韓曉明

(中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東青島 266100)

一、問題的提出

在我國，分庭治理是法院解決復(fù)雜化的社會問題所采取的主要措施，[注]參見劉忠：《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期。而“司法專門化”則是對這種應(yīng)對策略的理論性總結(jié)。在環(huán)境司法領(lǐng)域，這種“司法專門化”趨勢體現(xiàn)為環(huán)保法庭[注]在相關(guān)學(xué)術(shù)討論和實踐中，此類機構(gòu)存在多種指稱，例如環(huán)境資源審判機構(gòu)、環(huán)境專門審判機構(gòu)，環(huán)保法庭和環(huán)境資源審判庭。本文將其統(tǒng)一稱作環(huán)保法庭并只在有具體的區(qū)分意義時對單獨設(shè)立的環(huán)保法庭與合議庭做進(jìn)一步區(qū)分。自上而下的大規(guī)模設(shè)立。截至2017年4月，全國設(shè)立覆蓋四級法院的環(huán)保法庭共計956個。[注]參見《中國環(huán)境資源審判白皮書(2016-2017)》，最高人民法院網(wǎng)http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-50682.html，最后訪問日期2018年12月26日。其中從2007年貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭成立，至2014年6月設(shè)立的有130多個，僅占14%左右，其余均設(shè)于隨后不足三年的時間。環(huán)保法庭在增幅上呈現(xiàn)出非線性的井噴特點。然而，與數(shù)量激增反差鮮明的是，各級環(huán)保法庭普遍面臨“無案可審”的尷尬。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2013年，北京、上海等14個省市的環(huán)保法庭當(dāng)年結(jié)案量為零；江蘇5個環(huán)保法庭結(jié)案5件；浙江2個環(huán)保法庭結(jié)案3件。[注]參見孫佑海:《對當(dāng)前環(huán)境資源審判若干問題的分析和對策建議》，載《人民法院報》 2014 年 9 月 17 日。

以司法專門化改革或環(huán)保法庭設(shè)立為命題的相關(guān)討論都注意到了這一現(xiàn)象并試圖在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決方案。無論是決策者認(rèn)識還是學(xué)界觀點，大部分有識之士認(rèn)為，環(huán)境司法專門化是制度體系應(yīng)對環(huán)境污染的現(xiàn)實反應(yīng)[注]參見宋宗宇、陳丹：《環(huán)境司法專門化在中國的機制障礙與路向轉(zhuǎn)換》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2013年第6期。；設(shè)立環(huán)保法庭是環(huán)境司法專門化的應(yīng)有之義[注]參見張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視:以環(huán)境審判機構(gòu)和環(huán)境審判機制為中心》，載《中國法學(xué)》2016年第6期。；環(huán)保法庭之所以無案可審是因為其運行機制面臨著諸多現(xiàn)實障礙。因此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化現(xiàn)有的環(huán)境司法專門化機制，為環(huán)境訴訟掃清制度障礙。面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染，環(huán)保法庭不是太多，而是太少。[注]參見劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保法庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象》，載《法學(xué)評論》2010年第1期。

筆者并不否認(rèn)現(xiàn)有的諸多環(huán)境訴訟制度設(shè)計對環(huán)境司法需求的抑制性作用，但更為重要的是，作為環(huán)保法庭制度化改革的決策依據(jù)，無論是環(huán)境審判的供不應(yīng)求還是環(huán)保法庭的實際有效性方面的論斷均是需要被驗證的假設(shè)條件而非強有力的規(guī)范性結(jié)論。筆者注意到為解決環(huán)境問題而提出環(huán)境司法治理，為推進(jìn)環(huán)境司法治理而追求的環(huán)境司法專門化，以及為推進(jìn)環(huán)境司法專門化而設(shè)置環(huán)保法庭，在這環(huán)環(huán)相扣的遞進(jìn)關(guān)系中，存在著未經(jīng)實踐檢驗即被預(yù)設(shè)為合理的邏輯。這些有識之士在事實上對環(huán)境司法需求以及環(huán)保法庭的實際功能有夸張之嫌。如果環(huán)保法庭的普遍設(shè)立在耗費大量司法資源的同時并沒有實質(zhì)性地提高環(huán)境司法治理水平，更好地解決環(huán)境問題。那么，改革的效率意義何在？不具有效率意義的改革是如何產(chǎn)生的，又該如何預(yù)防和消解？

