陸大道

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

1 國家發(fā)展全面深刻轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵期

2013 年以來，我國發(fā)展進(jìn)入了全面深刻的大轉(zhuǎn)型新時期。國家對發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行了重大調(diào)整，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。我國環(huán)境狀況開始改善，落后產(chǎn)能較大幅度減少，出口競爭力提高，中國經(jīng)濟(jì)的國際信用等級正在提高。但現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長乏力，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，體制性問題突出，在發(fā)展與環(huán)境之間、經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定之間、不同部門之間、不同所有制行業(yè)與企業(yè)之間，以及國內(nèi)與國際之間，各種利益相互糾結(jié)，以致做出抉擇往往進(jìn)退兩難?！笆奈濉币?guī)劃將是推進(jìn)我國發(fā)展的全面深刻轉(zhuǎn)型重任中的關(guān)鍵期。若能處理好各方面的關(guān)系，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展即良性發(fā)展的道路，越過“陷阱”，我國將順利進(jìn)入現(xiàn)代化強(qiáng)國的行列。

黨的十九大報告中提到國家要實踐的“戰(zhàn)略”一詞共出現(xiàn) 42 處，表明國家對戰(zhàn)略問題的重視與決心是空前的。深入實施這些戰(zhàn)略，將高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一步步深入推進(jìn)，是“十四五”時期最基本的任務(wù)。

2 關(guān)于對經(jīng)濟(jì)增長速度的預(yù)期

發(fā)達(dá)國家中，美國、加拿大、英國、法國、德國、瑞士、荷蘭 7 個國家，在達(dá)到我國目前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平之前的 10 余年甚至更長的時間里，發(fā)展速度都不高；在達(dá)到我國目前人均 GDP 水平之后的 30 年發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)增長率都基本維持在中、低速的發(fā)展態(tài)勢。

從低端產(chǎn)品生產(chǎn)、投資拉動模式轉(zhuǎn)型到創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，提高競爭力很難在高速增長中實現(xiàn)。因此，建議長江經(jīng)濟(jì)帶不搞大開發(fā)，當(dāng)然全國也不搞大開發(fā)，而是下決心將“開發(fā)”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。需要將經(jīng)濟(jì)增長速度調(diào)整到合理與可能的區(qū)間，對于大部分地區(qū)需要逐步緩下來，這既是高質(zhì)量發(fā)展的要求，也是尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律的要求。但同時，要強(qiáng)調(diào)國家優(yōu)先發(fā)展的大城市群與大城市區(qū)及其所帶動的部分合作區(qū)的整體競爭力，盡快實現(xiàn)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，將較高的增長速度保持下去。

通過產(chǎn)業(yè)競爭力的提高，緩解中國在國際上遇到的地緣政治壓力，緩解乃至排除國內(nèi)的資源、環(huán)境、生態(tài)壓力，有利于實現(xiàn)全國各地區(qū)較為平衡發(fā)展的長期目標(biāo)?？傊?，這是走強(qiáng)國之路的要求。

3 全面節(jié)約資源，創(chuàng)建生態(tài)文明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

節(jié)約資源，是中國國情基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，也是建設(shè)生態(tài)文明的源頭，是中華民族子子孫孫持續(xù)生存發(fā)展的根本。新時代的空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、國民消費(fèi)、“美麗中國”、“生態(tài)城市”及大量的具體政策與措施的實施，重大工程的建設(shè)，相關(guān)技術(shù)的推廣應(yīng)用，都要大力節(jié)約、集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，大幅降低能源、礦產(chǎn)資源以及淡水、土地等資源的消耗強(qiáng)度。

要通過提高資源利用效益而達(dá)到高質(zhì)量增長。這是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要切入點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)。要持續(xù)不斷地宣傳我國人均自然資源少甚至緊缺的特殊國情，加強(qiáng)地理國情教育。在中國，要逐步建立起資源節(jié)約型與適度消費(fèi)型的社會，宣傳工作與相應(yīng)的基礎(chǔ)教育需要跟上。

