郎寶茹

摘要：地方債的發(fā)布，提高地方經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也減輕了政府財(cái)政壓力，但是地方債的風(fēng)險(xiǎn)隱患不能忽視。龐大規(guī)模的資金使用，為風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的完善增加了難度。同時(shí)提高地方債的民生作用，規(guī)避其存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、制度和行為風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)，解決債務(wù)監(jiān)管缺陷、防范控制體系不完善等問(wèn)題，還需從完善償還保障制度、加強(qiáng)中央監(jiān)控等措施入手調(diào)整，從而為地方債的穩(wěn)定、安全發(fā)行奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：地方債;風(fēng)險(xiǎn);防范對(duì)策

地方債是我國(guó)負(fù)債問(wèn)題中，一直最受關(guān)注，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)因素較多的組成部分。經(jīng)過(guò)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)分析發(fā)展，2016年中央政府債務(wù)，新增了1.4萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)限額1.18萬(wàn)億元。提高防控地方債的底氣，還需從完善市場(chǎng)化規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系與舉債融資機(jī)制等實(shí)招入手，以實(shí)現(xiàn)地方債風(fēng)險(xiǎn)的可控性。

一、加強(qiáng)地方債風(fēng)險(xiǎn)防范的意義

我國(guó)對(duì)顯性、隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范腳步從未停止過(guò)，政府等相關(guān)部門(mén)，更是陸續(xù)出臺(tái)了風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系等對(duì)策，以規(guī)避財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。如財(cái)政部，在約束地方債方面，展開(kāi)了預(yù)算法修訂、完善債務(wù)管理法律制度框架、推出限額管理機(jī)制、納入預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警等措施落實(shí)。尤其是債券置換存量債務(wù)政策的發(fā)行，實(shí)現(xiàn)了以往多樣化政府性債務(wù)，由規(guī)范、單一地方債券替代，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之降低。央行對(duì)信用評(píng)級(jí)、發(fā)行規(guī)模等方面的監(jiān)管，也為人大監(jiān)督提供了價(jià)值決策參照。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，地方在落實(shí)公共服務(wù)建設(shè)的同時(shí)，還承擔(dān)著償還前期債務(wù)的壓力，不免會(huì)遇到財(cái)政收支負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，更利于地方平穩(wěn)、高效度過(guò)轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型期間，加強(qiáng)舉借獲得資金的精細(xì)化利用，同時(shí)培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，更有利于地方債、經(jīng)濟(jì)間，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，為地方債的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及存量可控助力。

二、當(dāng)前地方債存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）債務(wù)監(jiān)管不全面

權(quán)力不受監(jiān)管約束，必然會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)利的情況，尤其是地方政府，在融資平臺(tái)隱蔽行使舉債權(quán)，直接影響投資人利益、民眾知情權(quán)。由于債務(wù)資金，不在財(cái)政預(yù)算管理范圍內(nèi)，表明不受人大監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)融資公司的監(jiān)督缺乏有效性，導(dǎo)致在行使舉債權(quán)使，債務(wù)資金監(jiān)管不利。主要體現(xiàn)在債務(wù)管理信息不透明、政府空開(kāi)信息條例不全面、制度建設(shè)力度不足等方面，致使地方債管理失控，風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。

（二）防范控制體系有待完善

我國(guó)缺乏對(duì)債務(wù)規(guī)模管控，以及風(fēng)險(xiǎn)防控的制度完善，政府也未設(shè)立完善的債務(wù)規(guī)模規(guī)范機(jī)制。同時(shí)債務(wù)控制機(jī)制實(shí)踐形式化、主觀化，主要體現(xiàn)在舉債方式不合法、規(guī)模龐大、行為隱蔽等方面，弱化了債務(wù)規(guī)?？刂频淖饔?。債務(wù)規(guī)模失控現(xiàn)象形成，究其原因與法律制度約束缺失有關(guān)。

（三）存在挪用與截留等債務(wù)資金使用風(fēng)險(xiǎn)

資金挪用擠占、截留等國(guó)債項(xiàng)目現(xiàn)象，在地方債務(wù)項(xiàng)目中仍相對(duì)普遍，地方獲取轉(zhuǎn)貸資金后，通常用于項(xiàng)目擴(kuò)建、填窟窿處。雖然國(guó)家對(duì)發(fā)債募集資金的使用范圍進(jìn)行了限定，但為持續(xù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府不得不將資金用于其他需要處。針對(duì)于財(cái)務(wù)狀況良好的地方，則會(huì)出現(xiàn)資金挪用到形象工程等情況。

三、加強(qiáng)地方債風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策

（一）設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

首先是加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立。各地政府部門(mén)，設(shè)立債券管理機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，與中央政府比較相對(duì)滯后，多是由金融處室、預(yù)算部門(mén)代替地方債管理部門(mén)。地方政府應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)立，如監(jiān)管委員會(huì)等，以垂直監(jiān)管地方政府債務(wù)，規(guī)避多頭管理現(xiàn)象，縮小與中央政府間的差距，盡可能的保持同步。其次是合理界定監(jiān)管責(zé)任。作為地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅需要支持同級(jí)政府人大監(jiān)督，還需對(duì)上級(jí)債務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要體現(xiàn)在以下幾方面;對(duì)審查融資公司融資計(jì)劃，與同級(jí)政府部門(mén)融資情況負(fù)責(zé)，同時(shí)編寫(xiě)政府性融資規(guī)劃;對(duì)政府性財(cái)務(wù)管理、債務(wù)資金轉(zhuǎn)貸、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作負(fù)責(zé);統(tǒng)計(jì)、分析債務(wù)報(bào)表;設(shè)立、完善債務(wù)償還體系;受理、審核融資項(xiàng)目;對(duì)轉(zhuǎn)貸債務(wù)，以及財(cái)務(wù)管理負(fù)責(zé);定期清理核算政府債務(wù)，公開(kāi)政府債務(wù)狀況。

