俞紅霞　余昕

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，浙江從一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)落后、經(jīng)濟(jì)實(shí)力在改革開(kāi)放之初居全國(guó)中下游水平的省份，迅速成長(zhǎng)為主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)居全國(guó)前列的“經(jīng)濟(jì)大省”，創(chuàng)造出令人矚目的“浙江模式”。這其中，省管縣的體制成為闡釋浙江經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵變量。這一體制創(chuàng)新適應(yīng)浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，成為浙江改革開(kāi)放以來(lái)最重要的地方治理創(chuàng)新成果之一。雖然浙江并非是省管縣體制的創(chuàng)造者，但無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)堅(jiān)持并不斷優(yōu)化省管縣體制的成功實(shí)踐者。

【關(guān)鍵詞】省管縣;縣域經(jīng)濟(jì);強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán);擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

【中圖分類(lèi)號(hào)】K27【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號(hào)】2096-6644-（2019）06-0033-09

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江從一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力在改革開(kāi)放之初居全國(guó)中下游水平的省份，迅速成長(zhǎng)為主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)位居全國(guó)前列的“經(jīng)濟(jì)大省”，創(chuàng)造出了令人矚目的“浙江模式”。在“浙江現(xiàn)象”“浙江經(jīng)驗(yàn)”“浙江模式”引起廣泛關(guān)注的背景下，大批學(xué)者致力于探索、總結(jié)支撐浙江快速發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)奇特的現(xiàn)象：通常在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵變量，如資源稟賦、外部投資、工業(yè)基礎(chǔ)條件等，浙江幾乎都沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)。當(dāng)將目光轉(zhuǎn)向制度層面時(shí)，浙江獨(dú)特的省管縣體制很自然地成為闡釋浙江經(jīng)驗(yàn)時(shí)剩余的關(guān)鍵變量。①本文從地方治理創(chuàng)新的視角切入，深入分析浙江堅(jiān)持省管縣體制的時(shí)代背景以及探索歷程，系統(tǒng)展現(xiàn)改革開(kāi)放以來(lái)浙江省管縣體制改革的發(fā)展全景。

一、浙江堅(jiān)持省管縣體制的背景

同全國(guó)各地一樣，浙江地方行政管理體制在新中國(guó)成立之后經(jīng)歷了多次調(diào)整。1983年，中央開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣市管縣體制。到了2000年，浙江雖然也按照國(guó)家要求完成了市管縣的行政建制，卻依然在財(cái)政體制和人事上堅(jiān)持了省管縣體制。浙江之所以能這樣做，固然同地方領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)明務(wù)實(shí)、堅(jiān)持從浙江實(shí)際出發(fā)有關(guān)，但更深層次的原因，還在于浙江特殊的發(fā)展環(huán)境和條件。

（一）特殊的初始發(fā)展條件

工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。作為計(jì)劃體制的邊陲省區(qū)，浙江一度是國(guó)家海防前哨、對(duì)臺(tái)前線，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家重點(diǎn)投資有意規(guī)避的地區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱。從1953到1978年，浙江全省GDP年均增長(zhǎng)率僅為5.7%，比全國(guó)平均水平6.1%低了0.4個(gè)百分點(diǎn)。②直到1978年，浙江仍然是一個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)省份，“是一個(gè)半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)?！雹?978年浙江省全省工業(yè)總產(chǎn)值136.2億元，只占社會(huì)總產(chǎn)值的54.38%，大大低于全國(guó)61.89%的平均水平。而在136.2億元的工業(yè)總產(chǎn)值中，國(guó)有工業(yè)僅占60.6%，是當(dāng)時(shí)全國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最低的省份。①浙江不僅國(guó)有經(jīng)濟(jì)弱小，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也相當(dāng)薄弱。20世紀(jì)70年代末，浙江寧波、紹興一帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)尚處于起步階段，嘉興、湖州一帶還處于萌動(dòng)階段，而溫州、臺(tái)州一帶則尚處于零星發(fā)展階段。②這種初始發(fā)展條件給浙江的改革發(fā)展穩(wěn)定帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。地方政府不得不從浙江的實(shí)際出發(fā)，把扶持縣域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要出路，進(jìn)而想方設(shè)法調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性，增強(qiáng)縣級(jí)政府的資源調(diào)控能力。

自然資源貧乏。浙江是一個(gè)典型的資源小省，全省陸地面積10.18萬(wàn)平方公里，素有“七山一水二分田”的說(shuō)法。改革開(kāi)放之初，浙江人均耕地只有0.53畝，不到全國(guó)人均水平的一半。浙江工業(yè)資源同樣嚴(yán)重匱乏，主要工業(yè)資源和能源基本依賴省外供給，在全國(guó)各省（市區(qū)）中，浙江的“自然資源人均擁有量綜合指數(shù)”僅為11.5，只相當(dāng)于全國(guó)的11.5%，僅略高于天津市的10.6和上海市的10.4，居全國(guó)倒數(shù)第三。③浙江省礦產(chǎn)資源總量，特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需的大宗礦產(chǎn)相對(duì)短缺?！叭辫F、少煤、無(wú)石油”長(zhǎng)期是浙江省礦產(chǎn)資源狀況的代名詞。從自然資源稟賦的角度來(lái)看，浙江不僅沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)，而且劣勢(shì)非常明顯。在中央已經(jīng)明確提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的情況下，浙江要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只能立足于以體制創(chuàng)新來(lái)激發(fā)、調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委政府和廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性。

