徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：根據(jù)斯金納的強化理論，檢察官懲戒制度本質(zhì)上是以負強化的形式引導、修正、規(guī)范檢察官的職務(wù)行為。懲戒主體的獨立性、懲戒程序的司法化、被懲戒對象的救濟權(quán)以及非正式懲戒的運用是從域外經(jīng)驗中得到的啟示與借鑒。在此基礎(chǔ)上勾勒出由啟動、審理、決定和救濟四個環(huán)節(jié)及懲戒措施組成的五維一體的檢察官懲戒制度體系。

關(guān)鍵詞：理論強化 域外檢察官懲戒模式 檢察官懲戒制度體系

根據(jù)美國心理學家和行為科學家斯金納的強化理論，人的行為是能夠被強化、修正和改變的，強化方式又可分為正強化和負強化。檢察官懲戒制度，通過及時地對檢察官做出的不當職務(wù)行為作出負面評價，以一種強制性、威懾性的手段使檢察官承擔某種消極的、不利的后果，以表示對其做出的不合規(guī)范行為的強烈否定。檢察官懲戒所給予的強烈否定，會使做出不當職務(wù)行為并因此承受不利后果的檢察官及時認識到行為的錯誤和嚴重之處，同時基于趨利避害的本質(zhì)和條件反射的本能，為了避免再次承受加之于身的不愉快結(jié)果，會重新檢視、修正、改變自身的職務(wù)行為。檢察官懲戒制度，通過施加于檢察官職務(wù)行為的負強化作用，促使檢察官對懲戒所帶來的創(chuàng)傷產(chǎn)生心理畏懼，對如何避免再度創(chuàng)傷形成心理預期，從而修正、改變不當職務(wù)行為，并將外部壓力反射于行、內(nèi)化于心，逐漸形成符合檢察官職業(yè)規(guī)范的行為習慣，進而成為秉持職業(yè)良心和職業(yè)道德，規(guī)范司法行為，堅持公正、獨立司法的職業(yè)化檢察官。

一、斟酌損益：從域外檢察官懲戒模式中找尋啟示和借鑒

法國比較法學家達維德說：“在法的問題上并無真理可言，每個國家依照各自的傳統(tǒng)自定制度與規(guī)范是適當?shù)?。但傳統(tǒng)并非老一套的同義詞，很多改進可以在別人已有的經(jīng)驗中吸取源泉?！盵1]域外的司法官懲戒制度發(fā)展較為成熟、完備，大多設(shè)立了專門的、司法化的檢察官懲戒程序，都在強調(diào)保障檢察官懲戒機構(gòu)的獨立性地位和被懲戒對象的救濟權(quán)，可以為我們提供很多有益的啟示和借鑒。

（一）懲戒主體的相對獨立性

無論是美國的司法理事會、法國的最高司法委員會，韓國法務(wù)部內(nèi)設(shè)的檢事懲戒委員會還是德國聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭，保持檢察官懲戒案件辦理主體的相對獨立性是檢察官懲戒制度的核心理念之一。只有懲戒機構(gòu)保持較強的獨立性，才能確保其作出的意見和決定免受政治因素和輿論壓力左右。在我國，將懲戒委員會下設(shè)于省級檢察機關(guān)的做法，只會使檢察官的懲戒局限于檢察機關(guān)的自我決定和處理范疇，難免陷入“自我監(jiān)督”的指摘。懲戒是施加于檢察官的消極后果，不僅是對檢察官個人的否定評價，也使其所屬的檢察機關(guān)呈現(xiàn)負面形象，所以我們不能期待檢察機關(guān)自我裁決的公正性。檢察官懲戒不應(yīng)當是檢察官內(nèi)部的法律自治，為了使懲戒主體作出的評定意見更具司法信服力和社會公信力，成立組織上相對獨立、業(yè)務(wù)上高度專業(yè)的專司檢察官懲戒案件辦理的懲戒委員會方是當行之路。

（二）懲戒程序的司法化

很多國家和地區(qū)的懲戒程序呈現(xiàn)出聽證化、司法化傾向。德國將司法官的懲戒案件交由聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)及行政法院法規(guī)定的程序進行審理，并以判決形式給予懲戒;[2]臺灣地區(qū)參考了德國、奧地利的立法實踐，建構(gòu)職務(wù)法庭專司司法官懲戒案件，并在組織機構(gòu)和程序設(shè)計上突出其司法性，如要求職務(wù)法庭陪席法官具備實任法官10年以上資歷，審理時實行言詞辯論等;法國檢察官紀律懲戒為一種“實質(zhì)訴訟”，對檢察官懲戒案件原則上公開審理，可以傳喚證人或?qū)＜易C人出庭，遵循嚴格的辯論程序，被付懲戒的檢察官享有聘請辯護人的權(quán)利。[3]我國檢察官懲戒程序亦應(yīng)當注入更多的司法化元素：設(shè)立職務(wù)法庭，移植舉證、質(zhì)證、辯論、最后陳述、證人出庭作證等庭審環(huán)節(jié)和訴訟程序。由于懲戒涉及檢察官名譽、權(quán)利的限制或褫奪，而且還涉及較為復雜的司法專業(yè)性問題，因而需要控方和辯方在場進行辯駁和舉證，需要庭審者親歷審查、居中審理，只有如此才能有助于查清案件事實，明晰檢察官責任，使得職務(wù)法庭對檢察官懲戒事項作出公正合理的裁決。