本文將借助司法專門化理論，結(jié)合我國環(huán)保法庭設(shè)立和運行的具體實踐，從審判效率、專業(yè)性和統(tǒng)一性角度評估環(huán)保法庭的實際功能，指出足夠的案件受理量是其理論功能優(yōu)勢得以實現(xiàn)的基本前提。在對我國環(huán)境司法專門化發(fā)展趨勢進(jìn)行深入觀察、細(xì)致總結(jié)的基礎(chǔ)上，基于法律經(jīng)濟學(xué)的公共選擇理論，提出環(huán)保法庭大規(guī)模設(shè)立的主要推力是法院的政治、內(nèi)部治理需求和行政機構(gòu)的政績追求；并且評析組織利益的實現(xiàn)需要獲得正當(dāng)化解釋并借助特定的制度工具。最后則試圖作簡要總結(jié)并對未經(jīng)前文分析的重要問題作進(jìn)一步提示。

二、理論功能的實踐檢驗

理論界以及改革實踐者認(rèn)為設(shè)立環(huán)保法庭有利于優(yōu)化既有環(huán)境審判功能，高效解決環(huán)境糾紛，對受到侵害的環(huán)境權(quán)益進(jìn)行救濟；可以實現(xiàn)環(huán)境案件專業(yè)化審判，統(tǒng)一審判尺度，進(jìn)而提高環(huán)境保護(hù)司法水平；可以將環(huán)境糾紛一并處理，節(jié)約司法成本，提高審判效率。然而，提高環(huán)境審判效率，促進(jìn)環(huán)境審判的專業(yè)化和統(tǒng)一性只是理論上環(huán)保法庭可能具有的三個優(yōu)點，是評估標(biāo)準(zhǔn)而非必然結(jié)論。[注]參見BAUM L.Probing the Effects of Judicial Specialization.Duke Law Journal,2008:1672.并且，前述功能優(yōu)勢的實現(xiàn)依賴于一個重要的事實性前提——充足的案件受理量。當(dāng)案件受理數(shù)量過少時，環(huán)保法庭的功能優(yōu)勢無法發(fā)揮。

(一)審判效率

環(huán)境司法專門化是否有助于審判效率的提高是一個有待證成的問題。要證成這一問題，需要有足夠的環(huán)境案件分析樣本。在當(dāng)下環(huán)境案源過少的背景下，事實上無法驗證環(huán)境司法專門化對熟練度和重復(fù)性等審判效率因素的貢獻(xiàn)度。

以筆者實際考察過的青島市城陽區(qū)人民法院上馬法庭(掛“環(huán)保法庭”牌子)為例，該法庭集中審理城陽區(qū)轄內(nèi)環(huán)境資源類案件，設(shè)立初衷主要是因該區(qū)域位于膠州灣畔的中間位置，有利于服務(wù)保障青島市“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”戰(zhàn)略。但是，由于涉海環(huán)境案件由青島海事法院受理，該法庭實際審理的環(huán)保案件非常少。自2010年4月至2017年12月，共審理環(huán)保案件81件，其中7件為同一案由反復(fù)起訴的環(huán)境民事糾紛，8件為環(huán)境刑事案件，占比最多的是環(huán)境行政非訴執(zhí)行[注]在學(xué)理探討和司法實踐中，行政非訴執(zhí)行案件也稱為行政非訴審查案件。案件。由于受案數(shù)量過少，對審理環(huán)境案件實際經(jīng)驗的總結(jié)和裁判尺度的統(tǒng)一根本無從談起。

在全國范圍內(nèi)，環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件都是環(huán)保法庭受案范圍中占比最高的一類，環(huán)保法庭成了類似行政審判庭下的“環(huán)境行政非訴執(zhí)行法庭”。但與行政審判庭相比，審理環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件，環(huán)保法庭并無天然優(yōu)勢：

首先，執(zhí)行優(yōu)勢而非事實或法律判斷優(yōu)勢是法院受理某些行政非訴執(zhí)行案件的主要原因。并且，與行政執(zhí)行相比，司法執(zhí)行優(yōu)勢并不具有先天性。執(zhí)行難是行政執(zhí)行和司法執(zhí)行所面對的共性問題。依據(jù)我國《行政強制法》第53條，只有沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才可以申請法院強制執(zhí)行。因此，司法執(zhí)行優(yōu)勢只是權(quán)力分配和資源配置的結(jié)果——國家通過一定的制度安排使法院壟斷某些強制執(zhí)行權(quán)。