外來(lái)投資稀少。浙江雖然地處東南沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但由于歷史的原因，作為臺(tái)海前線和海防要地，來(lái)自中央投資長(zhǎng)期低于全國(guó)平均水平，在發(fā)展過(guò)程中幾乎沒(méi)有得到過(guò)中央政策和公共財(cái)政的特殊扶持，享受的是“普照的陽(yáng)光”。在引進(jìn)外資方面， 1995年至1998年全國(guó)固定資產(chǎn)投資中實(shí)際利用外資和外資直接投資所占比重分別為15%和13%。其中溫州還不到3%，這一比重不僅在沿海地區(qū)罕見(jiàn)，也大大低于全國(guó)平均比重。④相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至1991年4月底，浙江借用外資余額只有3.5906億美元，只占全國(guó)外債總額的0.68%，與沿海開(kāi)放的六個(gè)省市相比，浙江省居倒數(shù)第

一。⑤

自然資源稟賦差、國(guó)內(nèi)外投資少、扶持政策缺乏的浙江，如果說(shuō)在改革之初的發(fā)展條件有什么特殊優(yōu)勢(shì)的話，只能說(shuō)是特定的區(qū)域商業(yè)文化傳統(tǒng)以及人多地少的生存困境塑造出的特殊人力資本優(yōu)勢(shì)：一是強(qiáng)烈的自主創(chuàng)業(yè)意識(shí);二是浙江人較少受到地域和傳統(tǒng)生產(chǎn)方式束縛的生存性格，形成了依靠自己的聰明才智和專(zhuān)業(yè)技能在耕作農(nóng)業(yè)之外尋找謀生路徑的傳統(tǒng);三是民間活躍的工商業(yè)活動(dòng)，為浙江積淀了豐富的“企業(yè)家資源”。

特定的發(fā)展初始條件的約束，以及在改革之初就迅速顯現(xiàn)出來(lái)的地方民眾強(qiáng)烈的自主創(chuàng)業(yè)沖動(dòng)，決定了浙江要加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須充分發(fā)揮地方民眾自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，走出一條內(nèi)生型的發(fā)展道路。為此，就必須不斷推進(jìn)地方行政管理體制創(chuàng)新，努力形成浙江體制機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。因而，就必須積極推進(jìn)權(quán)力下沉，賦予熟悉地方民眾訴求的縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，使得縣級(jí)政府能夠適應(yīng)地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，采取有針對(duì)性的措施，營(yíng)造出更好的發(fā)展環(huán)境。這是浙江之所以能夠頂住壓力，長(zhǎng)期致力于探索省管縣的財(cái)政和人事體制的重要背景之一。

（二）特殊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

浙江國(guó)有經(jīng)濟(jì)的弱小決定區(qū)域中心城市不具備帶動(dòng)縣鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)力。浙江作為海防前線基本上被排除出了國(guó)家投資的重點(diǎn)區(qū)域之外，以致浙江的工業(yè)化水平、城市化水平在改革開(kāi)放之前明顯落后于全國(guó)平均水平。浙江“中心城市”除“杭甬溫”外，規(guī)模都很小，這種發(fā)展格局決定了浙江即使全面實(shí)施市管縣體制，也很難實(shí)現(xiàn)以中心城市輻射、帶動(dòng)周邊地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷。

特殊的所有制結(jié)構(gòu)使浙江面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難。在改革開(kāi)放之初，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是政府財(cái)政稅收的主要來(lái)源。浙江是全國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最小的省份之一，浙江省級(jí)財(cái)政直到20世紀(jì)90年代初期依然非常困難。這種現(xiàn)實(shí)的壓力迫使浙江在推行市管縣體制時(shí)有所保留，在20世紀(jì)90年代中期保持原先的省管縣財(cái)政體制不變，并大膽地推出一系列財(cái)政改革，才激發(fā)了縣級(jí)政府加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性，實(shí)現(xiàn)了省級(jí)財(cái)政水漲船高的收益。

浙江經(jīng)濟(jì)的最大特色莫過(guò)于建立在地方民眾旺盛的自主創(chuàng)新活動(dòng)基礎(chǔ)上的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。但是在中央明確經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之前，地方政府支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要冒一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，政府層級(jí)越高，政治風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之放大。然而浙江保留省管縣的財(cái)政和人事體制，賦予縣級(jí)政府較大的自主權(quán)，從某種意義上說(shuō)，恰恰以不自覺(jué)的方式將發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在特定時(shí)期遭遇的阻力和風(fēng)險(xiǎn)下沉并分散化，緩解了省級(jí)政府的政治壓力。

