謝小芹

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 611130)

一、貧困——一個(gè)由來(lái)已久的話題

貧困問(wèn)題由來(lái)已久，不斷被提上政府議程。現(xiàn)代意義的扶貧工程開(kāi)啟于20世紀(jì)80年代(1)① 扶貧工作在中國(guó)擁有悠久的歷史，如古時(shí)代的賑災(zāi)、恤貧撫孤、扶危濟(jì)困等。然而，這大多是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)自己政權(quán)的穩(wěn)定性，因此，歷朝歷代都有各自各樣的救濟(jì)扶貧的政策。本研究的扶貧工作主要指的是政府在改革開(kāi)放后實(shí)施的一系列扶貧計(jì)劃，其體現(xiàn)出穩(wěn)定政權(quán)、和諧良序和公平正義等愿景。，成為備受政府和社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)代化系統(tǒng)工程。然而，近年來(lái)，扶貧呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的現(xiàn)象，即投入的扶貧資源越來(lái)越多，扶貧效果卻并未同比增長(zhǎng)。為了提升扶貧績(jī)效，2012年，中國(guó)政府提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，而后不斷在全國(guó)鋪開(kāi)。廣西的扶貧實(shí)踐較為“典型”，“不僅因?yàn)樗砟壳爸袊?guó)一批由于發(fā)展資源匱乏難以反貧的地區(qū)，更因?yàn)樗L(zhǎng)期淫浸在由龐大‘扶貧工廠’運(yùn)作的扶貧實(shí)踐中”[1]。廣西壯族自治區(qū)政府開(kāi)始將第一書(shū)記扶貧作為一個(gè)重要措施，從2012年到2016年，政府共派8000萬(wàn)人加入扶貧隊(duì)伍。從扶貧績(jī)效來(lái)看，第一書(shū)記扶貧制度在廣西取得了不錯(cuò)的成績(jī)，受到群眾的好評(píng)(2)第一書(shū)記制度同樣也遭到了詬病，比如形式主義太濃，忽視個(gè)別群眾利益及個(gè)別地方出現(xiàn)扶貧資源不翼而飛等情況。，本研究主要從學(xué)理層面分析其蘊(yùn)含的合理性。

歷史以來(lái)，與扶貧政策的歷久彌新一樣，關(guān)于貧困治理的研究也層出不窮。目前，學(xué)界主要集中于以下幾方面。一是治理視角下的貧困研究。將貧困視為一個(gè)治理問(wèn)題，主張強(qiáng)化基層政府的治理能力能夠有效解決貧困。李小云從基層治理的視角將貧困類型化，指出扶貧資源瞄不準(zhǔn)的關(guān)鍵原因在于政策執(zhí)行在基層社會(huì)出現(xiàn)的偏差，“更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育以及各種扶貧資源的公平轉(zhuǎn)遞”[2]，他認(rèn)為應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“收入多元化以及扶貧方式改善等”[3]。二是文化視角下的貧困治理研究。將地方文化視為貧困的根源，因而，消除貧困必須消除滋生貧困的亞文化。張樂(lè)天等認(rèn)為貧困現(xiàn)象與傳統(tǒng)農(nóng)民的“活法”密切相關(guān)，他贊同采取文化脫貧的方式，“最終改變傳統(tǒng)文化從而實(shí)現(xiàn)文化脫貧的一定是浸潤(rùn)于文化中的窮人自己，其中，有能力的帶頭人可以起到十分重要的作用”[4]。三是管理視角下的貧困治理研究。將貧困視為一個(gè)管理問(wèn)題，貧困問(wèn)題的解決必須從管理入手。高傳勝提出用“包容性創(chuàng)新”的新理念來(lái)治愈貧困，“既鼓勵(lì)面向貧困者的各種創(chuàng)新活動(dòng)，開(kāi)發(fā)滿足其需求的產(chǎn)品和服務(wù)，又強(qiáng)調(diào)積極提升他們的知識(shí)吸收能力，增強(qiáng)其創(chuàng)新能力，擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)”[5]。蒲文勝[6]基于社會(huì)的轉(zhuǎn)型，提出了中國(guó)治貧模式由政治權(quán)力主導(dǎo)下的反貧困模式到政府、市場(chǎng)(企業(yè))、社會(huì)組織三方合作治理貧困模式的轉(zhuǎn)變。