其次，行政非訴執(zhí)行立法以形式審查為一般，以實質(zhì)審查為例外的規(guī)則設(shè)計本身就隱含了法院受理行政非訴執(zhí)行案件的主要目的在程序性審查而非事實判斷或法律判斷。依據(jù)《行政強制法》第57條和第58條，法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行申請的審查為書面審查，且需在受理之日起7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。只有在三個“明顯”的情形下，才轉(zhuǎn)入實質(zhì)審查。7日的執(zhí)行裁定期決定了法院對行政非訴執(zhí)行案件的審查只能是形式審查。因為如果對行政處罰決定予以實質(zhì)性審查形同審理一般行政案件，無法在7日內(nèi)完成。并且，與法院相比，在對行政相對人行為違法性的判斷上，環(huán)境行政機關(guān)獲得證據(jù)的工具更為先進(jìn)，裁判依據(jù)更為清晰，信息成本更低，具有明顯的信息優(yōu)勢。因此，行政處罰決定的程序合法性是此類案件的審查重點，例如應(yīng)否組織聽證程序?；诖?，行政非訴執(zhí)行案件一般由行政審判庭審理。

(二)審判專業(yè)性

審判專業(yè)性意味著事實認(rèn)定和法律適用的準(zhǔn)確性。但專業(yè)性并不是專門化的“天然特性”。[注]參見王旭光：《環(huán)境資源審判專門化的基本特性與路徑方法》，載《人民法院報》2016年6月22日。雖然理論上可以認(rèn)為審理環(huán)境案件的專業(yè)經(jīng)驗是法院為環(huán)保法庭遴選法官的主要依據(jù)，并且即使起初缺乏環(huán)境審判經(jīng)驗的法官經(jīng)過長期反復(fù)的實踐也會獲得環(huán)境審判專業(yè)能力的提升。但另一個方面，與經(jīng)濟案件、民事案件等兩造對立相比，環(huán)境案件顯然缺少直接的利益關(guān)切方，加之環(huán)保法庭屬于新設(shè)法庭，經(jīng)驗豐富的法官往往不愿并因此不會被遴選至環(huán)境審判崗位。

還有學(xué)者提出，環(huán)保法庭的設(shè)置更加凸現(xiàn)了環(huán)境問題與環(huán)境訴訟機制的特殊性，有助于提高環(huán)境審判的專業(yè)化水平，[注]參見劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保法庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象》，載《法學(xué)評論》2010年第1期。然而，該結(jié)論也很難成立。

首先，在邏輯關(guān)系上，環(huán)境案件審理扎根于傳統(tǒng)訴訟程序性規(guī)定，尚未形成新的特殊訴訟類型。由于環(huán)保訴訟內(nèi)部存在民事、行政、刑事等不同訴訟機制類型，環(huán)保訴訟的特殊性無法在整體意義上形成，而訴訟機制特殊性類比屬于整體特殊性比較。[注]參見張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視:以環(huán)境審判機構(gòu)和環(huán)境審判機制為中心》，載《中國法學(xué)》2016年第6期。

其次，環(huán)保法庭、知識產(chǎn)權(quán)法庭等以解決某一類問題而設(shè)立的專門法庭也被稱為“問題解決型”法庭。有特殊問題需要專門化解決是“問題解決型”法庭設(shè)立的必要理由之一。從實際效果來看，就提高環(huán)境司法水平、改善司法決策、更好地解決環(huán)境問題而言，環(huán)保法庭的制度優(yōu)勢并不明顯。一方面，某些地區(qū)的環(huán)境問題并沒有因環(huán)保法庭的設(shè)立而得到緩解和解決。為解決太湖污染問題，無錫市環(huán)保法庭設(shè)立至今已8年，太湖藍(lán)藻問題仍然沒有獲得有效緩解。[注]參見《探尋無錫城與太湖的8年恩怨 藍(lán)藻至今仍未消失》，載《新華日報》2015年6月26日。另一方面，環(huán)保法庭的設(shè)立與環(huán)境問題的解決之間并不存在必然的、單一的因果關(guān)系。環(huán)境問題的解決需要針對具體情況采用相互配合的多種治理手段。即使某些地區(qū)的環(huán)境問題得到解決也不能認(rèn)為只因該地區(qū)設(shè)立了環(huán)保法庭。

