張雨

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化;普陀模式;基層治理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年11月16日

網(wǎng)格化管理是社會治理模式的改革與創(chuàng)新，其依照特定的劃分標準把城市分為若干個單元格，這種劃分的實質(zhì)是重構(gòu)基層治理的基本單元，再借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的嵌入，提升基層治理能力，這一創(chuàng)新模式強調(diào)治理單位的重構(gòu)與治理范圍的下沉，側(cè)重于有效治理。網(wǎng)格化管理具有一整套流暢的管理指標，從發(fā)現(xiàn)問題到立項解決一氣呵成，政府由過去被動的應(yīng)對問題到如今主動出擊發(fā)現(xiàn)并解決問題。2008年8月，舟山市在全市全面推廣“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作，形成黨政帶頭、公眾參與、社會協(xié)助、上下聯(lián)動的基層治理新格局，其中普陀區(qū)網(wǎng)格化管理作為全國首創(chuàng)，經(jīng)歷十多年的實踐努力，不斷創(chuàng)新社會管理機制，形成覆蓋城鄉(xiāng)且具有特色的社區(qū)網(wǎng)格化治理模式，更被稱為“普陀模式”供其他地區(qū)參考學(xué)習(xí)。

一、基層網(wǎng)格化管理的舟山實踐

普陀區(qū)隸屬浙江省舟山市，位于浙江省東北部，全區(qū)轄5鎮(zhèn)4街道，區(qū)政府駐地東港街道東港昌正街，總?cè)丝?2.23萬人。2007年底，舟山市普陀區(qū)開創(chuàng)了一種基層社會治理的新模式——“網(wǎng)格化管理、組團式創(chuàng)新”，先后在桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地試點成功后，在舟山全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全面推廣。普陀區(qū)“網(wǎng)格化管理，組團式服務(wù)”在實際運行中根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管轄范圍，地域人口數(shù)量、群眾生活情況，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)相關(guān)黨員干部數(shù)量情況合理設(shè)置網(wǎng)格范圍。每個網(wǎng)格內(nèi)都有一支專業(yè)的服務(wù)團隊，他們?yōu)榫W(wǎng)格內(nèi)的居民提供全方位的管理和服務(wù)，對管理服務(wù)的群眾進行每年至少4次的走訪，將網(wǎng)格內(nèi)成員的相關(guān)信息輸入網(wǎng)格化管理系統(tǒng)中，主動解決群眾反映的問題。據(jù)統(tǒng)計，2018年上半年，普陀全區(qū)刑事發(fā)案率下降23.1%，安全事故下降28.6%，重大矛盾下降7%。

經(jīng)過十多年的實踐，普陀社會治理體系不斷健全，治理能力不斷提升，由原來的單一管理轉(zhuǎn)向多元治理、由自管自治轉(zhuǎn)向共建共治、由孤立零碎轉(zhuǎn)向系統(tǒng)集成、由上級命令轉(zhuǎn)向主動參與、由短期效益轉(zhuǎn)向長效治理，治理方式更加科學(xué)化，治理手段更加多元化，切實提高了服務(wù)效率，密切了黨群干群關(guān)系，促進社會和諧發(fā)展，已然成為一項全省乃至全國的基層社會治理品牌工程。目前，舟山市普陀區(qū)正在積極推動“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”升級版的發(fā)展，實現(xiàn)治理模式從“重復(fù)交叉”向“一網(wǎng)到底”的升級;管理方式從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的升級;信息指揮從“單線作戰(zhàn)”向“系統(tǒng)集成”的升級;組團服務(wù)從“虛泛化”向“實效化”的升級。

二、社會基層治理的“普陀”創(chuàng)新

舟山市普陀區(qū)自開展“網(wǎng)格化管理”服務(wù)以來不斷創(chuàng)新，形成了獨特的“普陀模式”，具有嚴密的共享共治體系和清晰的網(wǎng)絡(luò)化管理架構(gòu)，充分運用互聯(lián)網(wǎng)收集信息整合多方力量，并不斷創(chuàng)新基層治理領(lǐng)域的改革。經(jīng)過十多年的發(fā)展，舟山市普陀區(qū)“網(wǎng)格化管理”工作成效顯著，政府通過“網(wǎng)格化管理”提高了政府部門的辦事效率，黨政干部通過“網(wǎng)格化管理”規(guī)范了工作作風(fēng)，人民群眾通過“網(wǎng)格化管理”能夠充分表達自身訴求。