以上研究為后來(lái)者開(kāi)展研究拓展了思路，然而當(dāng)前研究卻少有將貧困置于國(guó)家與社會(huì)二重性視角中進(jìn)行思考，從而遮蔽了“治根”方略。中國(guó)發(fā)展的實(shí)踐提出了一些基本的經(jīng)驗(yàn)。一方面，扶貧治貧工程需要國(guó)家的扶持，否則貧困的終結(jié)始終是黃粱一夢(mèng)；另一方面，社會(huì)自治是根除貧困的根本保障。筆者認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有效合作才能掘地挖根，徹底消滅貧困。第一書(shū)記制度在基層的踐行彰顯出一種面對(duì)面的權(quán)力實(shí)踐，是國(guó)家與社會(huì)二重性而非二元對(duì)立關(guān)系的具象化表達(dá)。因此，本研究提出“嵌入式治理”概念，以第一書(shū)記扶貧制度在基層社會(huì)的實(shí)踐作為具體的分析對(duì)象，深度描述貧困是如何逐漸被消除的。

二、“嵌入式治理”：理解扶貧工程的一個(gè)新視角

“20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家-社會(huì)關(guān)系理論便一直占據(jù)著學(xué)界的核心地位，并且成為觀察和解釋中國(guó)基層政治社會(huì)變遷的主流研究范式，甚至作為一種政策選擇引領(lǐng)著基層社會(huì)治理的實(shí)踐[7]?！遍L(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立關(guān)系問(wèn)題始終未能得到有效解決，國(guó)家與社會(huì)不同關(guān)系形態(tài)同樣也會(huì)影響到貧困治理的效果。20世紀(jì)下半葉，隨著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，合作治理(co-operative governance)作為一個(gè)新的概念被提出來(lái)，即社會(huì)力量對(duì)國(guó)家政策的一種糾偏性，作為國(guó)家力量的一種彌補(bǔ)性力量，試圖破解國(guó)家與社會(huì)的二元性。合作治理的提出有助于凸顯在國(guó)家全面介入下基層社會(huì)自治力量的有效性。然而，在扶貧領(lǐng)域中，國(guó)家仍然站到扶貧的制高點(diǎn)，社會(huì)力量至多只是一種輔助性或補(bǔ)助性的力量?？此葡硕獙?duì)立的合作治理仍然蘊(yùn)含著二元對(duì)立的價(jià)值預(yù)設(shè)。因此，這需要一個(gè)新的概念來(lái)嘗試打破國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的基本形態(tài)。本研究提出了“嵌入式治理”的概念，這一概念直接源于波蘭尼的啟發(fā)，在《大轉(zhuǎn)型》一書(shū)中，他認(rèn)為：“人類經(jīng)濟(jì)通常都潛藏于人類的社會(huì)關(guān)系當(dāng)中……經(jīng)濟(jì)體系嵌入于社會(huì)關(guān)系[10]。”在《作為制度過(guò)程的經(jīng)濟(jì)》一文中，他認(rèn)為：“人類經(jīng)濟(jì)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中。將非經(jīng)濟(jì)的制度包容在內(nèi)是極其重要的。對(duì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行而言，宗教和政府可能像貨幣制度或減輕勞動(dòng)強(qiáng)度的工具與機(jī)器的效力一樣重要[11]?！北狙芯刻岢鲞@個(gè)概念主要用以消弭國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立性，彰顯出“國(guó)家社會(huì)化和社會(huì)國(guó)家化”[12]在扶貧領(lǐng)域中的潛在價(jià)值，同樣也彰顯出埃文斯提出的“嵌入自主性”概念的魅力，即“光有自主性而缺乏嵌入，或者光有嵌入而沒(méi)有自主性，不足以形成強(qiáng)大的國(guó)家能力”[13]?；谝环N同構(gòu)性的“共容利益”的目標(biāo)，地方官員一方面從扶貧中獲得一定的利益，同樣也必須為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)威的重新獲得和樹(shù)立一種良好的道德形象。地方社會(huì)則需要借助外力發(fā)展自己，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力和外部注入式力量的有效結(jié)合，最終融合成另類的“第三種力量”，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系則演變?yōu)橐环N“魚(yú)水”共榮的新型關(guān)系。