因此，需要解決的問題具有特殊性只是“問題解決型”法庭合理設(shè)立的必要而非充分條件。足夠的案件數(shù)量是另外一個，甚至是更加重要的必要條件。知識產(chǎn)權(quán)法庭也是基于案件特殊性而設(shè)立的專門法庭，但其受案數(shù)量遠(yuǎn)高于環(huán)保法庭。例如，自2008年底成立環(huán)保法庭至2013年9月，昆明兩級環(huán)保法庭共審理環(huán)境案件近440件，而僅2012年兩級知識產(chǎn)權(quán)法庭受案數(shù)量就超過了8000件。[注]《昆明市中級人民法院發(fā)布環(huán)境司法保護(hù)情況報告》，云南法制報http://www.ynfzb.cn/PolLawWorks/FaYu/201310189485.shtml，最后訪問日期2018年12月26日。一邊是數(shù)量極少的環(huán)境案件，一邊是大量待審的其他民刑案件。在審判資源稀缺的情況下，即使設(shè)立專門的環(huán)保法庭，審判資源也會自動流向需求更加緊迫的其他法庭，使環(huán)境審判專門化流于形式。

(三)審判統(tǒng)一性

通過減少審理環(huán)境案件法官的數(shù)量來保持法律解釋的統(tǒng)一性，保證同案同判是環(huán)保法庭設(shè)立具有合理性的理由之一。但是，減少審理環(huán)境案件的法官數(shù)量完全可以通過設(shè)立合議庭進(jìn)行資源內(nèi)部整合而無需通過分庭治理來實現(xiàn)。

并且，實際上，法律的不統(tǒng)一而非法官的不統(tǒng)一是目前阻礙我國環(huán)境審判統(tǒng)一性的最主要障礙。限于理論研究水平和立法水平，我國環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)原則以及因果關(guān)系舉證責(zé)任分配規(guī)則極為混亂，涉及多部法律法規(guī)以及司法解釋。[注]包括但不限于《民法通則》第124條，《侵權(quán)責(zé)任法》第25-27條、第65-68條，《侵權(quán)責(zé)任法司法解釋》第7條，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)解釋》)第1條以及《環(huán)境保護(hù)法》第64條。法律規(guī)則的無體系化所導(dǎo)致的法律沖突大量存在，這使法官在審理具體案件時選擇適用法律面臨著高額的信息成本。不僅如此，法律規(guī)則的無體系還導(dǎo)致了司法實踐中不同法院、法官間對規(guī)則的選擇、理解、適用、推論存在著一定的不確定性甚至是沖突。

因此，就提高環(huán)境審判水平而言，環(huán)保法庭的普遍設(shè)立在增加制度成本的同時并沒有明顯的實質(zhì)性產(chǎn)出。制度效率合理性缺乏理論支撐和經(jīng)驗證明。對此，最高法院環(huán)境審判庭法官撰文指出，環(huán)境司法專門化改革的重心應(yīng)從設(shè)立環(huán)保法庭機構(gòu)這種形式上的、手段上的專門化向環(huán)境審判理念規(guī)則這種內(nèi)容上的、實質(zhì)上的專門化轉(zhuǎn)變。[注]參見王旭光：《環(huán)境資源審判專門化的基本特性與路徑方法》，載《人民法院報》2016年6月22日。然而，“請神容易送神難”，任何制度都具有一定的慣性。制度實踐的步伐邁得越大，前期投入資源越多，制度轉(zhuǎn)向的成本越高，承認(rèn)決策失誤的政治壓力越大，決策者改弦易轍的難度越大、動力越弱、速度越慢。如果環(huán)保法庭的設(shè)立僅僅是一種局部的、試驗性的制度實踐，轉(zhuǎn)向成本較小，決策者完全可以通過微調(diào)與改進(jìn)來解決問題。但在各地已先后設(shè)立近千個環(huán)保法庭的情勢下，決策者也只能在強調(diào)改革重點轉(zhuǎn)化的同時，要“繼續(xù)做好專門審判機構(gòu)、機制的建設(shè)工作?！盵注]同②。

三、部門利益與公共選擇

理論認(rèn)識偏誤還無法完全解釋我國環(huán)境司法專門化改革呈現(xiàn)出的其他一些發(fā)展特點。我國環(huán)境司法專門化改革發(fā)展過程中可供觀察的實踐經(jīng)驗和因果關(guān)系眾多，而法院的審判需求、內(nèi)部治理需求、政治需求，乃至地方政府對政績的追逐是環(huán)保法庭普遍設(shè)立的主要推力。通過夸大環(huán)境司法需求，強調(diào)環(huán)境案件的特殊性以及環(huán)境審判專門化的必要性，推動環(huán)保法庭制度化發(fā)展，前述利益訴求相互背書，取得協(xié)調(diào)一致。[注]參見由然：《反思環(huán)保法庭制度化發(fā)展之正當(dāng)性》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。