（一）嚴密的共享共治治理體系。社會治理過程中往往會出現(xiàn)碎片化、重復(fù)化的問題，由于資源整合的不完善、統(tǒng)籌力量的缺失，一些簡單的群眾問題會耗費大量的資源卻達不到理想的辦事效果，而解決這些問題最好的辦法就是整合資源共同治理。普陀區(qū)創(chuàng)新構(gòu)建“一中心、四平臺、大網(wǎng)格”的基層治理組織網(wǎng)絡(luò)，真正實現(xiàn)全區(qū)全網(wǎng)覆蓋、高效運轉(zhuǎn)，網(wǎng)格中的信息通過整合平臺及時掌握，網(wǎng)格內(nèi)出現(xiàn)的問題通過整合資源共同協(xié)商解決。目前在舟山市普陀區(qū)，全區(qū)7個街道全部建成綜合信息指揮室，實行實體化運作，政府部門主要通過常駐制和聯(lián)系制兩種形式將313名工作人員派駐到基層，大大充實了基層的治理力量。全區(qū)致力打造“五個一線、五化融合、五位一體”的基層網(wǎng)絡(luò)治理新模式，要求做到能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、矛盾及時處置、政策加快落實、服務(wù)不斷提升、情感實地鞏固，在治理過程中管理更加精細化、服務(wù)更加親情化、指揮更加平臺化、信息更加智能化、參與主體多元化，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷推進經(jīng)濟、民生、生態(tài)文明的建設(shè)。實踐證明，共享共治的治理模式打破以往重復(fù)交叉的治理格局，逐漸形成“一網(wǎng)到底”的新局面。

（二）完善的“互聯(lián)網(wǎng)+”運行模式?！熬W(wǎng)格化管理”是根據(jù)信息化的技術(shù)來展開治理工作，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”的科技能夠從單一的管理方式轉(zhuǎn)向集成的管理方式，大幅度降低社區(qū)管理服務(wù)成本，增加政府與居民之間的互動，使管理工作更加清晰化、條理化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”技術(shù)還可以最大限度地整合資源，使社區(qū)管理走出“碎片化”困境。舟山市普陀區(qū)設(shè)置了區(qū)社會治理綜合服務(wù)中心，涵蓋了投訴舉報、基層治理等10個平臺，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)研發(fā)了普陀區(qū)綜合信息指揮系統(tǒng)，在此系統(tǒng)上對社會治理的相關(guān)信息進行統(tǒng)一安排、處置。2018年上半年統(tǒng)計共受理各類信息23，027起，辦結(jié)率99.97%。鎮(zhèn)街依托綜治中心建立綜合指揮室，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的各種管理服務(wù)力量處理各項事務(wù)。此外，還開通了手機平安通，“平安通”是平安建設(shè)系統(tǒng)的移動終端，是網(wǎng)格管理員、信息員在信息采集、數(shù)據(jù)更新上的重要工具，強化了“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的功能，更充分發(fā)揮了網(wǎng)格在收集信息、矛盾排查、事件穩(wěn)控上的作用，同時采用“3456”工作機制規(guī)定了手機平安通的在線率不能低于60%，使網(wǎng)格員能夠及時地了解居民的需求，便于溝通。

（三）清晰的“點格式”管理架構(gòu)。浙江省舟山市在開創(chuàng)“普陀模式”之后一直堅持以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)、信息化支撐、構(gòu)建“區(qū)-鎮(zhèn)（街道）-社區(qū)（村）-網(wǎng)格”四個層級的組織架構(gòu)，通過信息技術(shù)平臺，實現(xiàn)層級之間雙向互動、暢通渠道，提高效能。在區(qū)級層面打造三大中心：區(qū)行政審批辦證服務(wù)中心，規(guī)定由有行政審批的部門組成，由中心統(tǒng)一辦理，為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù);區(qū)社會治理綜合服務(wù)中心，整合了五大平臺，主要負責(zé)信息指揮、矛盾調(diào)解，訴訟服務(wù)等;區(qū)社會組織培育服務(wù)中心，以社區(qū)為平臺，獲取社會組織的支持，發(fā)動社工有效整合社會資源，形成“三社聯(lián)動”來開展社會服務(wù)。在鎮(zhèn)（街道）層面，設(shè)立綜合指揮室和綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個工作平臺，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)進行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌管理，形成覆蓋鎮(zhèn)街、功能集成、工作協(xié)同的基層治理體系。綜合指揮室主要負責(zé)對上級上報的信息以及本級信息進行分析，下發(fā)相關(guān)事項交由四大功能性平臺聯(lián)動處理。在社區(qū)（村）層面，按照民眾的實際需求在全區(qū)所有社區(qū)（村）設(shè)立基層便民服務(wù)站點，設(shè)置勞動保障、村鎮(zhèn)建設(shè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民生事務(wù)、綜合服務(wù)“5+X”辦事窗口，集成多方資源在窗口受理服務(wù)。在網(wǎng)格層面，盡最大可能的收集信息，推進網(wǎng)格建設(shè)，實現(xiàn)全面覆蓋、有效覆蓋。每個網(wǎng)格設(shè)1名以上專職網(wǎng)格員，建立網(wǎng)格走訪機制，掌握民情，采集信息，第一時間處置相關(guān)問題。