4 中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀大格局具有穩(wěn)定性

我國經(jīng)過 20 多年實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了現(xiàn)階段較為穩(wěn)定的大格局。未來較長的時期內(nèi)，宏觀格局不宜進(jìn)行大調(diào)整。以三大自然區(qū)與地勢三大階梯為標(biāo)志的功能區(qū)為基礎(chǔ)，進(jìn)行空間發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)布局，是尊重自然規(guī)律的重要理念。進(jìn)入新時代，我國發(fā)展轉(zhuǎn)變到提升競爭力階段，工業(yè)將不僅需要增加，也需要“做減法”；對于城市發(fā)展，大規(guī)模開拓建成區(qū)的做法也不能持續(xù)。各種類型的區(qū)域之間與區(qū)域內(nèi)部的和諧及國家整體競爭力的提高，是新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)涵，包括 6 個方面：① 城鄉(xiāng)之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展，是最根本的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)；② 促進(jìn)部分西部地區(qū)與部分革命老區(qū)的發(fā)展；③ 各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展不平衡問題；④ 長江經(jīng)濟(jì)帶的治理與發(fā)展；⑤ 東北地區(qū)的全面振興；⑥ 造就中國經(jīng)濟(jì)的“樞紐區(qū)”，以及世界級的大城市群（大城市區(qū)）。

上述 6 個方面的區(qū)域發(fā)展任務(wù)又可分為 3 種類型：① 全國性的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是基本實現(xiàn)現(xiàn)代化繞不開的大領(lǐng)域；② 基礎(chǔ)雄厚的東北振興與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，這是深化結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容，以期發(fā)揮其巨大潛力及優(yōu)勢；③ 代表中國在國際大舞臺展現(xiàn)競爭力、國力的大戰(zhàn)略，帶動全國經(jīng)濟(jì)增長的三大樞紐區(qū)，這是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“重中之重”。

結(jié)合上述區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各部分、各區(qū)域的各自優(yōu)勢，形成全國巨大的整體優(yōu)勢。并在此過程中，調(diào)整重大的生產(chǎn)力布局，使二者相互結(jié)合、相互支撐，各類區(qū)域都變強(qiáng)起來，整個國家的空間組織效能大幅提高。這就改變了幾十年來那種區(qū)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的基本思路，轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展與整體競爭力提高的思路。

5 城鎮(zhèn)化、新區(qū)新城及都市圈的規(guī)劃

2013 年 12 月中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平和中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)分別作了重要報告。我國開始了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時期，中心是人的城鎮(zhèn)化，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。同時，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二者融為一體。我認(rèn)為，這實際上避免了在我國出現(xiàn)類似于拉丁美洲那種陷阱式的城鎮(zhèn)化。

今后，在“都市圈”、城市群、新區(qū)新城建設(shè)中，不能搞脫離國情的“高大上”，不能搞大圈地。在“都市圈”規(guī)劃中要認(rèn)真避免又搞一批新的“新城”“新區(qū)”，而要認(rèn)真構(gòu)建已有的新城、新區(qū)的區(qū)域性創(chuàng)新體系，苦練“內(nèi)功”。

部分省會城市呼吁成為“國家中心城市”，以自己為主構(gòu)建大“都市圈”。2019 年初，國家有關(guān)部門發(fā)出了全國“都市圈”發(fā)展的指導(dǎo)意見，但有些大城市做的規(guī)劃還是“大開發(fā)”的規(guī)劃，功能與目標(biāo)過于宏大；產(chǎn)業(yè)發(fā)展主觀臆斷，不切實際；空間結(jié)構(gòu)大擴(kuò)張，地域開發(fā)處處皆重點(diǎn)；攀比之風(fēng)開始盛行。因此，建議要特別注重“尊重規(guī)律，順勢而為”。地方政府須踏踏實實地實施國家發(fā)展的全面深刻轉(zhuǎn)型。

