摘?要：鄉(xiāng)村振興是我國在新時(shí)代提出的一項(xiàng)重大的國家戰(zhàn)略。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村社會至關(guān)重要的一種公共產(chǎn)品，是影響和制約農(nóng)村社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中必須要解決的一個(gè)重大問題。當(dāng)前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，是制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施過程中一些地方政府必須直面的問題和挑戰(zhàn)。本文在對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府職能進(jìn)行深入考察的基礎(chǔ)上，探索當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在的問題，并提出行之有效的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基礎(chǔ)設(shè)施;政府職能

中圖分類號：F320.3?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-4428（2019）12-0001-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，但由于社會歷史的原因，城鄉(xiāng)差距在不斷擴(kuò)大，農(nóng)村相對貧困問題長期沒有得到解決，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題愈發(fā)凸顯。為實(shí)現(xiàn)中華民族的全面復(fù)興與建成全面小康社會的目標(biāo)，黨和政府非常重視三農(nóng)問題，事實(shí)上，改革開放以來我國已發(fā)布21個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。中央一號文件因其連續(xù)聚焦“三農(nóng)問題”，現(xiàn)已成為中央重視“三農(nóng)”工作的專有名詞。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出“三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題”，并在此基礎(chǔ)上明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略我國對“三農(nóng)” 工作做出的重大戰(zhàn)略部署，由此，各級政府必須把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村社會至關(guān)重要的一種公共產(chǎn)品，也是影響農(nóng)村社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后是影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵要素。由此，如何完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以適應(yīng)農(nóng)村多元發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求、推進(jìn)深度脫貧工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，是地方政府尤其是基層政府需要深入思考和解決的問題。

一、 當(dāng)前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等方面內(nèi)容，由于建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域多、范圍廣，政府在建設(shè)過程中必須要綜合考慮各方面的因素，在整個(gè)建設(shè)過程中要充分發(fā)揮自身職能，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理好整個(gè)建設(shè)過程，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)性平衡和資源的最優(yōu)配置。此外，基于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的一般性和由各地的實(shí)際情況不同所決定的特殊性，政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中毫無疑問應(yīng)該起到主導(dǎo)作用。由此，政府充分發(fā)揮自身職能，是確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的關(guān)鍵因素。

自習(xí)近平同志2017年正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國各級政府加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，各級政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的職能發(fā)揮有了一定程度的提升，廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施普遍有比較大的改善，這為農(nóng)村的建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，也在一定程度上推進(jìn)了“三農(nóng)”的發(fā)展。然而，在各級政府職能履行方面仍然還存在一些問題，缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（一）規(guī)劃決策過程中重績效輕實(shí)效，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目總體投入較少

政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，毫無疑問應(yīng)該在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，由于現(xiàn)有的管理體制以及地方政府績效評價(jià)機(jī)制等方面的問題，各級政府往往會偏好那些能夠彰顯自己績效的設(shè)施項(xiàng)目和上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)上，如能體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)園區(qū)建設(shè)、大型休閑廣場等，而不是根據(jù)各地的具體情況，因地制宜地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展亟須改善的道路、教育及醫(yī)療等方面項(xiàng)目總體投入較少。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中也沒有充分尊重、聽取農(nóng)民的意見和利益訴求，從而導(dǎo)致一些工程建設(shè)背離了農(nóng)民的實(shí)際需求，淪為使用效率低下的“政績工程”和“形象工程”，成了名副其實(shí)的擺設(shè)，既不能改善民生、無法促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，更無益于鄉(xiāng)村振興。

（二）政府規(guī)劃決策職能發(fā)揮不當(dāng)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供求失衡

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初衷是要改善農(nóng)村生活環(huán)境，滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的實(shí)際需求，但就當(dāng)前的實(shí)際情況而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供求失衡現(xiàn)象還比較普遍，導(dǎo)致一些建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)民的實(shí)際需求相悖，農(nóng)民的實(shí)際需求難以得到滿足。筆者在一些地方實(shí)證調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村由于外出務(wù)工人員增加，農(nóng)民對教育的認(rèn)識程度較低以及經(jīng)濟(jì)條件的限制，當(dāng)?shù)卣畢s在沒有及時(shí)了解具體情況下撤村并校。此外，由于在教育資源的分配過程中過分傾向于縣城或中心城鎮(zhèn)，導(dǎo)致一些義務(wù)教育階段學(xué)生選擇輟學(xué)。而另外一些設(shè)施，如道路交通和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施狀況也沒有得到改善，農(nóng)村道路交通條件極差，農(nóng)村衛(wèi)生室數(shù)量過少且普遍存在醫(yī)療設(shè)備陳舊、醫(yī)務(wù)人員文化層次較低、年齡偏大等問題，難以滿足農(nóng)民的需求。而另外一些在廣大村民看起來并不是迫切需要解決的項(xiàng)目如文化休閑廣場和工業(yè)園區(qū)等，投入巨資建設(shè)完成之后卻長期閑置、空置，造成資源的大量浪費(fèi)。