具體而言，嵌入式治理指國(guó)家通過(guò)第一書(shū)記進(jìn)入村級(jí)扶貧領(lǐng)域中，與村書(shū)記相互配合，共同致力于消除貧困?！扒度胧街卫怼钡纳鐣?huì)基礎(chǔ)，一方面需要村級(jí)組織的配合，村級(jí)組織的開(kāi)放和包容是第一書(shū)記嵌入基層社會(huì)的重要前提，也是兩者能否實(shí)現(xiàn)合作治理的基礎(chǔ)，另一方面需要地方社會(huì)擁有一種平等參與的文化氛圍，具體而言，村民需要高度配合和積極參與到扶貧工作中。嵌入式治理包含以下幾種機(jī)制：一是互動(dòng)機(jī)制，即不同行動(dòng)者之間的互動(dòng)和交流。扶貧領(lǐng)域中的不同行動(dòng)者主要指的是政府、扶貧組織、村干部、村莊精英和普通村民，這些行動(dòng)者在同一場(chǎng)域中采取不同的策略、手段、方式和辦法相互作用、相互影響，圍繞消除貧困的目標(biāo)而奮斗。二是溝通機(jī)制，即中間載體的形塑。第一書(shū)記加入基層黨組織結(jié)構(gòu)中，形塑出一種新型的基層扶貧主體，既可以解決國(guó)家與基層社會(huì)和貧困對(duì)象的有效銜接問(wèn)題，即扶貧治貧的平臺(tái)問(wèn)題，又可以在與村級(jí)組織的互動(dòng)中形成一種競(jìng)爭(zhēng)、博弈和監(jiān)督的關(guān)系。三是參與機(jī)制，即強(qiáng)調(diào)村民的深度參與和一種新型合作文化的形成。社會(huì)自治力量的產(chǎn)生離不開(kāi)村民的有效參與，村民的有效參與能夠最大程度的保障扶貧績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。

因此，受嵌入性理論的啟發(fā)，本研究將嘗試借助嵌入式治理的分析框架，從“國(guó)家-社會(huì)”二重性關(guān)系層面探討第一書(shū)記扶貧制度在基層社會(huì)中的實(shí)踐機(jī)制和實(shí)施成效。

三、嵌入式視域下的貧困治理實(shí)踐成效分析

基于嵌入式治理視角，貧困的消除既體現(xiàn)在扶貧組織的制度架構(gòu)上，又體現(xiàn)在第一書(shū)記在基層社會(huì)中的行為及與村干部和村民的互動(dòng)方面。