浙江獨(dú)特的縣域經(jīng)濟(jì)格局弱化了市縣之間的行政隸屬關(guān)系。一是由于縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，形成了不依賴地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，培育出了全國(guó)性的產(chǎn)業(yè)基地和全國(guó)性的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，縣對(duì)市的行政依賴程度大大降低。二是縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及由此產(chǎn)生的市場(chǎng)要素在縣域范圍內(nèi)的集聚，使得縣級(jí)政府實(shí)際面臨的公共事務(wù)急劇增加，因而“擴(kuò)權(quán)”成為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需要，而不是一種簡(jiǎn)單的行政升格沖動(dòng)。三是縣域經(jīng)濟(jì)在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占據(jù)的越來(lái)越重要的地位，極大地提升了縣級(jí)政府在地方政治格局中的話語(yǔ)權(quán)。這是浙江在推行市管縣體制的過(guò)程中，省、市、縣三元博弈的特殊場(chǎng)景。

正是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定的初始條件，以及受此約束形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑選擇，在一定程度上塑造出了浙江獨(dú)具一格的市縣經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使省管縣體制呈現(xiàn)出了相對(duì)于市管縣的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為浙江長(zhǎng)期堅(jiān)持這一體制提供了強(qiáng)有力的制度創(chuàng)新激勵(lì)。反過(guò)來(lái)，省管縣的財(cái)政和人事體制一旦成為一種穩(wěn)定的制度安排，借助于其一整套操作性非常強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，以及市縣權(quán)力格局的調(diào)整，必然又會(huì)給浙江經(jīng)濟(jì)模式的演變留下深刻的烙印，進(jìn)一步強(qiáng)化浙江縣域經(jīng)濟(jì)的特色。正是在這樣的背景下，浙江不但選擇了省管縣體制，還走上了堅(jiān)定探索完善省管縣體制的道路。

二、省管縣級(jí)的財(cái)政與人事

（一）對(duì)省管縣財(cái)政體制的探索

財(cái)政體制是行政管理體系的樞紐。浙江省從20世紀(jì)80年代開(kāi)始堅(jiān)持推行行政性分權(quán)，給市、縣以較大的財(cái)政自主權(quán)，財(cái)政體制結(jié)算由省直接管到縣，地市一級(jí)不與所轄縣市在財(cái)政上產(chǎn)生直接的結(jié)算關(guān)系，這就是省管縣財(cái)政體制。概括地講，就是指省級(jí)財(cái)政將收入報(bào)解、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、項(xiàng)目申報(bào)、債務(wù)管理、工作部署等直接到縣級(jí)財(cái)政。地級(jí)市財(cái)政只對(duì)省財(cái)政有結(jié)算關(guān)系，與行政轄區(qū)內(nèi)的縣沒(méi)有財(cái)政結(jié)算關(guān)系。①

浙江實(shí)行省直接管縣的財(cái)政體制可以追溯到新中國(guó)成立初期。1951年，根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于1951年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，全國(guó)實(shí)行中央、行政大區(qū)、?。ㄊ校┤?jí)財(cái)政。省管縣成為地方財(cái)政收支的主要形式，當(dāng)時(shí)的“地區(qū)”只是在省和縣之間設(shè)置的省政府的派出機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政。浙江省根據(jù)政務(wù)院發(fā)布的決定，也建立了省級(jí)財(cái)政，采取了全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。

1953年，根據(jù)中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政、增設(shè)市（縣）一級(jí)財(cái)政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級(jí)財(cái)政。市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政在財(cái)政體制上都直接與省級(jí)財(cái)政發(fā)生結(jié)報(bào)關(guān)系。與此同時(shí)，各省、直轄市、自治區(qū)也都根據(jù)中央的相關(guān)決定以及本省域內(nèi)的實(shí)際情況，相繼建立起地區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制，并與行政管理體制相配套形成了五級(jí)財(cái)政管理體制。這樣，許多原本實(shí)行省管縣財(cái)政體制的省區(qū)，先后改成了地市管縣財(cái)政管理體制。但是，浙江省從特殊的省情出發(fā)，根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際需要，并沒(méi)有把財(cái)政省管縣體制改為地市管縣體制，而是一直堅(jiān)持實(shí)行省管縣的財(cái)政體制，這也成為浙江地方財(cái)政體制的一個(gè)重要特色。

1978年2月，中央下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于試行“增收分成，收支掛鉤”財(cái)政管理體制的具體辦法》，浙江省根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，對(duì)省管縣財(cái)政體制進(jìn)行了新的探索。根據(jù)中央對(duì)浙江試行“增收分成”的辦法，浙江省對(duì)省內(nèi)財(cái)政實(shí)行了“定收定支、收支掛鉤、增收分成、下年使用”的管理辦法。①其中“下年使用”的相關(guān)規(guī)定形成了財(cái)政包干制的雛形。

