賈翠霞

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;西藏;對(duì)外開放;政策

基金項(xiàng)目：西藏民族大學(xué)高水平人才科研項(xiàng)目：“西藏邊境口岸縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ρ芯俊保?xiàng)目編號(hào)：GSP2018245）階段性成果

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年11月10日

一、西藏對(duì)外開放政策發(fā)展歷程

1978年，我國開始實(shí)行改革開放。西藏特殊的地理位置，決定其在我國實(shí)施對(duì)外開放政策中的重要地位，1980年春，中央在召開的第一次西藏工作座談會(huì)提出了“西藏發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易的重要性”。從此之后的30多年時(shí)間里，西藏的對(duì)外開放大概經(jīng)歷了三個(gè)階段：孕育階段、初步發(fā)展階段、深入發(fā)展階段。

（一）西藏對(duì)外開放政策的孕育階段。1980年中央在第一次西藏工作座談會(huì)中提出，“西藏實(shí)行比其他地區(qū)更為優(yōu)惠的對(duì)外開放政策，外貿(mào)出口享受全部外匯留成，允許西藏在內(nèi)地轉(zhuǎn)銷一般性進(jìn)口商品等。”1984年，中央在第二次西藏工作座談會(huì)進(jìn)一步提出，要積極推進(jìn)西藏對(duì)外開放，穩(wěn)步推進(jìn)西藏對(duì)外貿(mào)易。1991年我國出臺(tái)了《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》，文件指出邊疆地區(qū)要從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合自身特殊的地理位置，在順應(yīng)全國改革開放大潮的同時(shí)，制定符合自身發(fā)展的對(duì)外政策，大力發(fā)展對(duì)外貿(mào)易。同時(shí)，該文件還指出，對(duì)于西藏而言，要積極開展與毗鄰南亞國家印度、尼泊爾的邊境市場貿(mào)易，繼續(xù)實(shí)施優(yōu)惠進(jìn)出口貿(mào)易政策。

（二）西藏對(duì)外開放政策的初步發(fā)展階段。1992年春，中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志進(jìn)行南巡并發(fā)表了系列重要講話。當(dāng)年秋天中國共產(chǎn)黨召開了具有歷史性意義的第十四次全國代表大會(huì)，做出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重大決定。這些重大事件，使改革開放的中國對(duì)外開放呈縱深加速發(fā)展態(tài)勢，相繼開放沿邊和沿海省會(huì)城市，出臺(tái)了《進(jìn)一步開放黑河等四個(gè)邊境城市的通知》。1994年，頒布了《對(duì)外貿(mào)易法》，標(biāo)志著邊境地區(qū)對(duì)外貿(mào)易進(jìn)入了法制化時(shí)期。一系列政策的實(shí)施，改善了我國邊境地區(qū)的對(duì)外開放環(huán)境，促進(jìn)了對(duì)外貿(mào)易的良性發(fā)展。

2001年6月，中央在召開的第四次西藏工作座談會(huì)指出，西藏應(yīng)把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，深化改革開放。2005年，國務(wù)院出臺(tái)了《進(jìn)一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作意見》，指出西藏要從自身出發(fā)，重點(diǎn)提高對(duì)外開放的水平與質(zhì)量，不斷延伸對(duì)外開放地帶，積極建設(shè)邊境口岸，發(fā)展邊境市場貿(mào)易。2007年1月，西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告指出，西藏對(duì)外開放進(jìn)入了新階段，青藏鐵路全線通車運(yùn)營、林芝機(jī)場通航、中印乃堆拉邊境貿(mào)易通道恢復(fù)開放，西藏對(duì)外貿(mào)易將進(jìn)入新的發(fā)展階段。

（三）西藏對(duì)外開放的深入發(fā)展階段。2009年1月，西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告指出，“要加快推動(dòng)南亞貿(mào)易大通道建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸，穩(wěn)步提升樟木口岸，積極恢復(fù)亞東口岸，逐步發(fā)展普蘭、日屋口岸?！睆?qiáng)調(diào)西藏應(yīng)依托其地理優(yōu)勢地位，大力發(fā)展邊境貿(mào)易，全方位擴(kuò)大對(duì)外開放。2014年1月，西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告指出，“要堅(jiān)持高起點(diǎn)定位，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施，完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，積極爭取‘離區(qū)免稅試點(diǎn)，探索口岸自貿(mào)區(qū)建設(shè)?！蓖瑫r(shí)提出，“擴(kuò)大境外開放合作，擴(kuò)大沿邊開放，大力發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)。依托藏青工業(yè)園，積極融入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶。加快推進(jìn)南亞貿(mào)易陸路大通道建設(shè)，積極參與孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊?！?/p>