（三）政府監(jiān)管不到位，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度慢、質(zhì)量差

我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通常都是通過招投標(biāo)的方式外包給企業(yè)公司完成的，但在建設(shè)過程中既存在招投標(biāo)不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，也存在驗(yàn)收及事后監(jiān)管不到位現(xiàn)象。造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程普遍存在進(jìn)度緩慢、工期延長及工程質(zhì)量低下等問題?！按宕逋ā惫こ淘缭?004年就提出來了，包括公路、電力、生活和飲用水、電話網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等方方面面的內(nèi)容，是一項(xiàng)旨在改善農(nóng)村生活條件、提高農(nóng)民生活水平的民生工程。然而，筆者在實(shí)證調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)村村通鄉(xiāng)村公路不僅存在工期延長，且普遍存在豆腐渣工程，質(zhì)量嚴(yán)重不過關(guān)，一些鄉(xiāng)村道路建設(shè)由于招投標(biāo)不規(guī)范、偷工減料以及后期疏于管理等方面的原因，使用半年一年就出現(xiàn)了路面開裂、橋梁垮塌等問題。而其他的諸如村村通水以及網(wǎng)絡(luò)等方面，要么只是停留在口頭上，要么就是完全交給企業(yè)按照市場規(guī)則運(yùn)作，政府完全沒有投入。

二、 提升政府職能，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策建議

（一）拓寬民意反饋渠道，完善農(nóng)村“一事一議”制度

“一事一議”制度是基層治理實(shí)踐過程中一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，也是被中央當(dāng)成典型推廣并被實(shí)踐檢驗(yàn)證明是基層治理有效的一項(xiàng)制度安排，其基本原則就是“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”。盡管政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體、主導(dǎo)作用，但廣大農(nóng)民作為利益相關(guān)者，不應(yīng)被排斥在決策、建設(shè)以及管理的過程之外。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)的主體，是鄉(xiāng)村振興的主力軍?；诖?，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)盡可能地體現(xiàn)民意，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中必須要拓寬民意反饋渠道，讓廣大群眾參與其中，彰顯其主人翁的意識，各地還可以有針對性地制定適合本地實(shí)際情況的議事規(guī)則，除此以外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)所議的具體事項(xiàng)采用不同議事策略，從而達(dá)到降低一事一議的成本的目的，真正做到“大家事，大家議，大家定”，讓“一事一議”制度真正落到實(shí)處，這也是讓農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目能真正體現(xiàn)民意，符合農(nóng)民利益需要的一項(xiàng)重要的制度安排。

（二）完善決策規(guī)劃及監(jiān)督管理程序，充分發(fā)揮政府的決策規(guī)劃及監(jiān)督、管理職能

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是農(nóng)村社會一項(xiàng)重要的公共產(chǎn)品，政府是主要出資方，毫無疑問，在保障農(nóng)民作為利益相關(guān)方的參與和知情權(quán)利，充分反映民意的同時(shí)，不應(yīng)否認(rèn)政府的主導(dǎo)地位。如何完善政府的規(guī)劃決策及監(jiān)督管理職能，才是保證農(nóng)村基礎(chǔ)社會設(shè)施作為公共產(chǎn)品項(xiàng)目有效供給的關(guān)鍵。由此，政府不僅要在決策規(guī)劃環(huán)節(jié)中采取有效措施吸納民意，也要認(rèn)真行使權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，改進(jìn)招投標(biāo)環(huán)節(jié)，采用多種形式的公示制度，如官方網(wǎng)站公示、政府公報(bào)公示、報(bào)刊公示等。此外，在驗(yàn)收及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)同樣也要真正做到公開、透明、公正。只有這樣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才能真正反映民意，符合農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的利益需求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能得以有效、有序推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)融資環(huán)境的建設(shè)

盡管政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的出資方，但就目前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀而言，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)牽涉的內(nèi)容過多、過廣，僅僅依賴政府投資還不能完全滿足農(nóng)村社會的現(xiàn)實(shí)需要，如何改善農(nóng)村社會投資環(huán)境，引導(dǎo)社會資本投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上來，是新時(shí)代農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施必須要認(rèn)真考慮的一個(gè)重要課題。社會資本不同于政府投資，它具有天然地趨利性，追求利益最大化是其本質(zhì)特征，只有預(yù)期收入比較穩(wěn)定且風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低的情況下，社會資本才會積極主動地流入到向具有公益性特征的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施市場領(lǐng)域。就政府而言，就是要改善農(nóng)村社會營商環(huán)境，采取有效措施扶持和引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括出臺系列優(yōu)惠政策、厘清政策模糊邊界，明晰產(chǎn)權(quán)制度，營造有利的投資環(huán)境等。

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作者簡介：

鄧研華，男，湖南邵陽人，博士，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：地方治理。