1980年，國(guó)家對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行了改革，中央對(duì)各省實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”，即所謂的“分灶吃飯”的財(cái)政體制。根據(jù)國(guó)家財(cái)政體制改革的精神，浙江省進(jìn)一步明確了全省財(cái)政實(shí)行省和市、縣兩級(jí)包干制度，對(duì)各市、地、縣區(qū)別不同經(jīng)濟(jì)情況實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的辦法。②1982年，中共中央、國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)普遍推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制，浙江省雖然按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，開(kāi)展了“撤地建市”工作，卻在財(cái)政上保留了縣直接與省結(jié)算的管理體制，并逐步出臺(tái)了一系列配套性的財(cái)政激勵(lì)政策。1994年，國(guó)家推行分稅制改革。在此背景下，基于保證省財(cái)政調(diào)控能力、確?；鶎迂?cái)政穩(wěn)定以及發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的考慮，浙江在繼續(xù)堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，確立了“抓兩頭、帶中間、分類(lèi)指導(dǎo)”的地方財(cái)政管理方法（不含計(jì)劃單列的寧波市及其所屬縣），根據(jù)不同地區(qū)的不同情況、不同類(lèi)型實(shí)行不同的政策。對(duì)市、縣（市）財(cái)力增量采取了集中“兩個(gè)20%”的辦法，即集中地方財(cái)政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，對(duì)不同類(lèi)型的市、縣（市）實(shí)行不同的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，并對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣作適當(dāng)照顧。③

此后，為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（市）持續(xù)發(fā)展，把“財(cái)政蛋糕”做大，浙江推出了“億元縣上臺(tái)階”的財(cái)政政策。從1994年起，對(duì)地方財(cái)政收入首次邁上億元臺(tái)階的縣（市）一次性獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元，以后每年以3000萬(wàn)元為一個(gè)臺(tái)階，每上一個(gè)臺(tái)階一次性獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元。在激勵(lì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣加快發(fā)展的同時(shí)，浙江還特別加強(qiáng)了對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政激勵(lì)。1995年，浙江在以麗水地區(qū)為重點(diǎn)的17個(gè)貧困縣推行“兩保兩掛”激勵(lì)政策。“兩?！?，就是保證完成中央兩稅（增值稅和消費(fèi)稅）任務(wù)和保證完成當(dāng)年財(cái)政收支平衡，“兩掛”，即補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤。1997年之后，浙江省國(guó)、地稅進(jìn)一步分設(shè)后，將“兩?！敝械谋！皟啥惾蝿?wù)完成”改為“確保完成逐年消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)”。④

“兩保兩掛”財(cái)政激勵(lì)政策，配之以適當(dāng)?shù)南蚯钒l(fā)達(dá)縣區(qū)傾斜的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，既充分激發(fā)了市（地）、縣加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，也促進(jìn)了全省縣域經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、均衡的發(fā)展。1994年實(shí)行“兩保兩掛”政策的17個(gè)縣的財(cái)政總收入為6.75億元，1997年增至11.27億元，增加了4.52億元。同期，省的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助也有所增長(zhǎng)，1994年為2.02億元，1997年增至3.42億元。1995年開(kāi)始，浙江省財(cái)政實(shí)現(xiàn)了年年平衡無(wú)赤字。隨后，這一政策擴(kuò)展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個(gè)縣（市）共30個(gè)市、縣（市）。1997年，22個(gè)實(shí)行“兩保兩掛”的縣財(cái)政總收入為15.66億元，其中地方財(cái)政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財(cái)政的補(bǔ)助款只增加1.5億元。①

與此同時(shí)，浙江省還對(duì)實(shí)行“兩保兩掛”政策的市（地）、縣之外的42個(gè)市、縣出臺(tái)了“兩保兩聯(lián)”政策，即在確保當(dāng)年財(cái)政收支平衡和確保完成消化歷年累計(jì)財(cái)政赤字的前提下，省財(cái)政的技改補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入比上年增收上繳省級(jí)財(cái)政的收入相聯(lián)系。