(一)法院的內(nèi)部治理需求

不管是大陸法系還是英美法系，單獨設(shè)立環(huán)保法庭早有先例。但是，像我國這樣普遍設(shè)立環(huán)保法庭仍然比較罕見。在其它法域的環(huán)境司法制度上，設(shè)立的環(huán)保法庭大都具有地區(qū)性和一定的選擇性，而非普遍設(shè)置。例如，加拿大等一些聯(lián)邦制國家只在每個省設(shè)立一個環(huán)保法庭處理環(huán)境案件，[注]參見GEORAGE R,CATHERINE K.Greening Justice.Planning News,2010,36(6):6.菲律賓雖然設(shè)有了117個所謂的“綠色法庭”，但均隸屬于該國的普通法院系統(tǒng)，可以繼續(xù)審理普通的民事案件和刑事案件，審理環(huán)境案件是“附加指定的管轄權(quán)”。[注]參見李摯萍：《外國環(huán)境司法專門化的經(jīng)驗及挑戰(zhàn)》，載《法學(xué)雜志》2012年第11期。

“不存在沒有其利益的集團(tuán)?！盵注]BENTLEY A.The Process of Government. Evanston:Principia Press,1949:211.轉(zhuǎn)引自[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2014年版，第7頁。筆者認(rèn)為我國法院設(shè)立環(huán)保法庭的直接動力和主要目的在于滿足法院及其組成人員的利益需要，而非改善環(huán)境審判功能，提高環(huán)境審判水平。在我國，法院仍然隸屬科層體系，人員超編問題和法官職級問題構(gòu)成內(nèi)部治理的兩個主要問題。法院期望通過增設(shè)機構(gòu)解決內(nèi)部治理中的人員超編和法官職級問題。

基于科層制組織結(jié)構(gòu)，增設(shè)機構(gòu)是我國法院系統(tǒng)擴充編制、擴充事權(quán)以及增強機構(gòu)重要性的傳統(tǒng)手段。[注]參見劉忠：《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期。一直以來，“為中心工作服務(wù)”[注]參見滕彪：《話語與實踐:當(dāng)代中國司法“中心工作”的變遷》，載《法哲學(xué)與法社會學(xué)論叢》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第173頁。是我國政法工作的基本路線之一。隨著國家整體中心工作的轉(zhuǎn)型，法院也在不斷地調(diào)整工作重點。從短期中心工作到長期中心工作，從社會治安綜合治理到經(jīng)濟建設(shè)，在為“中心工作服務(wù)”的同時，法院增強了自身的能力，逐漸從政治邊緣被推動至前臺。在“中立第三方”命題的理論支持下，在諸如“環(huán)境審判專門化”、“以審判為中心”等“以法院為中心的法治化新敘事”[注]參見劉忠：《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978-2008)》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。的過程中，隨自身的機構(gòu)、編制和干部人數(shù)膨脹的還有法院掌握的權(quán)力。增設(shè)機構(gòu)僅僅創(chuàng)造了擴編和職級需求的理由。利益需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H利益還需要行政機關(guān)(一般是同級政府)的配合。設(shè)立環(huán)保法庭涉及各方面的問題，例如人員編制和法官職級，單靠法院自身很難解決。這種配合的驅(qū)動力來自于地方各級政府對司法治理和政績的雙重需求。[注]賀欣：《法院司法創(chuàng)新的前提是贏得黨委的支持》，中國法律評論網(wǎng)http://mp.weixin.qq.com/s__biz=MzA5NDI0MzgyMA==&mid=2651876299&idx=1&sn=3199c2ebad32d2fee5e1e030c4a96ba3&scene=0#wechat_redirect，最后訪問日期2018年12月26日。

(二)法院的政治需求

環(huán)保法庭非線性、非勻速的發(fā)展趨勢是我國環(huán)境司法專門化改革呈現(xiàn)出的第二個明顯特點。最高法院于2014年6月設(shè)立環(huán)境資源審判庭。同年7月頒布了《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《環(huán)境資源審判司法保障意見》)，為各級人民法院設(shè)立環(huán)保法庭確定了實質(zhì)性和程序性規(guī)則。最高法院的系統(tǒng)性推進(jìn)是環(huán)保法庭自從2014年至今不因案件數(shù)量明顯增多而出現(xiàn)井噴式發(fā)展的直接推力。