6 能源發(fā)展戰(zhàn)略及其頂層設(shè)計問題

我國的能源戰(zhàn)略如何制定與實施，現(xiàn)在面臨嚴(yán)峻難題?！笆濉敝衅陂_始，我國實行了能源戰(zhàn)略的大幅度調(diào)整。近年來，我國能源需求發(fā)生巨大變化，電力需求嚴(yán)重不足。風(fēng)電、光伏電領(lǐng)域出現(xiàn)大量棄風(fēng)限電、棄光限電（達(dá)到 40% 左右，甚至 50%），火電年發(fā)電小時也大幅下降到 4 000——5 000 小時?？梢姰?dāng)時的規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展對電力的需求。

能源戰(zhàn)略制定中，也應(yīng)考慮地理距離帶來的問題。例如，長距離輸送火電、風(fēng)電與光伏發(fā)電的合理性問題。而且，為保障風(fēng)電與光伏發(fā)電輸電的穩(wěn)定，還要在電網(wǎng)中額外增加 2——3 倍的火電裝機(jī)，這更導(dǎo)致了電網(wǎng)的供需失衡。

這些現(xiàn)狀敦促我們在“十四五”時期，對國家能源戰(zhàn)略進(jìn)行適時調(diào)整，使其與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景相適應(yīng)，充分考慮到我國國情，以國家利益為重，審視其可行性與合理性。建議核電規(guī)劃重新制定時，實行總量控制乃至逐步減少的方針，“做核電強(qiáng)國，而不只做核電大國”。分布式光伏發(fā)電可以著力推廣，但要因地制宜，積累經(jīng)驗與條件，逐步擴(kuò)大。此外，過去 20 多年，特別是近 10 年來，我國煤炭開采、運(yùn)輸、儲存、加工轉(zhuǎn)化以及大型火電廠建設(shè)、運(yùn)行，在環(huán)境污染方面，已經(jīng)實現(xiàn)了很大的進(jìn)步，這也是“十四五”規(guī)劃中能源戰(zhàn)略重新考慮的重要基礎(chǔ)之一。

7 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

改革開放以來的每一階段，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面都花了“大錢”。成就輝煌，但可提升空間也不小。

要首先在我國的交通能力與規(guī)模、多種運(yùn)輸方式的結(jié)構(gòu)、供需大格局、主要客貨流方向上的能力與需求、國內(nèi)運(yùn)輸與全球性運(yùn)輸，以及安全、技術(shù)、管理等方面深入調(diào)研，了解清楚我國已經(jīng)達(dá)到怎樣的水平，并據(jù)此制定未來發(fā)展的目標(biāo)。建設(shè)交通強(qiáng)國，一定要以中國國情作為最基本“元素”，且在任何時候、任何階段都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)原則。

建設(shè)科學(xué)合理的區(qū)域性一體化管理的高效綜合運(yùn)輸體系，是我國未來長時期的重大目標(biāo)。

8 對“十四五”規(guī)劃工作的一些具體建議

新中國成立 70 年以來，創(chuàng)造了人類歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，我們的成果經(jīng)驗之一是編制好中長期規(guī)劃，且規(guī)劃理念和方法與時俱進(jìn)。對于“十四五”規(guī)劃工作，本文提出 5 條具體建議：① 明確經(jīng)濟(jì)增長速度的確定因素，使經(jīng)濟(jì)增長速度與資源環(huán)境承載力相適宜。② 在規(guī)劃工作中，不搞建設(shè)項目的“批量化生產(chǎn)”，改變過去在中長期規(guī)劃中成批列出大項目的規(guī)劃模式。③ 最上層的國家級國土空間規(guī)劃重點(diǎn)在于指導(dǎo)思想與基本理念，微觀上逐漸過渡到對地域空間中環(huán)境、生態(tài)、水、土的管理；在市縣一級將區(qū)域規(guī)劃與土地利用、城市規(guī)劃、區(qū)域性的功能政策等置于一個管理系統(tǒng)內(nèi)，提高地方政府的規(guī)劃與管理權(quán)限；中層政府機(jī)構(gòu)與規(guī)劃機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐步減少。④ 進(jìn)一步改革中央與地方的關(guān)系。逐步改善有些地方以往地方政府對中央政府依賴性的單向關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ブС峙c相互依賴的關(guān)系。⑤ 建立自然科學(xué)與社會科學(xué)交流合作的平臺。