2015年3月28日，國家三部委聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，將西藏要承擔(dān)的任務(wù)具體確定為“要推進(jìn)西藏與尼泊爾等國家邊境貿(mào)易和旅游文化合作”。中共中央在2015年8月下旬召開的第六次西藏工作座談會(huì)上，將西藏確定為“我國面向南亞開放的重要通道”。2017年1月，西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，西藏應(yīng)“積極參與孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，積極推進(jìn)環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)合作帶、吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)?！薄熬o緊圍繞‘一帶一路戰(zhàn)略構(gòu)想，構(gòu)建合作共贏的政策體系，加快推進(jìn)南亞大通道建設(shè)?！?017年8月30日上午，中國吉隆口岸擴(kuò)大開放為國際性口岸新聞發(fā)布會(huì)在拉薩召開，西藏自治區(qū)主席助理羅梅女士和尼泊爾駐拉薩總領(lǐng)事戈賓達(dá)·巴哈杜爾·卡爾基先生共同宣布中國吉隆-尼泊爾熱索瓦口岸擴(kuò)大開放為國際性公路口岸，意味著吉隆—熱索瓦口岸正式對(duì)第三國開放。也標(biāo)志著西藏對(duì)外開放邁上了新的臺(tái)階。

二、西藏對(duì)外開放取得的成效與不足

（一）西藏實(shí)施對(duì)外開放政策所取得的成效

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高。西藏執(zhí)行國家的對(duì)外開放政策以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了不斷的提高。如圖1所示，從2001年至2017年，西藏全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量逐年遞增，從2001年139.16億元增長到2017年的1，310.63億元，翻了約9.4倍。經(jīng)濟(jì)增速長期保持兩位數(shù)，平均每年增長12%左右。（圖1，數(shù)據(jù)來源：2001～2016年數(shù)據(jù)來源于《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒·2017》;2017年數(shù)據(jù)來源于《2017年西藏自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，下同）

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。受西藏特殊地理歷史因素的影響，西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展具有區(qū)域性、脆弱性等特點(diǎn)。西藏實(shí)行對(duì)外開放政策以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，一二三產(chǎn)業(yè)比重趨向合理化。如圖2所示，2017年以來第一產(chǎn)業(yè)比重呈下降趨勢，第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐漸上升，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化基本符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。（圖2）

3、對(duì)外貿(mào)易額總體呈增長趨勢。西藏實(shí)行對(duì)外開放政策以來，促進(jìn)了對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，對(duì)外貿(mào)易量總體呈現(xiàn)增長的趨勢。如圖3所示，2001～2008年西藏對(duì)外貿(mào)易呈逐年上升趨勢，由于2008年“3·14”事件的影響，2009年對(duì)外貿(mào)易額有所回落。2009～2012年為西藏對(duì)外貿(mào)易額增長較快階段，年均增長額為35，625萬元。2014年、2015年均因不可控因素導(dǎo)致貿(mào)易額大幅下降（2014年由于自治區(qū)調(diào)控政策和中尼公路塌方，2015年尼泊爾大地震導(dǎo)致口岸受災(zāi)嚴(yán)重）。從2016年開始西藏對(duì)外貿(mào)易恢復(fù)增長的趨勢，由2016年的516，742萬元增長到2017年588，500萬元，增長71，758萬元。（圖3）

（二）西藏對(duì)外開放政策存在的不足

1、傳統(tǒng)的對(duì)外開放方式導(dǎo)致開放程度較低。傳統(tǒng)的歷史因素和地緣因素，使得西藏對(duì)外開放形式主要局限于邊境貿(mào)易，而邊貿(mào)市場規(guī)模較小，貿(mào)易對(duì)象較單一，缺乏走出去對(duì)外直接投資，發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的能力。同時(shí)，邊貿(mào)市場的商品供應(yīng)種類較單一，主要以農(nóng)副產(chǎn)品、牲畜為主的原料型、低附加值的商品，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次較低。

2、政府主導(dǎo)下的對(duì)外開放缺乏市場活力，競爭力不強(qiáng)。由于西藏的特殊社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展發(fā)育進(jìn)程，使本區(qū)域的自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期存在，民眾的商品意識(shí)長期得不到培育的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致該區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，對(duì)外貿(mào)易處于發(fā)展的瓶頸期。因而需要政府作為對(duì)外開放的主導(dǎo)力量進(jìn)行推動(dòng)。然而，政府從宏觀角度出發(fā)，注重政策調(diào)節(jié)，對(duì)市場與企業(yè)的因素考慮較少，外向型的企業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，尚未建立“走出去”的動(dòng)力機(jī)制。

3、基礎(chǔ)設(shè)施落后，影響對(duì)外開放的發(fā)展。在特定的自然與地理?xiàng)l件下，西藏實(shí)行對(duì)外開放主要依靠邊境口岸，以陸地交通為主，成本較高，且效率低，與沿海省市發(fā)展海運(yùn)貿(mào)易相差甚遠(yuǎn)。落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施阻礙了西藏對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。另外，西藏對(duì)外貿(mào)易伙伴主要以尼泊爾為主，但尼泊爾發(fā)展落后，貿(mào)易需求量較小，加上基礎(chǔ)設(shè)施十分不完善，公路、鐵路與口岸沒有聯(lián)通，制約著與西藏對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。