事實上，環(huán)保法庭設(shè)立的政策緣由，最早可以追溯到中共十八屆三中全會，環(huán)保法庭的制度化設(shè)立是對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)關(guān)于“加快生態(tài)文明體制建設(shè)”和“深化司法體制改革”兩大政治要求的直接回應(yīng)。

“問題解決型”法院或法庭往往并非因解決審判問題的需要而設(shè)立。黨的治國理政戰(zhàn)略方針和政策變化主導(dǎo)著最高法院所推動的司法改革，或者說使司法改革形成了某種“路徑依賴”，這種“路徑依賴”在當(dāng)下的具體表現(xiàn)是，許多司法改革措施往往不是司法體系對制度發(fā)展需求和現(xiàn)實社會需求的自發(fā)性、能動性回應(yīng)，而是針對黨在特定時期的具體政治任務(wù)確定相應(yīng)的改革目標(biāo)，將黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉}，根據(jù)司法命題確定需要解決的司法問題，針對司法問題制定政策文件，進(jìn)而進(jìn)行改革實踐。正如學(xué)者深刻指出的，過去幾十年“法院的編制激增是整個中國政治治理方式轉(zhuǎn)變之時勢使然，每一次增編均系之于政制的改動，非法院吁請所能做如此大動作。”[注]參見董必武：《關(guān)于籌設(shè)中央政法干部學(xué)校方案的說明》，載《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第162頁。轉(zhuǎn)引自劉忠：《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978-2008)》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。

制定政策和設(shè)置機構(gòu)是司法系統(tǒng)回應(yīng)政策要求的兩種主要方式。在《全面深化改革決定》出臺之后，最高人民法院連續(xù)出臺了一系列涉及“生態(tài)文明”、“司法改革”的司法文件，如《環(huán)境資源審判司法保障意見》(2014)、《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(2016)，等等。在第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議上，還明確提出要牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，著力鍛造現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念，構(gòu)建環(huán)境資源審判專門化體系。[注]參見王旭光：《環(huán)境資源審判專門化的基本特性與路徑方法》，載《人民法院報》2016年6月22日。

四、制度工具與權(quán)力基礎(chǔ)

環(huán)保法庭的大規(guī)模普遍設(shè)立僅是法院“擴充版圖”的冰山一角。當(dāng)案多人少以及專門化審判具有特殊優(yōu)勢等需要語境化判斷的事實假設(shè)被設(shè)定為整體司法改革的基本前提時，出于對自我利益的追逐，以效率為改革理由卻不以效率為評估標(biāo)準(zhǔn)和實際目標(biāo)的改革措施層出不窮。作為資源競爭者而非分配者，法院對于社會總體福利增減的敏感程度并不高，難以自我約束。人員編制的膨脹和沒有審判職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)激增成為過去幾十年法院系統(tǒng)機構(gòu)擴張的常態(tài)路徑選擇，這就導(dǎo)致制度管理成本巨額攀升以及效率內(nèi)卷化(involution)——司法投入并未帶來相應(yīng)正比例的回報，投入被投入自身所侵蝕。[注]參見劉忠：《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期。在整體擴張過程中，法院系統(tǒng)所利用的正式或非正式制度工具包括但不限于包括《人民法院組織法》為代表的法律、司法解釋甚至領(lǐng)導(dǎo)指示。而《人民法院組織法》第4條、第18條賦予法院的審判權(quán)、法律解釋權(quán)及其衍生權(quán)力是法院主導(dǎo)的各類靈活多變的司法改革措施正當(dāng)化、合法化的權(quán)力基礎(chǔ)。

(一)《人民法院組織法》

通過設(shè)定組織結(jié)構(gòu)形態(tài)控制組織規(guī)模，防止法院系統(tǒng)盲目擴張，控制司法制度運行的管理成本，保證制度效率是《人民法院組織法》的重要立法目的。具體體現(xiàn)為兩審終審制的審級結(jié)構(gòu)要求和關(guān)于法院系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的諸多限制性規(guī)定，例如對專門法庭設(shè)立的限定。盡管主要目的是限制，然而此類規(guī)定內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性屬性決定了《人民法院組織法》中關(guān)于審級和組織架構(gòu)規(guī)定的任何微小改變都可能形成對法院系統(tǒng)或擴張或收縮的規(guī)?；{(diào)整效果。實踐證明，擴張而非收縮是歷史發(fā)展的主要趨勢。包括《人民法院組織法》在內(nèi)的人民法院組織規(guī)則被一再利用成為法院系統(tǒng)性擴張的制度工具。

