祝歡 李晴晴 廖漢祥

摘要：在積極社會福利的背景下，對有勞動能力的低保人群采用以低保金為重心的救助方式，違背了社會救助的目的。因此，通過就業(yè)救助帶動有勞動能力的低保對象積極就業(yè)，以保障其生活，促進社會公平和諧就顯得尤為重要。我國就業(yè)救助尚存在制度措施不完善、忽視救助對象的差異性、落實難度大、水平低等問題。對此，提出完善相關(guān)制度、建立以社區(qū)為依托的具體措施、提高精準性和實用性等建議。

關(guān)鍵詞：積極福利 城市低保 就業(yè)救助

中圖分類號：F249.2 D632.1? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0049-03

自1999年我國低保制度建設(shè)以來，保障人數(shù)不斷增加，其中大部分為有勞動能力的群體，單純依靠低保金的救助已不符合新時代下積極社會福利理念的要求，盡管2014年國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》中將就業(yè)救助確定為社會救助的八項政策之一，但由于該制度起步晚、基礎(chǔ)較弱，在完善和實施過程中存在許多問題，要解決這些問題，就應(yīng)該從實際情況出發(fā)，找到有針對性的解決措施，使該制度得到有效的優(yōu)化和落實。

一、城市低保對象就業(yè)問題

1999年國務(wù)院出臺了《城市最低保障制度的條例》，標(biāo)志著低保制度建設(shè)的開始，隨著社會救助的快速發(fā)展，我國低保制度覆蓋范圍不斷擴大并取得了巨大成效，據(jù)民政局統(tǒng)計，2017年全國城市低保對象達到741.5萬戶1261萬人。隨著保障人數(shù)的不斷增加，有勞動能力的低保群體逐漸成為低保對象的主體。就眉山市東坡區(qū)民政部門提供的低保數(shù)據(jù)來看，2019年第一季度低保制度改革結(jié)束后，2019年4月份，眉山市東坡區(qū)的城市低保有572戶849人，其中，無就業(yè)條件的有319人。由此可見，眉山市約38%的城市低保群體具有勞動能力，而是大多數(shù)人認為，就業(yè)不如靠低保，這種制度依賴不僅是對勞動資源的浪費，也是對救助資源的侵占，不利于社會的公平與和諧。阻礙城市低保對象就業(yè)的因素可以總結(jié)為以下幾點：

（一）城市最低保障制度導(dǎo)致福利依賴

1.福利重疊提高了低保含金量

享受低保收入的對象，同時也可以享受醫(yī)療救助、教育救助等專項救助，捆綁性救助使得低?！昂鹆俊备?，導(dǎo)致低保對象不愿退出低保體系，形成福利依賴。

2.救助金低限制了低保對象發(fā)展

據(jù)2017年民政局統(tǒng)計公報，我國城鎮(zhèn)最低保障標(biāo)準為每人每月540.6元，而城市的生活成本較高，低保金僅能保障人們的基本生存能力，無法滿足其進一步發(fā)展需求，使貧困家庭無法擺脫貧困狀態(tài)，很難從低保制度中脫離。

3.收入補差制度影響低保對象的就業(yè)態(tài)度

我國最低保障制度在實行過程中采用的是收入補差制度，即低保對象的收入增加會帶來其得到的救助減少，當(dāng)其收入高于最低生活保障線后，將失去低保資格，這也是低保對象不愿工作的一個原因。

（二）低保對象自身素質(zhì)技能不足

低保對象長期處于生存困境，沒有機會和資本接受優(yōu)質(zhì)的教育，因此其文化程度普遍較低，缺乏可以就業(yè)的素質(zhì)與技能，就業(yè)責(zé)任心不強。而大部分城市的就業(yè)援助是針對所有有勞動能力的失業(yè)人群，不僅僅局限于低保對象，這就使其在接受就業(yè)援助的過程中處于弱勢地位，很難得到就業(yè)崗位。

（三）貧困文化

低保對象長期處于貧困環(huán)境中，形成了特定的貧困文化，這種貧困文化在“貧困圈”內(nèi)不斷被強化，也使下一代自然地受到該種文化的影響，導(dǎo)致貧困世代相傳。即使為低保對象提供就業(yè)的機會，低保對象也可能拒絕或錯失機會擺脫貧困。

（四）就業(yè)機會缺失

大部分地區(qū)沒有特別針對低保人群的相關(guān)就業(yè)信息服務(wù)，低保對象無法及時得到準確的招聘和崗位信息，很難實現(xiàn)低保對象與崗位的對接，導(dǎo)致就業(yè)機會的流失。此外，大多數(shù)公司都有年齡、身體狀況、學(xué)歷和家庭等歧視，低保對象很難進入勞動力市場。