（三）被懲戒檢察官的救濟權(quán)

國外的檢察官懲戒制度特別注重被懲戒檢察官的救濟權(quán)。德國各邦職務(wù)法庭作出懲戒裁定后，如果被調(diào)查檢察官不服，可以向聯(lián)邦檢察官上訴;在法國，若被調(diào)查檢察官不服司法部長作出的違紀懲戒決定，可向行政法院提起行政訴訟;在日本，受處分的檢察官不服人事院懲處的，在法定期限內(nèi)可以請求重新審查。因懲戒事關(guān)檢察官身份獨立之保障，事關(guān)檢察官職業(yè)生涯之發(fā)展，務(wù)必要從制度設(shè)計上充分保障受懲戒檢察官的救濟權(quán)，確保其進行權(quán)利救濟的渠道暢通有效，確保其不會因錯誤的懲戒裁決而使權(quán)利遭受侵害，務(wù)必要將司法救濟作為檢察官懲戒程序的重要部分進行設(shè)計和規(guī)定。

（四）正式懲戒程序的緩沖區(qū)

檢察官違法違紀行為，往往是一個從量變到質(zhì)變的過程，如果在其違反檢察職責出現(xiàn)端倪之時、尚未達到一定嚴重程度之前，及時給予提醒告誡，可以避免更嚴重懲戒事由的出現(xiàn)。如美國就設(shè)立了針對司法官犯罪行為的非常嚴格的司法官彈劾程序，以及針對其他不當職務(wù)行為的較為靈活、彈性的司法懲戒程序，對于最輕微的不當職務(wù)行為，使用“should' or 'should not”的字眼，意味著僅是一種勸戒，并不要求給予行為人制裁;[4]德國對司法官的懲戒權(quán)力由歸屬行政權(quán)的職務(wù)長官與職務(wù)法庭分享行使，職務(wù)長官可對司法官作出最輕微的申誡處分，而其他較重的懲戒，則交由聯(lián)邦最高法院下設(shè)的職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)及行政法院法規(guī)定的程序進行審理和判決。那么，我國在正式啟動檢察官懲戒程序前，也應(yīng)針對檢察官的輕微不當職務(wù)行為設(shè)置一個緩沖區(qū)，在此區(qū)域內(nèi)可以暫時不啟動懲戒程序，由“行政監(jiān)督權(quán)人”給予非正式的提醒和告誡，“行政監(jiān)督權(quán)人”的角色則由駐檢察院紀檢組長擔任。

二、五維一體：我國檢察官懲戒體系之構(gòu)建

在我國檢察官懲戒體系中，適用司法調(diào)查權(quán)、審理評定權(quán)和懲戒決定權(quán)三權(quán)分離的原則，分別由監(jiān)察委員會、懲戒委員會和人民檢察院負責行使。

一是懲戒的啟動。在監(jiān)察體制改革的背景下，檢察官懲戒程序的啟動權(quán)宜交由監(jiān)察委員會行使，而這項啟動權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)能是監(jiān)察委員會對檢察官職務(wù)行為的監(jiān)察權(quán)以及衍生的司法調(diào)查權(quán)。監(jiān)察委員會有權(quán)對檢察官涉嫌違反檢察職責行為進行司法調(diào)查，并在證據(jù)確實充分的情況下，向懲戒委員會提請審議檢察官的懲戒事項，由此正式啟動檢察官懲戒程序。