以專門法庭的設(shè)立為例，《人民法院組織法》中關(guān)于各級法院設(shè)立專門法庭以及基層人民法院設(shè)立人民法庭的授權(quán)性規(guī)定是各類法庭設(shè)立的合法化依據(jù)。依據(jù)該法第26條、第27條，“根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況”是基層法院設(shè)立人民法庭的前提條件，而“根據(jù)需要”則是最高法院以及高級法院、中級法院設(shè)立專門法庭的前提條件。上述規(guī)定為各類法庭的設(shè)立提供了可供解釋的表達(dá)。以《人民法院組織法》為依據(jù)，最高法院和高級法院、中級法院基于各種“需要”設(shè)立的專門法庭層出不窮、花樣翻新。[注]參見劉忠：《規(guī)范與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978-2008)》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第5期。例如1979年《人民法院組織法》規(guī)定最高法院和高級法院單獨設(shè)立經(jīng)濟審判庭。1983年《人民法院組織法》規(guī)定中級法院和基層法院單獨設(shè)立經(jīng)濟審判庭，使經(jīng)濟審判庭的設(shè)立制度化?！暗貐^(qū)、人口和案件情況”標(biāo)準(zhǔn)則放開了基層人民法庭的設(shè)立數(shù)量，為專門化人民法庭的設(shè)立提供了合法性解釋依據(jù)。

(二)司法解釋

法律解釋權(quán)以及司法解釋是最高法院為自身主導(dǎo)的司法改革排除規(guī)則障礙的權(quán)力基礎(chǔ)和重要制度工具。以環(huán)保法庭的設(shè)立為例，依據(jù)我國2006年《人民法院組織法》，只有最高法院以及高級法院、中級法院才能“根據(jù)審判工作需要”設(shè)立除經(jīng)濟審判庭、民事審判庭和刑事審判庭之外的其他審判庭。基層法院可以設(shè)立刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭以及人民法庭。最高法院以及高級法院、中級法院的環(huán)保法庭可以被列入“其他審判庭”。但環(huán)保法庭是否屬于“人民法庭”則是其設(shè)置合法性來源問題的焦點。早在1989年，在《最高人民法院對“關(guān)于武漢市硚口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報告”的答復(fù)》(以下簡稱《答復(fù)》)中，最高法院否定了這種司法制度創(chuàng)新，認(rèn)為環(huán)保法庭與人民法庭性質(zhì)不同，在基層法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)。[注]《答復(fù)》：“1.環(huán)保法庭與人民法庭性質(zhì)不同，目前在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律根據(jù)。為適應(yīng)實際需要，可在武漢市硚口區(qū)人民法院有關(guān)審判庭內(nèi)設(shè)立專門審理環(huán)保案件的合議庭進(jìn)行試點，并注意總結(jié)經(jīng)驗。2.國家審判機關(guān)的審判職能與國家行政機關(guān)的行政管理職能不應(yīng)混淆，人民法院不要在法院以外同行政管理部門聯(lián)合(或共同)另行設(shè)立專業(yè)法庭。3.人民法院在審理專業(yè)性較強的案件時視案情需要，可請有關(guān)專家作為陪審員參加合議庭?！毕啾扔?986年、2006年，甚至是2018年修訂的《人民法院組織法》，關(guān)于基層法院人民法庭的立法規(guī)定也并沒有發(fā)生任何變化，因此，有學(xué)者指出2007年貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭的設(shè)立同樣“于法無據(jù)”。[注]參見劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保法庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象》，載《法學(xué)評論》2010年第1期。

比基層法院設(shè)置環(huán)保法庭是否于法有據(jù)這一特定的具體問題更重要、且更具根本意義的是最高法院是否有權(quán)對該問題進(jìn)行司法解釋。有權(quán)否定就意味著有權(quán)肯定。盡管拒絕了湖北省高院關(guān)于在武漢市硚口區(qū)設(shè)立環(huán)保法庭的申請，但該《答復(fù)》在實質(zhì)上構(gòu)成了對《人民法院組織法》中“人民法庭”概念的法律解釋。依據(jù)1981年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)第1條和第2條規(guī)定[注]《決議》規(guī)定：“一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。 二、凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。”，最高法院的法律解釋權(quán)僅限于對“法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題”的解釋。顯然，環(huán)保法庭的性質(zhì)問題不屬于審判工作中的法律應(yīng)用問題。最高法院的解釋有越權(quán)解釋之嫌。而且，從表面上看，此類申請以及回復(fù)的目的在于確定是否設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)而不在于解釋法律。所以，最高法院對非審判性法律的越權(quán)解釋往往是不自覺的、隱晦的，并因此而難以防范。