(一)國(guó)家的全在場(chǎng)與權(quán)力的服務(wù)性

自改革開(kāi)放以來(lái)，貧困問(wèn)題備受關(guān)注，中央進(jìn)行貧困援助的資源也不斷下送。然而，政府扶貧績(jī)效呈現(xiàn)出不斷削減的情況。國(guó)家看似無(wú)時(shí)無(wú)刻不在關(guān)注貧困問(wèn)題，然而，國(guó)家的扶貧仍然是一種“半在場(chǎng)性”，扶貧因“遠(yuǎn)遠(yuǎn)招手”的遠(yuǎn)程遙控而呈現(xiàn)出扶貧效應(yīng)的遞減。因此，這就亟需一種新的治貧方式。作為一種新的資源注入方式，第一書(shū)記扶貧制度被納入到扶貧工程中，作為中央和地方政府“最高議程”的一部分。扶貧攻堅(jiān)拔寨的特殊要求需要國(guó)家大手筆出場(chǎng)，第一書(shū)記扶貧是國(guó)家全部在場(chǎng)的政策體現(xiàn)。自此，國(guó)家在鄉(xiāng)土社會(huì)中由“若隱若現(xiàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的“前臺(tái)在線”，由“半場(chǎng)性”轉(zhuǎn)換為“全場(chǎng)性”。從實(shí)踐效果而言，這一制度扭轉(zhuǎn)了扶貧邊際效應(yīng)遞減的頹勢(shì)，大大推動(dòng)了廣西省扶貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。第一書(shū)記扶貧制度由頂層推動(dòng)，保持了一種扶貧政策的高效性，體現(xiàn)出針對(duì)貧困戶和貧困地區(qū)脫貧致富的一股質(zhì)變性力量。國(guó)家的在場(chǎng)由第一書(shū)記制度表達(dá)出來(lái)，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國(guó)家通過(guò)設(shè)置第一書(shū)記制度而實(shí)施對(duì)貧困的干預(yù)，如米格達(dá)爾認(rèn)為的“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)國(guó)家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)和能力”[14]。二是作為國(guó)家官僚的第一書(shū)記個(gè)體能夠與基層社會(huì)形成面對(duì)面的互動(dòng)秩序，“我們從來(lái)就沒(méi)能按照我們所渴望的方式成功地改變社會(huì)。除非我們能夠說(shuō)服我們中的大多數(shù)接受我們的領(lǐng)導(dǎo)，否則我們就不能成功地為社會(huì)制定一部計(jì)劃，因?yàn)樯鐣?huì)、各種人類關(guān)系以及社會(huì)系統(tǒng)都太復(fù)雜了”[15]。國(guó)家的在場(chǎng)體現(xiàn)出較強(qiáng)的優(yōu)越性。首先，第一書(shū)記扶貧制度屬于一項(xiàng)宏大的精英改造工程，構(gòu)建了一套自上而下和自下而上的治貧網(wǎng)絡(luò)，形成了一條制度化和規(guī)范化的溝通渠道，這就為治貧工作提供了常態(tài)化的體制內(nèi)資源的支持。其次，第一書(shū)記代表的是國(guó)家權(quán)力，擁有國(guó)家賦予的象征性權(quán)力，這種權(quán)力跟隨服務(wù)而下鄉(xiāng)。匯聚多方面資源和能量的精英能夠更好地直面問(wèn)題，尋找對(duì)策，尤其是具備了一定理論儲(chǔ)備的精英人物能更好地采取有效措施。對(duì)貧困的治理也屬于精英治理，同時(shí)，第一書(shū)記擁有跑項(xiàng)目的能力和經(jīng)驗(yàn)，擁有一套現(xiàn)代的治理術(shù)，最重要的是被體制賦予了一定程度的決策權(quán)，最后與傳統(tǒng)的村莊發(fā)生關(guān)聯(lián)，為實(shí)現(xiàn)脫貧致富提供了最大程度的可能性。中央擁有頂層設(shè)計(jì)之權(quán)，而如何實(shí)施則交由地方政府，因此，這就賦予地方政府一定的“制度彈性空間”，需要他們有更大的智慧來(lái)克服條條框框的體制約束，卸掉代理的角色，而以一種行政責(zé)任的形象，創(chuàng)造性地落實(shí)中央的相關(guān)政策。最后，國(guó)家與基層社會(huì)關(guān)系的親密性。代表正式權(quán)力的第一書(shū)記在村莊場(chǎng)域中與村民零距離接觸，真切感受村莊的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并與村民形成一種情感上的共鳴，形塑出精準(zhǔn)扶貧時(shí)代下新型的政社關(guān)系?？傊?，國(guó)家的在場(chǎng)預(yù)示著權(quán)力在微觀實(shí)踐領(lǐng)域中的真實(shí)運(yùn)行，權(quán)力在基層社會(huì)中呈現(xiàn)出“毛細(xì)血管狀”的滲透，助推扶貧任務(wù)的完成。