那么啟動懲戒的事由有哪些？筆者認為，《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中規(guī)定的構(gòu)成司法責任的三種情形——故意違反檢察職責責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任，就是懲戒的事由，當檢察人員發(fā)生上述三種構(gòu)成司法責任的情形時，也就意味著觸發(fā)了檢察官懲戒程序的機關(guān)按鈕。第一種，故意違反檢察職責責任，指故意違反法律法規(guī)引發(fā)的責任，以及違背檢察職業(yè)道德但尚未觸犯法律而產(chǎn)生的責任。前者有法有規(guī)可查，[5]后者多散見于一些禁令、紀律、規(guī)定中，建議出臺專門的司法人員職業(yè)道德規(guī)范，為審判、檢察等司法人員提供必須遵守的職業(yè)行為準則和職業(yè)道德模式。如美國就制訂了《司法行為準則》。第二種，重大過失責任，以造成錯案等嚴重后果為條件。檢察人員的主觀過錯是過失而非故意，但只限于重大過失，即比較嚴重的過失，排除檢察人員在工作中具有一般過失或是對某個復雜問題的判斷發(fā)生偏差的情形。第三種，監(jiān)督管理責任，以負有監(jiān)督管理職責的檢察人員為責任主體，以其監(jiān)督管理過程中的故意或重大過失導致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤為構(gòu)成要素。主要表現(xiàn)為兩種情形，一種是行政性監(jiān)督管理失職，比如檢察人員有貪污賄賂或徇私枉法行為，其部門負責人或分管領(lǐng)導相應(yīng)要承擔一定的監(jiān)督管理責任;另一種是司法辦案監(jiān)督責任，當發(fā)生錯案的情況下，對案件進行監(jiān)督把關(guān)的檢察長（副檢察長）、部門負責人要與辦案檢察官共同承擔責任，當然最終是否追責和懲戒還要視其主觀過錯。

建議在正式啟動檢察官懲戒程序前，增加一個緩沖程序：對于不當職務(wù)行為比較輕微、且涉事檢察官予以承認的，駐檢察院紀檢組長有權(quán)直接采取非正式懲戒措施，可稱為“勸誡”或“誡勉”，這種懲戒的形式是私下的、口頭的、不記錄在案的。目的在于對作出輕微不當職務(wù)行為的檢察官及時給予提醒、告誡和警示，使其清楚自己的立場和處境，意識到行為的不當和錯誤，被告誡的檢察官會因擔心被適用正式的懲戒程序而更加注意嚴格要求自己、管束自己。同時，對做出輕微不當職務(wù)行為的檢察官以私下的、不記錄在案的形式予以勸誡，也體現(xiàn)了對檢察官的職業(yè)保護。但對于被勸誡檢察官再次做出不當職務(wù)行為的，不承認行為不當或失職的，行為性質(zhì)超出了輕微范疇的，監(jiān)察委員會可以啟動正式的懲戒程序。那么就在正式的懲戒程序前增加了一個緩沖區(qū)域、彈性地帶，在此區(qū)域內(nèi)，充當“行政監(jiān)督權(quán)人”的駐檢察院紀檢組長有權(quán)以非正式的懲戒手段對檢察官進行預防式管理，管理失效會觸發(fā)正式的懲戒程序啟動，這樣就使得正式懲戒和非正式懲戒之間的互動效應(yīng)得以實現(xiàn)。

二是懲戒的審理。因事關(guān)檢察官名譽、權(quán)利之褫奪，為了保證對檢察官施加懲戒的慎重和公正，待懲戒程序啟動后，建議設(shè)立職務(wù)法庭以訴訟審理結(jié)構(gòu)來裁決檢察官的懲戒問題。職務(wù)法庭由懲戒委員會設(shè)立，由懲戒委員會委員長或副委員長任審判長，與其他2—4名委員組成合議庭對檢察官懲戒案件進行審理。

庭審中，監(jiān)察委員會要扮演“公訴人”的角色，對當事檢察官需要被追責和被懲戒承擔舉證責任。如若追究檢察官故意違反檢察職責責任，就要舉證證明其實施了何種行為，違反了哪些法律法規(guī)或檢察職業(yè)道德，是否系故意為之;如若追究檢察官重大過失責任，就要向法庭出示錯案的認定依據(jù)，錯案發(fā)生的原因、案件的事實認定和法律適用、承辦檢察官的職責行為和主觀過錯等證據(jù);如若追究檢察官的監(jiān)督管理責任，就要舉證證明該檢察官的身份和職責，其在監(jiān)督管理中的主觀過錯，以及監(jiān)督管理失職與司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤之間的因果關(guān)系等。當事檢察官有權(quán)進行陳述、舉證和辯解，可以聘請律師或同事檢察官作為辯護人為自己辯護，還可以申請其他檢察人員、相關(guān)偵查人員、鑒定人出庭作證。職務(wù)法庭要充分保障當事檢察官的陳述權(quán)、辯護權(quán)等各項實體和訴訟權(quán)利。