除要求“高級法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保法庭，中級法院以設(shè)立單獨的環(huán)保法庭為原則、以設(shè)立合議庭為例外”，為掃清基層法院設(shè)置環(huán)保法庭所面臨的制度性障礙，最高法院《環(huán)境資源審判司法保障意見》(2014)同時授權(quán)各高級法院可以在個別案件較多的基層人民法院批準(zhǔn)設(shè)立環(huán)保法庭。該規(guī)定實際上是對《人民法院組織法》所確立的專門法庭基本結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性改變，為各級法院環(huán)保法庭的常規(guī)化設(shè)置奠定了政策基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動了環(huán)保法庭的大規(guī)模制度化設(shè)置與發(fā)展。

值得注意的是，實踐中，先于立法、司法解釋和政策，專門法庭最初的設(shè)立依據(jù)往往來自最高法院領(lǐng)導(dǎo)指示。例如，1978年12月底，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平和李先念先后倡導(dǎo)法律解決社會糾紛以及設(shè)置司法機構(gòu)解決經(jīng)濟糾紛，裁決經(jīng)濟案件[注]參見《鄧小平：解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，人民網(wǎng)https://people.com.cn/GB/channel1/10/20000529/80792.htm，最后訪問日期2018年12月26日。后，時任最高法院院長江華提出要在高級法院、中級法院設(shè)置經(jīng)濟審判庭。隨后，重慶市中級法院即設(shè)立經(jīng)濟審判庭。1983年《人民法院組織法》確立了經(jīng)濟審判庭與民事審判庭和刑事審判庭同樣的常規(guī)化設(shè)立地位。與之類似，2007年9月時任最高法院副院長萬鄂湘視察紅楓湖后指示，在貴陽設(shè)立環(huán)保法庭，以司法力量治理水污染。一周后，貴陽市委和貴州省高級法院做出決策，在清鎮(zhèn)市設(shè)立環(huán)保法庭。為了滿足2006年《人民法院組織法》兩審終審的審級要求，貴陽市中級法院還專門設(shè)立環(huán)保法庭負(fù)責(zé)清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭環(huán)境案件上訴審工作。

五、結(jié)論

綜上，由于案件受理數(shù)量過少，基于審判效率、專業(yè)性以及統(tǒng)一性的制度效率評估表明，環(huán)保法庭的大規(guī)模普遍設(shè)立欠缺正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)。公共選擇理論則進(jìn)一步提示我們解決法院內(nèi)部編制和法官職級問題是環(huán)保法庭制度化發(fā)展的主要利益推動力。法律解釋權(quán)以及司法解釋為法院系統(tǒng)化設(shè)立環(huán)保法庭提供了權(quán)力基礎(chǔ)和制度工具。司法制度是國家提供的一種公共治理善品。這種善品的供給具有補貼性，需要以一定的經(jīng)濟社會運行成本為代價；訴訟活動發(fā)生的越多，國家和社會需要投入的司法資源和成本也越多。盲目夸大司法審判的社會治理作用，而無視司法運行成本，不僅容易誘發(fā)濫訴，而且還可能導(dǎo)致“利用或挪用司法改革政策的各類機會主義行為”[注]由然：《環(huán)保法庭為何無案可審？——法律經(jīng)濟學(xué)的分析和解釋》，載《東岳論叢》2018年第2期。發(fā)生。當(dāng)改革成本攀升至淹沒改革收益時，制度改革就會成為一種負(fù)和博弈。社會作為一個整體受到傷害。[注]參見[美]戈登·塔洛克：《公共選擇》，柏克、鄭景勝譯，商務(wù)印書館2015年版，第373-375頁。在司法體制基本架構(gòu)已經(jīng)臻于完備，司法改革需向更加精細(xì)和縱深的方向發(fā)展之際，基于社會整體福利要求，對司法改革實踐中幾乎從未得到重視的制度效率要求，有必要給予特別關(guān)注。改革的制度創(chuàng)新要服從于改革的發(fā)展需要。