（四）多元的服務(wù)舉措創(chuàng)新。自2007年開展網(wǎng)格化服務(wù)以來，普陀區(qū)在實踐過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并創(chuàng)新改革，尤其是2017年以來重點打造的“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”升級版，不僅成立了一支專職網(wǎng)格員隊伍，落實了考核晉升獎勵制度，還創(chuàng)新建立“逢五進格”、網(wǎng)格問題處理清零等機制。普陀區(qū)更是創(chuàng)新提出“最多跑一次”體系建設(shè)，通過整合政府部門力量和社會資源，響應(yīng)群眾訴求，基本實現(xiàn)“只進一扇門，最多跑一次”，并深化“最多跑一次”改革，創(chuàng)新窗口辦理新方式。舟山市普陀區(qū)在社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐中推陳出新，探索出一條網(wǎng)格化治理新模式，使城市基層治理更加精細化。此外，普陀區(qū)在社會治理領(lǐng)域提出發(fā)揮黨員作用治理社區(qū)工作，并在“全科網(wǎng)格、黨員微格”機制下，全面推進網(wǎng)格管理從陸地向海上延伸，建立漁船網(wǎng)格化“分類管理”制度，充分發(fā)揮黨員的帶頭作用，成立海上網(wǎng)格黨支部，由漁民黨員擔(dān)任網(wǎng)格員兼安全員，與指揮中心進行實時聯(lián)絡(luò)，對糾紛進行現(xiàn)場調(diào)解，目前在普陀區(qū)東港街道已經(jīng)形成完整的海上網(wǎng)格管理模式。發(fā)揮黨員先鋒模范作用，創(chuàng)新探索構(gòu)建陸上網(wǎng)格和海上網(wǎng)格的“雙網(wǎng)格”管理服務(wù)體系，引領(lǐng)網(wǎng)格化管理走向更寬廣的領(lǐng)域，豐富網(wǎng)格化管理服務(wù)內(nèi)容。

三、基層網(wǎng)格化管理的優(yōu)化與發(fā)展方向

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”模式不僅是群眾路線的有效載體，更是對管理體制的有效創(chuàng)新。自舟山市開展網(wǎng)格化管理服務(wù)以來，全國多個城市陸續(xù)推廣網(wǎng)格化管理服務(wù)，但在一些城市出現(xiàn)管理困境，比如對于政府、市場、社會三者的邊界不清晰;群眾參與度不高;網(wǎng)格員隊伍配置出現(xiàn)漏洞，考核機制有失偏頗等問題，舟山市普陀區(qū)作為模式首創(chuàng)者歷經(jīng)十年的發(fā)展變革，有著豐富的實踐經(jīng)驗，通過學(xué)習(xí)普陀區(qū)改革經(jīng)驗對其他地區(qū)日后的網(wǎng)格化管理服務(wù)改革具有重要的借鑒意義，不僅要優(yōu)化網(wǎng)格化管理的內(nèi)部機制，更要擴大網(wǎng)格化管理的服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)社區(qū)管理的可持續(xù)發(fā)展。