懲戒委員會在開庭審理的基礎(chǔ)上，集中審議檢察官的懲戒事項，判斷決定是否采信雙方出示的證據(jù)，認定當事檢察官是否實施了違反檢察職責的行為，是否具有故意或重大過失，是否要對錯案承擔司法責任等。在議決環(huán)節(jié)，實行合議制中的少數(shù)服從多數(shù)原則。合議庭分歧較大的，案情較復雜的，當事檢察官有可能被免職的，可以提交懲戒委員會全體審議決定。懲戒案件的審理要堅持以職務(wù)法庭為中心原則，力求做到證據(jù)出示在職務(wù)法庭，案件事實查明在職務(wù)法庭，控辯意見發(fā)表在職務(wù)法庭，裁決理由形成在職務(wù)法庭。

三是懲戒的決定。懲戒委員會最終形成故意違反檢察職責、對錯案承擔責任、承擔監(jiān)督管理責任或無責的評定意見，并向當事檢察官所屬檢察機關(guān)或上級檢察機關(guān)提出不予懲戒、給予懲戒處分或追究刑事責任的建議。由后者按照懲戒建議作出懲戒決定：或給予當事檢察官懲戒處分，或提請人大免除檢察官職務(wù)，或移交監(jiān)察委員會處理?？梢?，檢察官懲戒委員會只能出具對檢察官責任認定的意見和是否懲戒的建議，并不具有直接作出懲戒決定的權(quán)力，其定位相當于中立的專業(yè)評定機構(gòu)。不過，懲戒委員會的審理評定權(quán)并非只是一種單純的參考建議權(quán)，其作出的責任認定意見和懲戒建議對于最終采取懲戒措施的檢察機關(guān)是具有法律效力的，檢察機關(guān)要依據(jù)懲戒委員會作出的評定意見和懲戒建議決定對當事檢察官是否采取懲戒措施、采取何種懲戒措施，并將實施懲戒的情況向監(jiān)察委員會和懲戒委員會匯報備案。

四是懲戒的救濟。被付懲戒檢察官不服懲戒決定的，可以從兩個渠道實現(xiàn)自我救濟：一是針對懲戒委員會的異議和申請再審權(quán)。對于懲戒委員會的評定意見不認同的，可以向懲戒委員會提出異議，懲戒委員會應(yīng)當對異議及理由進行審查，決定是否重新作出評定意見;也可以向作出評定意見的懲戒委員會或上一級懲戒委員會申請再審，條件符合的，懲戒委員會要重新組織職務(wù)法庭對懲戒事項再次審理。二是針對檢察機關(guān)的復議和申訴權(quán)。對于檢察機關(guān)作出的懲戒決定不服的，可以向該檢察機關(guān)申請復議，并有權(quán)向上一級檢察機關(guān)進行申訴。檢察機關(guān)應(yīng)當及時受理復議和申訴，在法定期限內(nèi)作出決定并告知當事檢察官。

五是懲戒的措施。司法體制改革使檢察官、法官實行單獨職務(wù)序列管理，那么對檢察官、法官適用的懲戒措施應(yīng)當體現(xiàn)司法職業(yè)的特殊性，有必要針對檢察官、法官的職業(yè)特點專門設(shè)計懲戒措施，凸顯更多的司法屬性。

建議設(shè)定以下懲戒措施：警告、記過、記大過、降檢察官等級、暫停檢察官資格、免除檢察官資格轉(zhuǎn)任其他身份、免除檢察官資格及公務(wù)員身份。降檢察官等級，指將當事人的檢察官等級下降一級或多級，待遇也要相應(yīng)下調(diào);暫停檢察官資格，是指一定期限內(nèi)暫時性免除當事人的檢察官資格，期限屆滿后，可以恢復其檢察官資格，暫停期限可以是6個月到2年;免除檢察官資格轉(zhuǎn)任其他身份，指不再擔任員額檢察官，但可以任檢察輔助人員或司法行政人員，受到該懲戒的不得回任員額檢察官，否則與“暫停檢察官資格”無異;免除檢察官資格及公務(wù)員身份，該懲戒措施的效果等同于“開除”，對于構(gòu)成犯罪要追究刑事責任的，應(yīng)同時適用該懲戒措施。上述懲戒措施的設(shè)定，懲戒尺度由輕及重逐漸遞增，既借鑒了行政機關(guān)公務(wù)員的處分措施，又依據(jù)檢察人員的司法職業(yè)特點和司法管理模式設(shè)置了針對性的懲戒類型。

注釋：

[1][法]勒內(nèi)·達維德：《當代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第1頁。

[2]參見樊崇義、劉文化：《懲戒與保障：域外檢察官辦案責任的雙面鏡像》，《檢察日報》2016年5月17日。

[3]參見顧華、黃爾：《法國司法官懲戒制度及其啟示》，《人民檢察》2017年第9期。

[4]參見嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》，《法學評論》2004年第6期。

[5]《檢察官法》第47條列舉了故意違反檢察職責的8種情形。