和存在的問題，并結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，按照不同城市功能區(qū)的定位和發(fā)展需求，提出城市周邊永久基本農(nóng)田利用新模式，為加強永久基本農(nóng)田保護挖掘生產(chǎn)價值、生態(tài)價值、社會保障價值具有參考作用。

[關(guān)鍵詞]城市周邊;永久基本農(nóng)田;利用

[中圖分類號]F301.2[文獻標(biāo)識碼]A

永久基本農(nóng)田劃定是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示要求，是十八大以來“新常態(tài)”下發(fā)展改革的配套措施，關(guān)系到國家糧食安全、生態(tài)文明建設(shè)，也關(guān)系到“十三五”期間城市發(fā)展戰(zhàn)略布局。按照原國土資源部和農(nóng)業(yè)部關(guān)于城市周邊永久基本農(nóng)田劃定的總體要求，城市周邊劃定一定數(shù)量永久基本農(nóng)田，對規(guī)劃城區(qū)進行了有效的合圍和隔離，防止城市建設(shè)攤大餅、無序擴張。由于城市周邊永久基本農(nóng)田特殊的區(qū)位條件，如何挖掘其生產(chǎn)價值、生態(tài)價值、社會保障價值，如何高效利用永久基本農(nóng)田，防止“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象發(fā)生，已成為當(dāng)下急需研究解決的問題?；谝陨蠁栴}的考慮，本文以重慶主城區(qū)為例，針對山地城市周邊永久基本農(nóng)田分布特點，分別提出城市周邊永久基本農(nóng)田利用模式，達到用效益促保護的目的，實現(xiàn)城市周邊永久基本農(nóng)田帶給城市居民“看得見山、望得見水、留得住鄉(xiāng)愁”的理想。

1 永久基本農(nóng)田總體特征

1.1 數(shù)量情況

重慶主城城市周邊劃定永久基本農(nóng)田17573.33hm2，其中水田、水澆地8800hm2，占劃定面積50%，旱地8470hm2，占劃定面積49.9%，其他地類303.33hm2，占劃定面積0.1%;耕地質(zhì)量等別10等以上面積15673.32hm2，占劃定面積89%，其中8等地主要分布在巴南區(qū)，為1260hm2;≤15°耕地面積12306.67hm2，占劃定面積70%，主要分布在九龍坡、沙坪壩、巴南以及北碚區(qū)，面積分別為3333.3hm2、3066.61hm2、2080hm2、1520.01hm2。詳見表1。

1.2 空間分布情況

從空間分布上看，沙坪壩區(qū)和九龍坡區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田數(shù)量較大，達到4047.46hm2和3647.87hm2，江北區(qū)和大渡口區(qū)數(shù)量較少，分別為126.02hm2和293.70hm2。水田面積九龍坡居首，為2526.69hm2，其次是沙坪壩1526.6hm2。連片度較高的主要分布在沙坪壩區(qū)北部、九龍坡區(qū)西南部以及巴南區(qū)東南部。新劃入的永久基本農(nóng)田落地后，與原有的永久基本農(nóng)田一起，并結(jié)合城市周邊“四山兩江”等天然生態(tài)邊界，在各組團之間、組團與中心城區(qū)之間形成綠色空間。詳見圖1。

1.3 與相關(guān)規(guī)劃銜接情況

中心城區(qū)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田3840hm2，水田1190.4hm2，占劃定面積31%;旱地2649.6hm2，占劃定面積69%。耕地質(zhì)量平均等別為9等，<15°耕地2530.1hm2，占劃定耕地面積66%。

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外劃定永久基本農(nóng)田16090hm2。其中水田8045.1hm2，占劃定面積50%。耕地質(zhì)量平均等別為9等，≤15°耕地11191.1hm2，占劃定耕地總量70%。

2 存在的問題

2.1 地塊集中連片程度低，基礎(chǔ)設(shè)施不完善

重慶主城區(qū)位于低山丘陵地區(qū)、長江和嘉陵江的匯合處，區(qū)域相對高差約600多m，地表起伏大，土地破碎，受區(qū)位條件、規(guī)劃用途和劃定數(shù)量質(zhì)量要求影響，部分零星耕地劃入永久基本農(nóng)田，灌溉排水、生產(chǎn)道路、化肥使用等問題未得到解決，導(dǎo)致劃定后耕地利用率低，非糧化和撂荒現(xiàn)象突出，部分地塊已經(jīng)灌叢化。