（一）優(yōu)化政府服務(wù)方式，明確政府職能定位。政府應(yīng)明確在網(wǎng)格化管理中承擔(dān)什么樣的責(zé)任，不能不作為，更不能事無巨細包攬一切。網(wǎng)格化管理的出發(fā)點是為人民提供更好的服務(wù)，如果服務(wù)的邊界不清，極易導(dǎo)致“好心辦壞事”，政府過多的管理服務(wù)會讓群眾的社會責(zé)任感缺失，應(yīng)當(dāng)積極地調(diào)動群眾與網(wǎng)格員配合交流共同解決群眾問題，而不是一味地包攬全部，未來應(yīng)爭取把網(wǎng)格化管理發(fā)展成網(wǎng)格化治理。此外，充分發(fā)揮社會力量的積極性，讓更多的社會力量參與進來，比如可以根據(jù)居民的要求實行市場化的服務(wù)與交易、培育多元化的社區(qū)社會組織和跨區(qū)域社會組織，提供專業(yè)的基層服務(wù);利用鄉(xiāng)賢的社會地位實現(xiàn)政府與居民的信息溝通，最終實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治有效銜接良性互動。

（二）優(yōu)化網(wǎng)格間溝通渠道，加強“雙格聯(lián)動”實施力度。黨員、網(wǎng)格員都是“基層細胞”，二者更好地融合，打通“神經(jīng)末梢”，才能不斷提升基層治理水平。2017年開始浙江省全面推進全科網(wǎng)格建設(shè)，將分散的社會管理服務(wù)統(tǒng)一納入一張網(wǎng)，統(tǒng)籌了各項資源，打破部門壁壘，增加了綜合治理能力，在此基礎(chǔ)上把黨員“紅細胞”納入治理網(wǎng)格中，將網(wǎng)格細分為黨員微格，基層黨員成為社會治理的“移動探頭”，確保實現(xiàn)“一員一格、全員進格、連格成網(wǎng)、全域覆蓋”。黨員微格中每位黨員在詳細了解他們所聯(lián)系的居民信息后，將發(fā)現(xiàn)的問題上報網(wǎng)格，積極的向網(wǎng)格反饋，同時網(wǎng)格需要的信息也應(yīng)及時與微格中的黨員溝通，實現(xiàn)無縫隙式居民服務(wù)。黨員微格的工作不僅僅是黨員同志解決問題，更多的是與網(wǎng)格加強互動，從而更好地規(guī)劃社區(qū)事務(wù)，提升治理水平。全科網(wǎng)格與黨員微格加強互動，不僅能夠提高網(wǎng)格管理服務(wù)水平，更能推動黨員工作建設(shè)，解決黨建和發(fā)展“兩張皮”現(xiàn)象，提升黨和政府的公信力。

（三）優(yōu)化網(wǎng)格員管理體系，提升服務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)。在網(wǎng)格化管理過程中，網(wǎng)格員特別是專職網(wǎng)格員的作用非常重要，是整個網(wǎng)絡(luò)的樞紐點，因此必須理順網(wǎng)格員的職責(zé)體系，明確網(wǎng)格員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。網(wǎng)格員自產(chǎn)生以來暴露了很多問題，比如其既不屬于機關(guān)、事業(yè)單位，也不是社區(qū)工作人員，納入不了傳統(tǒng)社會分工的職業(yè)序列中;網(wǎng)格員隊伍較為年輕，普遍社會知識不足，欠缺社會經(jīng)歷;網(wǎng)格員的考核評價難以科學(xué)客觀;等等。網(wǎng)格員從事的是社會工作，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵網(wǎng)格員取得社工師資格，引導(dǎo)網(wǎng)格員對于自身身份的認同，也使居民更認同網(wǎng)格員的正規(guī)性，網(wǎng)格員應(yīng)當(dāng)意識到自身的工作并不是簡單臨時的，而是需要長期扎根在基層實踐的，對自身應(yīng)當(dāng)有長遠的職業(yè)規(guī)劃。網(wǎng)格員在收集基礎(chǔ)信息的同時，主要參與一些部門臨時性的工作以及社區(qū)工作站的工作，沒有一套完善的針對網(wǎng)格員職能職責(zé)的指標體系，導(dǎo)致實際中網(wǎng)格員工作混亂，工作效率下降，在今后應(yīng)加強職責(zé)體系建設(shè)，根據(jù)本地實際，了解居民需求制定可操作的網(wǎng)格員職責(zé)體系。網(wǎng)格員隊伍建設(shè)應(yīng)該更為多樣化，放寬競選網(wǎng)格員條件限制，網(wǎng)格員要做到既能與黨委政府積極互動，也能真正扎根在居民群體中，成為一支高效率、有活力的服務(wù)團隊。目前，普陀區(qū)制定出臺了《專職網(wǎng)格員管理辦法》和《全科網(wǎng)格工作事務(wù)清單》，在一定程度上明確了網(wǎng)格員的職能職責(zé)并建立了一套考核晉升獎勵機制，但其仍需要在政策執(zhí)行的過程中不斷改良，加強監(jiān)督網(wǎng)格員的工作，結(jié)合多項指標對網(wǎng)格員的晉升制度進行完善，確保網(wǎng)格員既能明確任務(wù)、踏實做事，又能規(guī)劃自己的職業(yè)前景從而積極做事。