（五）需要照顧家庭成員

部分低保對象無法就業(yè)的原因是由于家中有需要照料的高齡老人、低齡兒童或者殘疾、重病的家屬，使其無法參與長時間的工作。

（五）就業(yè)心理能力弱

低保對象長期處于生活困難狀態(tài)，尤其是殘疾人，一定程度上存在心理障礙，內(nèi)心敏感，盡量逃避與社會的接觸，難免會對就業(yè)產(chǎn)生抵觸心理。

在積極社會福利的背景下，對于這些有勞動能力的低保人群，采用以低保金為重心的救助方式早已經(jīng)不符合我們所定位的“社會救助”，也違背了社會救助本身的目的。因此，通過就業(yè)救助帶動有勞動能力的低保對象積極就業(yè)，以保障其生活，促進社會公平和諧就顯得尤為重要。

二、積極的社會福利理念

傳統(tǒng)的社會福利，是一種被動的恩惠式福利，主要以發(fā)放救濟金的形式為生活處于困難狀態(tài)下的人提供救濟。但隨著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)的社會福利所帶來的福利依賴等問題開始凸顯，逐漸出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，這顯然違背了社會福利保障公平的目標(biāo)，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。

20世紀90年代末，倫敦經(jīng)濟學(xué)院院長安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《第三條道路：社會民主主義的復(fù)興》中明確提出，應(yīng)當(dāng)以“積極的”或“主動的”福利政策代替目前的傳統(tǒng)福利模式，使傳統(tǒng)福利國家現(xiàn)代化。摒棄傳統(tǒng)福利的被動保障，積極福利是一種主動的進取式福利。馬斯洛需求層次理論指出，生理和安全的需求是人類最基本的需求，而最高次的需求為自我實現(xiàn)的需求。積極的社會福利認為，社會福利在保障個人基本生存的同時，注重個人的發(fā)展，促進福利對象自我技能的提升，以實現(xiàn)自身的價值。積極的社會福利觀念還提倡權(quán)力和義務(wù)對等，即每個人享受社會給予的福利的同時，還需要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。

由此可見，積極的社會福利理念重點強調(diào)人力資本投資和工作福利，而社會救助中針對城市低保對象的就業(yè)救助，是順應(yīng)積極社會福利理念的一項強有力的救助措施。

三、就業(yè)救助概述

就業(yè)救助是2014年國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》中社會救助的八項社會救助之一，指國家對有勞動能力的最低生活保障家庭成員采取貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓(xùn)補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法給予就業(yè)救助。就業(yè)救助貫徹了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、注重人的發(fā)展的積極的社會福利理念，使具有勞動能力但長期依靠救助金生存的人依靠自己的勞動擺脫生存困境，在解決生存問題的同時，實現(xiàn)自身的發(fā)展，它實現(xiàn)了從消極的救助向積極的扶助轉(zhuǎn)變，是社會救助的一個核心發(fā)展取向。

四、就業(yè)救助問題與建議

（一）存在的問題

盡管就業(yè)救助對維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展有極大的積極影響，但由于就業(yè)救助在中國的實踐時間短，基礎(chǔ)較薄弱，在制度建設(shè)方面還存在眾多問題，主要可以總結(jié)為以下幾點。

1.就業(yè)救助制度不完善

（1）缺乏激勵機制。我國低保實行收入補差制度，接受就業(yè)救助，得到工作就意味著有了固定的收入，如果收入不斷提高，超過了最低保障線，就會被取消低保資格，因此，缺乏對低保對象就業(yè)的經(jīng)濟激勵，使其為了穩(wěn)定地獲得低保金而拒絕就業(yè)救助。

（2）缺乏懲戒和約束機制。對有勞動能力但不就業(yè)的低保對象的懲罰措施不完善、缺乏權(quán)威性，也導(dǎo)致有勞動能力的低保人群就業(yè)傾向低，形成“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)狀。

（3）具體的政策措施不完善。我國就業(yè)救助的相關(guān)政策措施包含了：①通過培訓(xùn)和培訓(xùn)補貼提高低保人群的工作素質(zhì)和技能;②部分地區(qū)通過激勵措施提高就業(yè)失業(yè)并降低福利捆綁的影響;③通過工作推薦、公益崗位創(chuàng)造、崗位補貼和社會保險補貼等，應(yīng)對工作機會的缺乏;④通過醫(yī)療救助、就業(yè)等相關(guān)配套政策，來回應(yīng)健康問題和年齡歧視這兩大就業(yè)障礙。[2]但是對貧困文化、有需要照顧的家庭成員等低保對象就業(yè)障礙沒有具體的政策規(guī)定?？梢?，就業(yè)救助的政策并不完善，沒有系統(tǒng)地考慮目前存在的一些實質(zhì)性問題。

2.忽視救助對象的差異性

目前的就業(yè)救助針對的是所有救助對象的普遍狀況，沒有對每一個對象特點、條件等進行具體的分析，使信息無法有效對接，提供的職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)與救助對象間適配性差，這樣既不能精準地救助每一個救助對象，也造成了人力和崗位資源的浪費。