(二)基層社會(huì)中的策略主義

1.清晰化的權(quán)力邊界

脫貧致富是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，關(guān)涉民生，而民生是根本。代表國(guó)家權(quán)力的第一書(shū)記需要與村支書(shū)處理好權(quán)力邊界問(wèn)題，一方面需要打破不合理的治理格局，另一方面需要構(gòu)建新的治貧機(jī)制，兩位書(shū)記需要在同一個(gè)場(chǎng)域中基于扶貧而重構(gòu)出一套新的治理貧困體系，共同為實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)奮斗。因此，在同一個(gè)場(chǎng)域中，為了不必要的權(quán)力之爭(zhēng)，第一書(shū)記一方面采取積極干預(yù)基層社會(huì)的方式來(lái)踐行扶貧目標(biāo)，另一方面需要通過(guò)貧困治理來(lái)維持政府更大程度的合法性。而基層社會(huì)則一方面需要阻止第一書(shū)記的過(guò)度介入，另一方面又可以借助國(guó)家的權(quán)力和資源改善和提升自身。兩者通過(guò)村級(jí)組織這樣一個(gè)中間載體來(lái)融合彼此，相互促進(jìn)，形成一個(gè)權(quán)力邊界清晰的治貧共同體，最終完成既是地方的發(fā)展需要又是政府的政治任務(wù)的脫貧致富目標(biāo)。

具體而言，第一書(shū)記既有來(lái)自官僚制內(nèi)部的監(jiān)督，又有來(lái)自基層群眾的外部監(jiān)督。官僚制內(nèi)部有一套對(duì)第一書(shū)記考評(píng)的機(jī)制，扶貧任務(wù)被分解成若干細(xì)小的任務(wù)，這是一套高度量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)涉到第一書(shū)記個(gè)人的政治前途和命運(yùn)。跟缺乏制度約束的創(chuàng)新容易走偏不同，第一書(shū)記扶貧制度下的地方創(chuàng)新更具有合法性、可持續(xù)性和符合國(guó)家政策的政治正確性。群眾會(huì)對(duì)扶貧書(shū)記的行為、言語(yǔ)和做法給予一定的細(xì)碎化表達(dá)，這在一個(gè)場(chǎng)域中容易對(duì)第一書(shū)記形成輿論上的壓力，從而最大程度的規(guī)約扶貧書(shū)記。因此，兩者合力對(duì)第一書(shū)記形成一種極強(qiáng)而有效的監(jiān)督壓力，促使其更好的進(jìn)行扶貧。第一書(shū)記在基層社會(huì)中并非單打獨(dú)斗，而是擁有一個(gè)組織，即村級(jí)組織，第一書(shū)記要直接面對(duì)面的接觸群眾，這就需要一個(gè)組織來(lái)對(duì)接千家萬(wàn)戶。兩位書(shū)記的設(shè)置也為權(quán)力間的矛盾制造了可能，這會(huì)直接影響到扶貧績(jī)效。此外，第一書(shū)記有村級(jí)組織作為中間層，而遠(yuǎn)離群眾，體現(xiàn)出責(zé)任轉(zhuǎn)移給了村級(jí)組織。這成為第一書(shū)記扶貧過(guò)程中引發(fā)矛盾和沖突的安全閥。即便如此，這也不會(huì)成為影響扶貧績(jī)效的致命點(diǎn)。第一書(shū)記扶貧制度主要依靠的不是法律、政策和行政命令等“戰(zhàn)略”，而是動(dòng)員、經(jīng)驗(yàn)、摸爬滾打、人情和面子等“戰(zhàn)術(shù)”。