三、“一帶一路”背景下西藏對(duì)外開放政策調(diào)整建議

（一）抓住“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇，深化對(duì)外開放與合作

1、建立互聯(lián)互通項(xiàng)目，拓寬合作空間。國家的“‘一帶一路是促進(jìn)共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同繁榮的合作共贏之路，是增進(jìn)理解信任、加強(qiáng)全方位交流的和平友誼之路”。在“一帶一路”背景下，西藏要將重點(diǎn)解決交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的互通、信息與投資貿(mào)易等的互聯(lián)互通方面，加強(qiáng)與尼泊爾在旅游資源和水電資源方面的合作，從而拓寬合作的空間。

2、深化對(duì)外開放，轉(zhuǎn)變貿(mào)易方式。積極加強(qiáng)與周邊國家的合作，繼續(xù)著力加快建設(shè)邊境口岸，繁榮口岸市場，除轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的貿(mào)易方式外，還應(yīng)當(dāng)積極向沿海先進(jìn)開放城市學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，抓住內(nèi)地援助機(jī)會(huì)，充分利用先進(jìn)的人才技術(shù)發(fā)展貿(mào)易，如在中尼之間發(fā)展跨境電商業(yè)務(wù)，擴(kuò)大合作平臺(tái)，積極加入西南經(jīng)濟(jì)圈，不斷提高自身對(duì)外開放水平，加快走出去的步伐。

（二）完善對(duì)外開放政策體系

1、進(jìn)一步完善對(duì)外開放政策，形成綜合性的政策體系。目前，西藏關(guān)于對(duì)外開放的政策主要停留在政府規(guī)劃的層面，缺乏具體的措施和辦法，因而使得對(duì)外開放目標(biāo)不明確，缺乏動(dòng)力。在這種情況下，建議西藏應(yīng)該倡導(dǎo)政府完善對(duì)外開放政策，制定具體的實(shí)施方案，細(xì)化政策內(nèi)容，有針對(duì)性地進(jìn)行對(duì)外開放。盡管西藏在邊境口岸建設(shè)、邊境地區(qū)開發(fā)等方面都有相應(yīng)的政策，但政策之間存在內(nèi)容上重合與疏漏的地方，因此，需要將政策進(jìn)行整合梳理，避免出現(xiàn)政策之間交叉與疏漏，影響對(duì)外開放政策的實(shí)施效果。

2、加強(qiáng)政策之間的協(xié)調(diào)，保持連續(xù)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。政策環(huán)境的不同決定了政策的目的、實(shí)施對(duì)象與方式的不同。不同時(shí)期制定的政策蘊(yùn)含著各自不同的期望效果，由于所處環(huán)境的多種因素都發(fā)生了變化，產(chǎn)生于不同時(shí)期的政策可能會(huì)產(chǎn)生沖突，甚至可能相悖。因此，應(yīng)注重新老政策的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，形成一套保持新老政策整體性、完整性、協(xié)調(diào)性的對(duì)外開放政策體系。

（三）構(gòu)建完善的對(duì)外開放平臺(tái)，提高對(duì)外開放質(zhì)量

1、充分發(fā)揮傳統(tǒng)交流平臺(tái)的作用。中國西藏旅游文化國際博覽會(huì)、中國西藏-尼泊爾經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會(huì)等，是西藏與尼泊爾傳統(tǒng)交流平臺(tái)，應(yīng)充分發(fā)揮這些交流平臺(tái)的綜合效力，從而更好地推進(jìn)中尼兩國跨區(qū)域合作，建設(shè)完善中尼關(guān)于特色農(nóng)產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品等多層次、多領(lǐng)域的合作平臺(tái)，促進(jìn)雙方在投資、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、旅游與文化合作等多領(lǐng)域的寬領(lǐng)域和多層次交流。

2、提升合作交流平臺(tái)的影響力，開展多領(lǐng)域合作。積極發(fā)揮好合作交流平臺(tái)對(duì)周邊國家地區(qū)的輻射作用，不斷擴(kuò)大合作交流平臺(tái)的影響力，使得周邊相關(guān)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心轉(zhuǎn)移到口岸，從而在邊境地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象，形成產(chǎn)業(yè)競爭，突顯產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提高貿(mào)易水平。將雙邊、多邊合作擴(kuò)展到環(huán)境、教育、法律等多領(lǐng)域，打造全方位、多領(lǐng)域的合作交流平臺(tái)。減少臨近國家之間的摩擦，促進(jìn)邊境地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮，進(jìn)而提高對(duì)外開放的水平與質(zhì)量。

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