（二）多方面監(jiān)管與治理

一是中央政府監(jiān)管。地方政府與中央政府的宏觀調(diào)控職能不同，主要負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給。圍繞宏觀調(diào)控需要，由財(cái)政部對(duì)各級(jí)政府發(fā)布債務(wù)額度，同時(shí)監(jiān)督地方債務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于地方債資金流向，主要由國(guó)家財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委、下屬機(jī)構(gòu)監(jiān)督，確保資金正確使用。地方發(fā)債總量，由財(cái)政部，從審批環(huán)節(jié)展開(kāi)管控，避免出現(xiàn)過(guò)度舉債的情況，促使地方、中央政府債務(wù)均衡。地方財(cái)政部門(mén)會(huì)及時(shí)將經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析報(bào)告等債務(wù)資料，向財(cái)政部匯報(bào)。審計(jì)署、下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審計(jì)地方債。證監(jiān)對(duì)債券運(yùn)作流通、發(fā)行等情況展開(kāi)監(jiān)管。多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)督體系，各部門(mén)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息共享，全面監(jiān)管地方債的流通與償還等過(guò)程。

二是地方人大監(jiān)督。地方人大對(duì)本行政區(qū)的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行審批，聯(lián)合常務(wù)委員會(huì)，對(duì)地方債、資金使用情況展開(kāi)監(jiān)督。同時(shí)對(duì)納入地方財(cái)政預(yù)算的公債資金展開(kāi)審查。監(jiān)督途徑主要通過(guò)審查公債使用情況、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、財(cái)政預(yù)算草案等方面進(jìn)行。地方債管理機(jī)關(guān)，應(yīng)定期向人大、常委會(huì)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)余額、資金動(dòng)態(tài)、籌資項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r等公債使用關(guān)鍵內(nèi)容，并體現(xiàn)在地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告內(nèi)。

三是接受地方媒體監(jiān)督。地方債也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的反映，與地區(qū)居民利益相關(guān)，與公債投資人一樣，對(duì)公債情況存在監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)。民眾主要從地方媒體獲取信息，為確保輿論監(jiān)督需要，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督地方債情況報(bào)道。

四是行業(yè)自律監(jiān)管。如美國(guó)設(shè)立債券規(guī)則委員會(huì)，屬于行業(yè)自律監(jiān)管組織，受到美國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，委員會(huì)成員來(lái)自證券公司、銀行業(yè)等，負(fù)責(zé)制定適用于自律組織、承銷(xiāo)商、經(jīng)濟(jì)人的債券規(guī)則，以及信息披露規(guī)則，以避免出現(xiàn)操縱、欺詐的事件，確保市政債券市場(chǎng)的公平交易。除此之外，也設(shè)立了自律行業(yè)協(xié)會(huì)，確保市場(chǎng)監(jiān)管成效。

（三）明確界定地方債使用范疇

首先國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方債使用范圍的界定，發(fā)布資金項(xiàng)目安排管理政策，細(xì)化其用途。各級(jí)地方政府都應(yīng)貫徹執(zhí)行，將資金落實(shí)、項(xiàng)目安排。對(duì)債務(wù)融資項(xiàng)目，設(shè)立完善的監(jiān)控機(jī)制，提高資金撥付的及時(shí)性、精確性。除此之外，還需加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度監(jiān)控，完善項(xiàng)目管理責(zé)任機(jī)制，不斷優(yōu)化以及項(xiàng)目驗(yàn)收程序。加大對(duì)地方債的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)擠占與截留等使用情況，加強(qiáng)責(zé)任追究。

其次完善償還保障機(jī)制?；谪?fù)債率高狀況下發(fā)行的地方債，根據(jù)償債能力進(jìn)行了額度分配偏向，如中西部等地區(qū)，償還能力并不高，額度分配相對(duì)傾斜。同時(shí)加大了公益性項(xiàng)目支持，該地區(qū)的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。對(duì)此，加強(qiáng)地方債償還保障尤為關(guān)鍵。除此之外，作為地方政府，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本地區(qū)資源整合，尤其綜合財(cái)力的統(tǒng)籌，對(duì)歸置于省級(jí)預(yù)算管理內(nèi)的地方債，加強(qiáng)償還計(jì)劃制定，及時(shí)監(jiān)測(cè)檢查還本付息計(jì)劃落實(shí)情況。同時(shí)設(shè)立地方償債基金，將其作為地方公債償還支出，及時(shí)打入基金償債賬戶，賬戶資金主要用于償還地方債，明確規(guī)定不得用于他用。對(duì)債務(wù)償還存在困難的地區(qū)，如中西部省份，中央可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以減輕償還壓力，確保償債基金完整，為了規(guī)避地方政府債務(wù)長(zhǎng)時(shí)間積累，而出現(xiàn)的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)舊債、新債的償還等行為進(jìn)行規(guī)范與約束。

四、結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)于地方債的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)發(fā)債規(guī)模的控制，與發(fā)行機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加大發(fā)行制度建設(shè)的力度，完善各規(guī)章制度、法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)有法可依、有章可循，確保管理成效。利用規(guī)則統(tǒng)一的發(fā)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)行主體限制，到發(fā)行流通各過(guò)程的制度化與規(guī)范化。除此之外，還需根據(jù)實(shí)際情況，加強(qiáng)發(fā)行指標(biāo)預(yù)警體系的完善，實(shí)現(xiàn)地方債有效監(jiān)控，以切實(shí)規(guī)避發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)。

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