1999年，為了加快城市化進(jìn)程，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在省財(cái)政對(duì)麗水市城市維護(hù)建設(shè)稅上繳部分全額返還，以及對(duì)地級(jí)市實(shí)行“兩保兩聯(lián)”（省財(cái)政對(duì)當(dāng)年增收上繳省的20%部分返還4個(gè)百分點(diǎn)）和“兩保兩掛”（舟山和衢州兩市）的基礎(chǔ)上，浙江省對(duì)10個(gè)地級(jí)市實(shí)行了“三保三掛”與“三保三聯(lián)”的財(cái)政政策。所謂“三保三掛”，就是從1999年起，對(duì)衢州、麗水、舟山、金華4個(gè)地級(jí)市在“兩保兩掛”的基礎(chǔ)上增加“一保一掛”：“一?！本褪谴_保所轄縣（市）當(dāng)年財(cái)政收支平衡，“一掛”就是城市建設(shè)補(bǔ)助（含市管縣經(jīng)費(fèi)），掛鉤比例為當(dāng)年全市范圍內(nèi)增收上繳省20%部分（環(huán)比）的25%（即5個(gè)百分點(diǎn)）。所謂“三保三聯(lián)”就是從1999年起，對(duì)杭州、溫州、紹興、湖州、嘉興、臺(tái)州6個(gè)市在“兩保兩聯(lián)”的基礎(chǔ)上增加“一保一聯(lián)”，與“一保一掛”內(nèi)容一致。這樣，浙江省11個(gè)市除寧波市因計(jì)劃單列外，全部都得到省財(cái)政資金支持，有力地促進(jìn)了地級(jí)市的城市建設(shè)。②

2003年10月，浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善地方財(cái)政體制的通知》，對(duì)原有的“兩保兩掛”政策進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)欠發(fā)達(dá)市、縣（市）和發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)縣（市）分別實(shí)行新的“兩保兩掛”和“兩保一掛”政策。調(diào)整后的“兩保兩掛”政策，是在確保這些市、縣（市）實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡和確保完成政府職責(zé)的前提下，實(shí)行省補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與其地方財(cái)政收入增長(zhǎng)、增收額掛鉤。具體辦法是以原“兩保兩掛”政策計(jì)算的2002年補(bǔ)助數(shù)額，除去財(cái)力性專(zhuān)項(xiàng)增列的補(bǔ)助數(shù)為基數(shù)，市、縣（市）地方財(cái)政收入增長(zhǎng)1%，省補(bǔ)助也相應(yīng)掛鉤增長(zhǎng)，2003年的增幅為0.5%，2004年為0.4%，2005年為0.3%。同時(shí)，對(duì)市、縣（市）按地方財(cái)政收入比上年（環(huán)比）增收額的一定比例實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)分為發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于適用“兩保兩掛”政策之外的33個(gè)市、縣（市），省政府實(shí)行了“兩保一掛”的財(cái)政政策。這些市、縣（市）在確保實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡和完成政府職責(zé)的前提下，省財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)與市、縣財(cái)政收入增收額掛鉤。具體辦法為：對(duì)市、縣（市）按地方財(cái)政收入比上年（環(huán)比）增收額的一定比例實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)杭州、溫州、紹興、湖州、嘉興、臺(tái)州6個(gè)市和其他27個(gè)縣（市）按全市、縣（市）地方財(cái)政收入增收額掛鉤計(jì)算，掛鉤比例為增收額的5%?？梢哉f(shuō)，這個(gè)方案的調(diào)整在不改變存量的情況下，充分考慮到市、縣（市）財(cái)政的實(shí)際情況，進(jìn)一步延續(xù)了鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源、增加地方財(cái)政收入的政策導(dǎo)向。③

2008年，浙江進(jìn)一步將“兩保兩掛”“兩保一掛”統(tǒng)一調(diào)整為“分類(lèi)分檔激勵(lì)政策獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制”，將全省各市、縣分為發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)兩大類(lèi)，其中欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施三檔激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，市（縣）地方財(cái)政收入增長(zhǎng)1%，省補(bǔ)助按照一定系數(shù)相應(yīng)增長(zhǎng)，第一檔系數(shù)為0.4，第二檔系數(shù)為0.3，第三檔系數(shù)為0.2。獎(jiǎng)勵(lì)分為發(fā)展基金和考核獎(jiǎng)勵(lì)兩部分。發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行兩檔激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)地方財(cái)政收入當(dāng)年增收額按照一定比例予以獎(jiǎng)勵(lì)，第一檔6個(gè)設(shè)區(qū)市掛鉤比例為5%，其中4.5%用于發(fā)展基金，0.5%用于考核獎(jiǎng)勵(lì);第二檔25個(gè)縣（市）掛鉤比例為5%，其中4%用于發(fā)展基金，1%用于考核獎(jiǎng)勵(lì)。①

（二）省直接管理縣（市）黨政正職

在堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制，并不斷完善相關(guān)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，浙江在組織人事體制上也堅(jiān)持了省直接管理縣（市）黨政正職的體制。1983年，在推行市管縣體制的過(guò)程中，國(guó)家對(duì)干部管理體制也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，之前的下管兩級(jí)干部管理體制被調(diào)整為下管一級(jí)的管理體制，省級(jí)政府原則上只管轄地級(jí)市干部。浙江在堅(jiān)持省管縣財(cái)政體制的同時(shí)，按照“管少、管活、管好”的原則，也同步實(shí)行了省管縣的干部人事體制，除寧波市以外，其他地區(qū)的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)由省委直接管理，縣委常委和其他副縣級(jí)以上干部則仍由地級(jí)市或地委管理。后來(lái)，浙江又逐步開(kāi)展強(qiáng)縣的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高配改革，將包括義烏、紹興在內(nèi)的部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的縣委書(shū)記提拔為副廳級(jí)干部，以此激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。