（四）優(yōu)化社區(qū)微治理機制，深化網(wǎng)格化管理路徑。隨著社會的發(fā)展，社會治理的理念不斷更新，治理更加法治化、智能化、專業(yè)化，對基層治理領(lǐng)域也提出了更高的要求。我國正經(jīng)歷由“強政府”轉(zhuǎn)向“強社會”的歷史變革期，重視對于居民個體的治理，從原來的大范圍治理轉(zhuǎn)變成一個個微小的治理單位，各級政府和社會組織致力于從“關(guān)鍵小事”入手做好群眾工作微治理。首先強調(diào)治理主體的微型化，治理主體不再是某個部門或是組織，而是居民個體或者是由居民組成的微小社團，他們自主參與到治理過程中。其次是治理的內(nèi)容微小化，不再是解決大而空的事件，而是解決與居民利益相關(guān)的、與日常生活緊密連接的瑣碎小事;治理單元規(guī)模不斷縮小，不僅僅包括綜合性的社區(qū)，還包括院落、自然小區(qū)等多層次的微縮社會空間;治理機制非正式化，參與到治理機制的途徑更加靈活，門檻更加開放，治理機制不斷創(chuàng)新，囊括利益表達機制、合作機制、監(jiān)督機制、協(xié)商機制等等;治理承接載體更加微小信息化，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)移動平臺能夠更快速地提供信息，隨時隨地更新社區(qū)狀況，加快社區(qū)基層治理的步伐。社區(qū)微治理機制是網(wǎng)格化管理更深層次的延伸，對網(wǎng)格做了更細致的規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上社區(qū)治理效果會更好，最基層民眾的訴求能夠被及時上報，同時我們也不能忽視微治理機制過程中所產(chǎn)生的大量繁瑣信息問題，重視微治理機制運行中的監(jiān)督和整合工作。

（五）推進網(wǎng)格化管理多元化發(fā)展，重點打造旅游社區(qū)網(wǎng)格化管理。舟山市是旅游經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，普陀區(qū)更是擁有普陀山-朱家尖-沈家門漁港組成的“普陀金三角”全國一流的旅游景區(qū)資源。“普陀模式”運行十多年的成果表明這種模式在旅游城市能夠發(fā)揮較大的管控作用，對于旅游社區(qū)治理以及風(fēng)險管理群體性事件防控機制方面有著豐富的經(jīng)驗。旅游社區(qū)主要由游客、商家、政府、當(dāng)?shù)鼐用窠M成，人員的復(fù)雜導(dǎo)致利益訴求也大不相同，在旅游社區(qū)內(nèi)的矛盾沖突比較多，一旦某旅游景點發(fā)生矛盾沖突事件，便很快由互聯(lián)網(wǎng)傳播至全國各地，慢慢演變成較大的社會治安事件，對于社會安定和政府威信都有很大沖擊。目前，我國旅游景點管理體制主要以景區(qū)管委會為主，無法配備基層政府建制，而“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”通過網(wǎng)格化定位，合理劃分每一個網(wǎng)格服務(wù)團隊的任務(wù)區(qū)，著重協(xié)調(diào)旅游景區(qū)內(nèi)居民、市場和政府的三方平衡，以“網(wǎng)”為依托、以“格”為基礎(chǔ)在第一時間發(fā)現(xiàn)問題、啟動預(yù)警機制、快速解決、及時反饋，實現(xiàn)景區(qū)基層社會管理服務(wù)的全覆蓋，突破當(dāng)下景區(qū)管理體制困境。“普陀模式”不斷協(xié)調(diào)利益主體間的訴求，實現(xiàn)不同主體的精準服務(wù)，這也是旅游社區(qū)治理問題的關(guān)鍵，全國各地的旅游社區(qū)可以參照當(dāng)?shù)貙嶋H情況借鑒學(xué)習(xí)此類網(wǎng)格化管理模式，對景區(qū)實現(xiàn)精準化管理，提升旅游社區(qū)的治理水平。

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