3.就業(yè)救助落實難度大

《社會救助暫行條例》中關(guān)于就業(yè)救助的規(guī)定，有一些諸如“采取針對性措施”的寬泛的概念，內(nèi)容不明確，過于籠統(tǒng)，部分規(guī)定缺乏統(tǒng)一具體的標(biāo)準，使基層很難真正落實。即使是已經(jīng)落實的部分規(guī)定，也由于控制和監(jiān)督依據(jù)的標(biāo)準過于模糊，其提供的就業(yè)救助水平低，效果大打折扣。

（二）相關(guān)建議

針對以上問題，各個地區(qū)要考慮綜合本地區(qū)特點，建立就業(yè)救助與低保制度的聯(lián)動機制，不斷完善和落實城市低保人群的就業(yè)救助制度。

1.完善就業(yè)救助制度

（1）完善漸退幫扶、收入豁免等制度，提高經(jīng)濟激勵。[3]對通過就業(yè)救助取得收入，但尚不穩(wěn)定或者已經(jīng)不符合最低生活保障條件的低保家庭實行漸退幫扶制度和收入豁免制度，明確規(guī)定漸退幫扶的期限和收入豁免的界限，降低取消救助金的落差感，使低保對象能順利度過過渡期，以激勵低保對象積極就業(yè)。

（2）加強懲戒和約束機制的建設(shè)。《社會救助暫行條例》中規(guī)定：“無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應(yīng)的工作的，縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金?！背酥?，還可以通過取消醫(yī)療救助、教育救助等捆綁福利的措施，對不履行勞動義務(wù)的低保群體實施懲罰。

2.以社區(qū)為依托的救助措施

以社區(qū)為依托，建立社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，為低保群體提供相關(guān)配套措施，以激勵低保對象積極投入勞動力市場。目前，社區(qū)中為低保群體提供的就業(yè)救助措施主要為就業(yè)培訓(xùn)、工作推薦和提供公益性崗位的形式，但仍不能很好地保障低保群體的積極就業(yè)，社區(qū)應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，提供以下的就業(yè)救助措施。

（1）加強思想價值觀的培訓(xùn)。大多數(shù)地區(qū)缺少專門針對低保人群的就業(yè)培訓(xùn)，因此其培訓(xùn)重點主要放在職業(yè)技能上，忽視了低保人群處于“貧困文化”中的特殊性。提高低保人群就業(yè)的積極性，關(guān)鍵還在于思想觀念的改變。社區(qū)應(yīng)該定期提供專門針對低保人群的思想價值觀培訓(xùn)，使其意識到勞動的意義以及通過勞動實現(xiàn)其人生價值的重要性，逐漸改變其關(guān)于就業(yè)的觀念和目的。

（2）提供相關(guān)照料服務(wù)。成立以社工、護工和義工為主的照料服務(wù)隊，為家中失去行為能力的殘疾人、重病或高齡老年人提供入戶照料服務(wù);開辦社區(qū)老年食堂，解決老年人的三餐問題。利用社區(qū)設(shè)施提供幼兒托管服務(wù)、小學(xué)生接送服務(wù)和小學(xué)生課余托管服務(wù)，解決兒童照料問題。這一系列照料服務(wù)在解決低保對象就業(yè)后顧之憂的同時，也促進了低保對象就業(yè)崗位的開發(fā)，低保對象經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后也可以參與照料服務(wù)工作。

（3）提供心理疏導(dǎo)服務(wù)。低保群體因為貧困或者殘疾的原因，會存在一定的就業(yè)心理障礙。社區(qū)在成立心理咨詢室的基礎(chǔ)上，組建針對低保對象的心理咨詢小組，定期提供心理咨詢，使低保對象擺脫心理上的膽怯或陰影，以平常心面對就業(yè)。

3.提高就業(yè)救助制的精準性

組建專門的調(diào)查工作小組，調(diào)查登記低保對象的性別、年齡、學(xué)歷、就業(yè)經(jīng)歷、特長、就業(yè)意愿和就業(yè)障礙等基本信息，并利用信息技術(shù)構(gòu)建一個低保對象就業(yè)的基本信息系統(tǒng)，根據(jù)不同對象的情況，實現(xiàn)低保對象與崗位的靈活匹配。

4.細化就業(yè)救助制度

對部分模糊籠統(tǒng)的概念明確細化，提高其實用性，使相關(guān)政策制度能有效落實。如對“具有勞動能力”“合適的工作”“采取有針對性的措施”的界定都應(yīng)該明確具體。德國規(guī)定凡是每天至少可以從事3小時就業(yè)活動的人即為“有勞動能力”，對“有勞動能力”“可免除勞動義務(wù)”等都應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準，以免基層在實施就業(yè)救助時發(fā)生沖突;“合適的工作”應(yīng)該是針對每位低保對象個人的合適的工作，而不能忽略個體的差異性[2];“采取有針對性的措施”也需把各個措施具體化。

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責(zé)任編輯：楊國棟