領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升，是按照自上而下的選拔任用機(jī)制實(shí)施的，這種干部體制客觀上形成了領(lǐng)導(dǎo)干部首先對(duì)擁有對(duì)其任用權(quán)限的上級(jí)負(fù)責(zé)的約束機(jī)制。省管縣的人事體制意味著縣的主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任約束機(jī)制從對(duì)市負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)省直接負(fù)責(zé)。由于省政府不像市政府那樣具有城區(qū)建設(shè)的局部利益，對(duì)縣的利益剝奪就會(huì)大大減少，縣的主要領(lǐng)導(dǎo)為了縣的發(fā)展會(huì)敢于抵制市的剝奪，從而保護(hù)了縣的利益。因此，這種人事管理權(quán)限下沉到縣級(jí)黨政首長(zhǎng)的制度安排，既有效保證了省統(tǒng)籌發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，又有力保證了縣的自主發(fā)展權(quán)利，從而在政治上消除了縣對(duì)市的依附關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)上確立了縣與市競(jìng)爭(zhēng)和合作的平等關(guān)系。②

“從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的‘晉升錦標(biāo)賽模式是理解政府激勵(lì)和增長(zhǎng)的關(guān)鍵線索之一”。③省管縣人事體制同財(cái)政體制一樣，對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有效的激勵(lì)機(jī)制，形成了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的晉升直接與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤的局面。根據(jù)浙江省委組織部對(duì)20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市、區(qū)）的情況分析，1992—2002年擔(dān)任書(shū)記的共有56人（不含現(xiàn)職），其中有44人被提拔重用，占79%。④

三、從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”

基于省管縣財(cái)政和人事體制在20世紀(jì)80年代調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性的顯著成效，浙江在20世紀(jì)90年代初以及20世紀(jì)頭10年里，在不同的范圍進(jìn)行了四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，并升級(jí)到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。這些改革進(jìn)一步豐富了浙江省管縣體制改革的內(nèi)容，使省管縣體制的內(nèi)涵逐步從原先特定的財(cái)政和人事體制向經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限延伸。

（一）“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”拓展“省管縣”內(nèi)涵

1992年，基于做大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的考慮，浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大13個(gè)縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》⑤，出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭、慈溪、鄞縣等13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策，啟動(dòng)了浙江第一輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革。這一輪擴(kuò)權(quán)改革的主要內(nèi)容涉及擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目審批權(quán)等4項(xiàng)權(quán)限，目的是簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高經(jīng)濟(jì)管理的效率。

從1997年開(kāi)始，浙江省實(shí)施第二輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革。浙江省政府下發(fā)浙政發(fā)〔1997〕53號(hào)文件，決定給予蕭山、余杭等縣（市）試行享受地級(jí)市部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，主要涉及固定資產(chǎn)投資審批管理權(quán)限、基本建設(shè)和技術(shù)改造項(xiàng)目、對(duì)外經(jīng)貿(mào)、金融的審批管理權(quán)限等11項(xiàng)。這次擴(kuò)權(quán)涉及的權(quán)限范圍較廣，較好的推動(dòng)了試點(diǎn)縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2000年9月，浙江省政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)浙江城市化若干政策的通知》，提出“對(duì)一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、要素集聚能力強(qiáng)、具有較好發(fā)展前景的縣（市），經(jīng)省政府批準(zhǔn)，賦予部分地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”的改革設(shè)想。2002年8月，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》①，實(shí)施大規(guī)模的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革。

第三輪擴(kuò)權(quán)改革的范圍和內(nèi)容，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類(lèi)313項(xiàng)本來(lái)屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。省委辦公廳下發(fā)的文件用四個(gè)字來(lái)表述擴(kuò)權(quán)的總體原則：“能放都放”。即除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，目前須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理;須經(jīng)市審核、報(bào)省審批的，由擴(kuò)權(quán)縣（市）直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。同時(shí)下放部分與經(jīng)濟(jì)管理配套的行政管理權(quán)限，如出國(guó)（境）任務(wù)審批管理權(quán)限。省委、省政府召開(kāi)的，參加對(duì)象范圍為市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)會(huì)議，一般通知擴(kuò)權(quán)縣（市）領(lǐng)導(dǎo)參加，有關(guān)文件、資料也相應(yīng)發(fā)到擴(kuò)權(quán)縣（市）。對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定須經(jīng)市審核、審批的事項(xiàng)，原則上也要放，具體操作中采取兩種形式：一是積極爭(zhēng)取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意;二是采取省、市政府委托、授權(quán)、機(jī)構(gòu)延伸等變通辦法。