2.重拾群眾路線

群眾路線可追溯到傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的微服私訪和革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的發(fā)動(dòng)一切可以發(fā)動(dòng)的力量。集體化時(shí)期，干群關(guān)系的緊密度達(dá)到極致，20世紀(jì)80年代，干群之間緊密聯(lián)系逐漸松散，90年代，干群關(guān)系白熱化，后稅費(fèi)時(shí)代，基層政府的行為已經(jīng)從密切關(guān)注基層社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注招商引資等，即便是計(jì)劃生育工作，也可以通過(guò)“做作業(yè)”的方式來(lái)解決，而不必親自與基層打交道。政府的主要精力在于對(duì)外，群眾路線一度式微。第一書(shū)記扶貧制度要求駐村干部與村民同吃同住，及時(shí)解決村民困難，做到“從群眾中來(lái)，到群眾中去”。這在很大程度上激活了群眾路線，拾回了群眾路線。群眾路線是一種綜合的治理術(shù)，主導(dǎo)的是官僚制方法，它要求集中制下的分工，地方社會(huì)擁有較大的自由度，因此，這一路線又具有強(qiáng)烈的反官僚傾向。第一書(shū)記扶貧制度基于群眾利益出發(fā)，有著國(guó)家為民興利和公平公正的政治正確性意識(shí)形態(tài)以及基于資源和機(jī)會(huì)再分配基礎(chǔ)上的一種道德合理性，因此，這種扶貧方式能在更大程度上重拾群眾路線，這就將干部與群眾的關(guān)系推向一個(gè)新的高度。

3.對(duì)官僚制的松綁和新型行政文化的形塑

第一書(shū)記扶貧工程依靠的仍然是韋伯話語(yǔ)體系下的理想型——官僚制，然而，第一書(shū)記制度在基層的表達(dá)往往與官僚制的理想狀態(tài)有較大差異，這集中表現(xiàn)為技術(shù)官僚的腐敗、尋租及官僚制政府的低效、低回應(yīng)性和功能失調(diào)。然而，與反腐時(shí)代政府官員基于不出事的“不作為”不同，在艱巨的任務(wù)面前，精準(zhǔn)扶貧浪潮將扶貧任務(wù)分解，下傳給第一書(shū)記和村級(jí)組織，最大程度激發(fā)了他們的扶貧積極性。因此，官員基于扶貧的重大的政治責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，較之日常工作中程式化的工作不同，他們?cè)诜鲐氝@個(gè)特殊的領(lǐng)域中更能積極發(fā)揮自主性作用，為自己的政治發(fā)展謀求一條另類的路徑，最大程度地松綁了官僚制固有的缺陷。部分官員的責(zé)任感和公共意識(shí)在扶貧場(chǎng)域中被激活，他們不僅在觀念上認(rèn)知不同，而且更多的體現(xiàn)在行動(dòng)上，表現(xiàn)出一種積極作為。在大規(guī)模扶貧前，攸縣及地方政府可謂是干好本職事，少出紕漏，在扶貧治貧領(lǐng)域中彰顯出一定程度上的消極懈怠。而在扶貧艱巨任務(wù)和現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的速度和效率面前，地方政府行為猛然間得到改觀，地方政府被組織和動(dòng)員起來(lái)，同時(shí)也開(kāi)始用動(dòng)員策略影響和號(hào)召其各類社會(huì)組織、自組織、各類企業(yè)和事業(yè)單位等，不斷整合資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同作業(yè)，開(kāi)始由“有事慢干”到“無(wú)事找事”的新?tīng)顟B(tài)。這彰顯出新環(huán)境下攸縣地方政府積極行政的一面。除了在克服官僚制本身惰性上的不足外，第一書(shū)記扶貧工程在另一個(gè)層面樹(shù)立起一種新氣象，那就是為地方政府行政文化上灌注的一種公共價(jià)值。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)以人為本，強(qiáng)調(diào)一種關(guān)懷，這就是官員與村民之間的一種親密互動(dòng)，甚至這在無(wú)形中給予行政決策者在一定的規(guī)則范疇內(nèi)對(duì)制度進(jìn)行融通性解讀的自主性空間。第一書(shū)記扶貧蘊(yùn)含著責(zé)任、平等和公平的原則，要求政府官員與基層群眾保持一種零距離接觸且全心全意為民解決問(wèn)題。在一種長(zhǎng)期的互動(dòng)和交流中，官員容易與基層群眾產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的情感共鳴，從而激發(fā)出一種服務(wù)的理念和責(zé)任，并逐漸融入到行政制度中，最終推動(dòng)行政改革。親民而遠(yuǎn)離資本，一種基于行政高效性和資源配置的合理性基礎(chǔ)上的“高效價(jià)值”與基于關(guān)懷、關(guān)注和密切互動(dòng)基礎(chǔ)上的“公共價(jià)值”相混合的新型公共行政文化正在形成。