2.2 永久基本農(nóng)田保護責(zé)任落實不到位

按照城市周邊永久基本農(nóng)田劃定要求，部分已征轉(zhuǎn)但長期閑置無利用計劃、只征不轉(zhuǎn)等地塊也已劃定為永久基本農(nóng)田，從土地權(quán)屬來看已屬于國有土地，土地使用權(quán)為企事業(yè)單位、國家機關(guān)、公民個人、三資企業(yè)等，與鎮(zhèn)（街）政府（辦事處）保護責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護責(zé)任不清晰，無法落實到人。

2.3 永久基本農(nóng)田利用價值表現(xiàn)形式單一

城市周邊永久基本農(nóng)田大部分位于城市郊區(qū)，少部分位于中心城區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢突出，但永久基本農(nóng)田紅線一旦劃定，嚴(yán)禁隨意建設(shè)占用，只能用于糧食作物生產(chǎn)，具有較強的約束性和用途單一性，與周邊的商用地塊相比價值懸殊較大，逐漸被遺棄為城市邊角地和廢棄地。

3 永久基本農(nóng)田利用模式建議

根據(jù)永久基本農(nóng)田空間分布特征，結(jié)合主城區(qū)土地利用總體規(guī)劃和控制規(guī)劃，針對不同的土地利用功能區(qū)，探索提出差異化的城市周邊永久基本農(nóng)田利用方式，提高永久基本農(nóng)田利用效率，發(fā)揮永久基本農(nóng)田生產(chǎn)功能和生態(tài)功能。

3.1 城市公園模式

中心城區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田分布數(shù)量較少，集中連片度低，城市化進程帶來的經(jīng)濟效益要遠遠高于土地持有者耕種的農(nóng)業(yè)效益，致使這部分永久基本農(nóng)田大多被粗放式利用、撂荒甚至轉(zhuǎn)變成林地。因此，這一部分永久基本農(nóng)田固化城市開發(fā)邊界功能要遠高于糧食生產(chǎn)功能，為提高土地利用效益，可對其進行城市公園改造，打造城市濕地公園，保持其控制功能屬性，并提供市民休閑服務(wù)功能。

3.2 生態(tài)經(jīng)濟休閑農(nóng)業(yè)區(qū)模式

城市化快速推進給城區(qū)居民休閑消費帶來優(yōu)勢，城市人口聚集成就了都市農(nóng)業(yè)的龐大市場，給都市休閑農(nóng)業(yè)打造創(chuàng)造了條件。比如歌樂山和南山作為重慶市主城區(qū)的兩道天然的自然屏障，是城區(qū)居民以及外地游客休閑旅游度假的主要區(qū)域，其農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)展給永久基本農(nóng)田利用帶來了契機，因此，在重慶主城中心城區(qū)規(guī)劃范圍外，具有良好生態(tài)環(huán)境的區(qū)域，可以發(fā)展多元化、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)觀光和體驗式農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，打造“PPP-城市莊園”，重點發(fā)展蔬菜、林果、花卉等特色農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)觀光旅游經(jīng)濟功能。

3.3 城郊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

主城外環(huán)高速周邊有三塊集中連片程度較高的永久基本農(nóng)田，主要分布在沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)以及巴南區(qū)，耕作條件和土地肥力都比較優(yōu)質(zhì)，因此，通過土地整治建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強，能與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。在城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展模式中，對耕地質(zhì)量、農(nóng)田水利、田間道路等配套設(shè)施都有較高要求，需要在集中連片的耕地上開展，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)現(xiàn)代化的生產(chǎn)管理，重點發(fā)展糧油、經(jīng)作產(chǎn)物，不斷改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，采用高新技術(shù)生產(chǎn)手段和管理方法，形成集生產(chǎn)加工、營銷、科研、推廣功能于一體，實現(xiàn)高效、集約、綠色生產(chǎn)。一方面鼓勵和引導(dǎo)村民多施有機肥、生物肥，科學(xué)施用無機肥;另一方面需按照農(nóng)藥特性及農(nóng)作物生長發(fā)育規(guī)律，科學(xué)施藥，推廣生物農(nóng)藥，改善耕地質(zhì)量;同時新修一些水利工程，推進小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，修建排灌系統(tǒng)，搞好山區(qū)塘堰、水窖等建設(shè)改造，增強抵御自然災(zāi)害的能力，改善耕地生態(tài)條件，提升生態(tài)承載力，提高產(chǎn)出率，滿足社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求。

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