第三輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革進(jìn)一步擴(kuò)大了縣級(jí)政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主性空間，在強(qiáng)化了縣級(jí)政府責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府搞活地方經(jīng)濟(jì)，加快地方發(fā)展的積極性。2005年，浙江20個(gè)強(qiáng)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值5276.3億元，比2001年增長(zhǎng)了1.8倍，占全省生產(chǎn)總值的39.48%;人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值33428元，比全省平均高出21.3%;財(cái)政總收入618.8億元，比2001年增長(zhǎng)2.6倍，占全省的29.26%，其中地方財(cái)政收入達(dá)到301.6億元，是2001年的2.25倍，占全省的28.28%。②

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策的實(shí)施，有力地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）的發(fā)展活力，構(gòu)成了浙江體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)的重要組成部分。以義烏為例，自2002年第三輪擴(kuò)權(quán)以來(lái)，義烏綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。2006年義烏市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值352億元，財(cái)政總收入達(dá)到44.88億元，金融機(jī)構(gòu)存款余額703億元，四年內(nèi)分別增長(zhǎng)了123%、170%和145%。義烏在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市的排位也從2002年的20位躍升到2005年12位。③然而，即使是連續(xù)推行了擴(kuò)權(quán)改革，義烏的快速發(fā)展依然使擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的政策優(yōu)勢(shì)很快就被消化，義烏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的體制障礙逐漸暴露出來(lái)。

為緩解義烏市行政管理權(quán)限的困境，同時(shí)也為深化省管縣體制改革積累經(jīng)驗(yàn)，2006年11月14日，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》④，以義烏為唯一擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)的第四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革正式啟動(dòng)。其主要內(nèi)容是：在不改變其由金華市領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。按照“依法規(guī)范、能放則放”的原則，以社會(huì)管理權(quán)限為重點(diǎn)，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，推動(dòng)義烏市優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置;凡法律法規(guī)明確規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，均由義烏市政府及其主管部門(mén)行使批準(zhǔn)和管理權(quán);法律法規(guī)規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府及其主管部門(mén)批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，無(wú)禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門(mén)委托義烏市政府及其主管部門(mén)行使批準(zhǔn)和管理權(quán);法律法規(guī)規(guī)定須由設(shè)區(qū)市審核報(bào)省級(jí)政府及其主管部門(mén)批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，由義烏市政府及其主管部門(mén)直接報(bào)省政府及其主管部門(mén)審批。在具體實(shí)施過(guò)程中，省政府還下達(dá)了《關(guān)于義烏市擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案的復(fù)函》《關(guān)于省級(jí)會(huì)議和文件發(fā)放范圍擴(kuò)大到義烏市的通知》和《關(guān)于擴(kuò)大義烏市部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》三個(gè)配套政策性的文件。

（二）全面實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革

2008年底，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，化解國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的不利影響，浙江省召開(kāi)了全省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革工作會(huì)議。省委辦公廳、省政府辦公廳隨即聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于擴(kuò)大縣（市）部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》①，正式啟動(dòng)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。此次“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基本原則是：凡以政府規(guī)章的形式將法律、法規(guī)、規(guī)章明確以外的省和設(shè)區(qū)市的管理權(quán)限，原則上都下放給所有縣（市）級(jí)政府，以進(jìn)一步加強(qiáng)縣（市）政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

2009年6月16日，浙江省政府在第33次常務(wù)會(huì)議上審議通過(guò)《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》②，明確提出：“省、設(shè)區(qū)的市人民政府通過(guò)明確管理權(quán)限、簡(jiǎn)化管理程序和依法下放權(quán)力等方式，加強(qiáng)縣級(jí)人民政府的行政管理職能……省、設(shè)區(qū)的市人民政府或者其工作部門(mén)制定規(guī)章、規(guī)范性文件或者提出地方性法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照屬地管理、減少層級(jí)、簡(jiǎn)化程序、提高效能的要求，加強(qiáng)縣級(jí)人民政府的行政管理職能”。同時(shí)，“省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案、清理工作，依法及時(shí)修改或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)囊?guī)定”，“本省的規(guī)章或者省、設(shè)區(qū)的市人民政府的規(guī)范性文件，與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn)”。這一規(guī)定，通過(guò)地方性立法的方式，第一次明確提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基本政策方略。

不同于以往四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的是，此次改革冠以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的稱謂，盡管從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，僅作了詞序的變動(dòng)，卻意味著全省所有縣都得到原屬地級(jí)市下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，昭示著浙江為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供公平與普惠的制度保障。同時(shí)，這一改革也標(biāo)志著浙江省管縣的財(cái)政、人事管理體制告別了“局部試點(diǎn)”的階段，進(jìn)入了在全省范圍內(nèi)普遍推行的新階段。值得關(guān)注的是，此次分權(quán)化改革，不再僅僅局限于財(cái)政、人事、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而且涉及社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，標(biāo)志著改革的縱深化發(fā)展。與以往四次改革不同的另一個(gè)特點(diǎn)是，此次“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革是以政府規(guī)章的形式將上級(jí)政府部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限賦予縣級(jí)政府，帶有明顯的法制化、規(guī)范化色彩，標(biāo)志著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革工作進(jìn)入了由省政府頒布統(tǒng)一規(guī)章提供重要法制保障的“全省推行”階段。