總之，官僚個(gè)人激發(fā)，由于官僚制走向合作和平等交流，國(guó)家與社會(huì)的平等交流，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)。國(guó)家與地方社會(huì)密切的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，提供地方與中央談判的良好的制度化通道，從而減少了政策執(zhí)行的阻力，也使得基層社會(huì)的需求能順利地往上進(jìn)行傳遞。第一書(shū)記在基層社會(huì)中擁有很大的自由裁量權(quán)，需要?jiǎng)?chuàng)造性的完成扶貧任務(wù)，又需要減少可能帶來(lái)的負(fù)面性。第一書(shū)記制度具有明顯的反官僚特性，且為官僚制體制所認(rèn)可。就行政文化而言，精準(zhǔn)扶貧是對(duì)官僚制在思想上進(jìn)行的一場(chǎng)潛移默化而又深刻的變革。

四、結(jié)論

在扶貧領(lǐng)域，一些政府的出發(fā)點(diǎn)更多的是站在將“自身視為一種發(fā)展機(jī)器”的視角上，基層社會(huì)的能力及其互動(dòng)便不自覺(jué)地遭到了遮蔽，甚至國(guó)家與農(nóng)民呈現(xiàn)出“油水”關(guān)系。在扶貧領(lǐng)域，基于政績(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，一些政府存在一味地按照自己的規(guī)劃去治理貧困，而無(wú)視村莊社區(qū)內(nèi)部有關(guān)治貧和鄉(xiāng)村建設(shè)的意志和力量，使其無(wú)法彰顯出一種去推動(dòng)真正符合社區(qū)及其成員利益最大化的鄉(xiāng)村建設(shè)和治理貧困模式。

官僚制作為國(guó)家開(kāi)展扶貧的一種系統(tǒng)制度設(shè)置，扶貧要落地，必定要與基層社會(huì)打交道。官僚制在基層實(shí)踐中需要進(jìn)行一定的反官僚創(chuàng)新，決策官員與基層社會(huì)在文化親密互動(dòng)下而激發(fā)的情感共鳴，以及公平服務(wù)責(zé)任的理念的要求等直接促使官僚制與基層社會(huì)形成一種直接的“嵌入”而非“脫嵌”關(guān)系，需要其采取動(dòng)員策略來(lái)整合資源，需要進(jìn)行自身內(nèi)部的行政改革。國(guó)家通過(guò)第一書(shū)記代理人在貧困領(lǐng)域中采取一種特殊的資源注入式的現(xiàn)代化改造工程，這就需要國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)友好銜接，兩者形成合作伙伴關(guān)系。兩者在村級(jí)場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)博弈、合作和磨合，雙方得以不斷向良善的方向發(fā)展，最終，一種新型的政民關(guān)系得以形塑。因此，第一書(shū)記扶貧不僅僅使得扶貧政策產(chǎn)生了貧困人口減少、貧困人口能力增強(qiáng)、貧困戶集體能力提升、脫貧效率提高、政府扶貧階段性任務(wù)順利完成等治貧績(jī)效，而且還誘導(dǎo)出諸如行政價(jià)值重塑、官員意識(shí)提升、公共意識(shí)增強(qiáng)、新型政民關(guān)系建立、貧困人口視野擴(kuò)大等系列政策之外的意外驚喜。

若將第一書(shū)記制度置于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中進(jìn)行討論，扶貧則是國(guó)家有意識(shí)參與和干預(yù)的結(jié)果，地方社會(huì)以一種積極回應(yīng)的方式參與進(jìn)來(lái)，賦予彼此發(fā)展的動(dòng)力，一方面是國(guó)家權(quán)力的繼續(xù)延伸和國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的不斷強(qiáng)化，另一方面是基層社會(huì)活動(dòng)空間的不斷拓展和自主性的不斷加強(qiáng)?！皣?guó)家-社會(huì)”框架下的嵌入式治理在扶貧領(lǐng)域中形成了新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。