2009年8月1日，《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式施行。該規(guī)定首次以政府規(guī)章的形式確立“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”各方職責(zé)：省市有關(guān)部門(mén)應(yīng)舍得放權(quán)，縣級(jí)政府應(yīng)積極承擔(dān)，以加強(qiáng)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。具體地講，浙江“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革采取了兩種形式進(jìn)行：一是針對(duì)試點(diǎn)義烏市，繼續(xù)深化其改革。在保留義烏原有524項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，新增下放與經(jīng)濟(jì)社會(huì)密切聯(lián)系相關(guān)的94項(xiàng)事項(xiàng);二是針對(duì)其他縣（市）同步擴(kuò)權(quán)、分步到位。下放經(jīng)義烏試點(diǎn)證明行之有效的，各縣（市）能夠有條件承接的擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)349項(xiàng)，再加上新增下放的94項(xiàng)，共計(jì)下放443項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)。

盡管“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”之間有著明顯的歷史延續(xù)性，但兩者之間無(wú)論是政策意圖還是推進(jìn)方式、具體內(nèi)容都有著顯著的區(qū)別，它標(biāo)志著浙江漸進(jìn)性的省管縣改革已經(jīng)從政策性激勵(lì)向體制性創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了一個(gè)即將實(shí)現(xiàn)體制性突破的新階段。

首先，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”第一次將下放的權(quán)限惠及全省所有縣和縣級(jí)市，擴(kuò)權(quán)改革從“局部試點(diǎn)”進(jìn)入全省范圍普遍推行的新階段。其次，從放權(quán)方式和內(nèi)容來(lái)看，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”將以往每次下放幾十項(xiàng)權(quán)限的選擇性放權(quán)，擴(kuò)展為“凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定以外的其他省、市管理權(quán)限”，增強(qiáng)了放權(quán)改革的規(guī)范性，預(yù)示著擴(kuò)權(quán)改革已經(jīng)著眼于全面理順省與市縣之間以及市縣之間的權(quán)限分工。再次，從改革的指導(dǎo)思想來(lái)看，從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的過(guò)渡，意味著浙江放權(quán)改革的著眼點(diǎn)，已經(jīng)由以往效率優(yōu)先原則指導(dǎo)下的政策性激勵(lì)，轉(zhuǎn)向規(guī)范化的制度安排，正在實(shí)現(xiàn)地方行政管理體制創(chuàng)新的制度化、科學(xué)化和可持續(xù)性。這些都預(yù)示著浙江“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革進(jìn)入了對(duì)省、市、縣政府的職能和權(quán)限配置進(jìn)行通盤(pán)考慮，進(jìn)而按照它們?cè)谑∮蚬彩聞?wù)管理體系中的角色功能，理順相互之間的關(guān)系，逐步建立起地方政府的職責(zé)、權(quán)限的分工體系的新階段。相對(duì)于前四輪的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革朝著省管縣行政體制邁出了更為堅(jiān)實(shí)的一步。

四、結(jié)語(yǔ)

浙江的省管縣體制探索，同“浙江現(xiàn)象”的許多特征，如“民有、民營(yíng)、民享”的“老百姓經(jīng)濟(jì)”、縣域經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)格局等，都有著極為密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一系列特殊的初始條件，迫使地方政府不得不把營(yíng)造區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向體制機(jī)制創(chuàng)新，是浙江持之以恒探索更有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的省管縣體制的重要根源，而這一體制創(chuàng)造的獨(dú)特地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)結(jié)構(gòu)，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化了浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特有格局。

但是任何一種制度安排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響都可能是雙重的?？陀^地講，浙江現(xiàn)有的省管縣體制與縣域經(jīng)濟(jì)相互支撐、相互強(qiáng)化的發(fā)展模式，在工業(yè)化初期和中期確實(shí)帶動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但在轉(zhuǎn)型升級(jí)已經(jīng)成為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題之際，傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一些固有弊端也加劇了浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力和阻力。因此，在對(duì)省管縣體制進(jìn)行全面的理性的思考上，浙江需要加快“市縣分治”的行政體制改革，進(jìn)一步突出中心城市的功能，不斷提高城市生活的品位，增強(qiáng)中心城市對(duì)要素資源的吸引力，并借此提高中心城市對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，從而推動(dòng)浙江經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（俞紅霞，中共浙江省委黨史和文獻(xiàn)研究室處長(zhǎng)、副研究員;余昕，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，中共浙江省委黨史和文獻(xiàn)研究室三處）