□ 諸暨市自然資源和規(guī)劃局 趙 輝 蔡 群 馬奇鋒

近年來(lái)，諸暨市為了貫徹落實(shí)省委省政府關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作的決策部署和要求，重點(diǎn)對(duì)政策激勵(lì)方面進(jìn)行了深入研究，在原來(lái)拆遷市場(chǎng)化安置（“房票”政策）、農(nóng)村宅基地進(jìn)城置換等既有政策基礎(chǔ)上，通過(guò)全面調(diào)研，積極謀劃，于2016年底出臺(tái)了《關(guān)于建立諸暨市農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化盤活機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》，即“地票”政策。2017年3月28日，《諸暨市“地票”實(shí)施細(xì)則》印發(fā)。2017年3月31日，全省首張“地票”送達(dá)農(nóng)民手中，全市層面正式實(shí)施?！暗仄薄闭呓?jīng)過(guò)一年的試行，社會(huì)反響熱烈，群眾參與度逐步提高，但在實(shí)際操作中也遇到了一些問(wèn)題。為此，諸暨市經(jīng)過(guò)多次調(diào)研，結(jié)合全市土地利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，于2018年11月出臺(tái)了《關(guān)于建立諸暨市農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化盤活機(jī)制的意見(jiàn)》，進(jìn)一步深化了“地票”政策，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源要素配制機(jī)制。

一、“地票”政策概述

諸暨市從2011年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村宅基地進(jìn)城置換工作，社會(huì)反響良好，群眾參與的積極性非常高，政府出資建造的1400套置換房源已經(jīng)無(wú)法滿足廣大群眾的置換需求，迫切需要再新建一批房源用于群眾進(jìn)城置換。但考慮到置換房屋的建設(shè)資金、后續(xù)物業(yè)管理等實(shí)際情況，暫緩新建安置房屋，采取貨幣化安置等其它形式較為妥當(dāng)。這樣既可以讓有置換需求的群眾有更大的選擇空間，獲得更好的生活環(huán)境，置換后的小區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題也解決了，還可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)存量的去化。2016年年初，浙江省政府經(jīng)過(guò)詳實(shí)的調(diào)查研究后，把諸暨確定為供給側(cè)改革中的房地產(chǎn)去庫(kù)存的試點(diǎn)縣（市），要求諸暨市在進(jìn)一步把控房地產(chǎn)市場(chǎng)供地節(jié)奏、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、拓展去化渠道等工作的基礎(chǔ)上，積極探索實(shí)施以“地”換“房”的“地票”政策。基于以上兩個(gè)方面的原因考慮，原諸暨市國(guó)土資源局從2016年年初開(kāi)始探索研究農(nóng)村存量集體建設(shè)用地市場(chǎng)化盤活機(jī)制。

二、主要做法和成效預(yù)期

諸暨市“地票”政策，充分參考了重慶市的地票政策和義烏市的集地券政策的先進(jìn)做法，同時(shí)結(jié)合該市正在實(shí)施的農(nóng)村宅基地進(jìn)城置換工作和“房票”政策后擬定并實(shí)施，其核心思路是以地?fù)Q房和以地?fù)Q地，村集體和農(nóng)戶通過(guò)農(nóng)村存量建設(shè)用地的市場(chǎng)化盤活獲得生產(chǎn)生活需要的資金或房屋，政府通過(guò)獲得“地票”實(shí)施過(guò)程中的空閑余地部分土地盤活獲取指標(biāo)并實(shí)現(xiàn)資金平衡。

（一）主要做法

1.明確“地票”概念

在權(quán)利人自愿的前提下，放棄其農(nóng)村存量宅基地或集體建設(shè)用地相應(yīng)權(quán)利并實(shí)施復(fù)墾驗(yàn)收后，對(duì)其核發(fā)明確相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)的憑證，即“地票”。

2.明確適用范圍

（1）適用類型為：一是農(nóng)村宅基地。指土地權(quán)屬證書(shū)確定的用途為農(nóng)村住宅的集體建設(shè)用地。二是農(nóng)村集體非住宅建設(shè)用地。包括村內(nèi)廢棄公益或公建設(shè)施用地、村內(nèi)空閑建設(shè)土地、低效利用的集體工業(yè)用地等，但不包括農(nóng)村廢棄公路用地、廢棄特殊用地、廢棄獨(dú)立工礦用地等。

（2）使用條件：農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體非住宅建設(shè)用地必須滿足以下條件：一是第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果或其相應(yīng)的變更調(diào)查成果顯示的地類為建設(shè)用地。二是地塊單體面積大于等于400平方米(與農(nóng)用地相連的以及舉證地塊除外)。屬宅基地復(fù)墾的，地塊實(shí)際可復(fù)墾面積和地票核發(fā)面積之比須大于等于1.6；屬全域整治或整村整治的，允許適當(dāng)放寬上述比例，并允許以行政村或項(xiàng)目區(qū)域?yàn)閱挝粚?duì)比例進(jìn)行總體平衡。三是利用宅基地實(shí)施復(fù)墾的，地上合法確權(quán)建筑占地面積須大于等于50平方米。四是土地及地上建筑物權(quán)屬清晰無(wú)爭(zhēng)議。

此外，因危舊房除險(xiǎn)工作、鎮(zhèn)級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目、“五星三A”創(chuàng)建等原因造成建筑物拆除以及房屋災(zāi)毀二年內(nèi)的，在符合地票其它實(shí)施條件情況下，在村、鎮(zhèn)兩級(jí)出具相關(guān)證明材料后，允許按原建筑情況實(shí)施地票。不屬于上述情形的，持有土地權(quán)屬證書(shū)但實(shí)地已無(wú)地上建筑物的宅基地地塊，允許實(shí)施地票，但其用途只限于交易和置換年度建房指標(biāo)，不得用于抵扣商品房購(gòu)房款等。

3.明確核發(fā)程序

《諸暨市“地票”實(shí)施細(xì)則》中要求嚴(yán)格按“權(quán)利人申請(qǐng)、村鎮(zhèn)審查、市級(jí)審核、地塊復(fù)墾、權(quán)證注銷、地票核發(fā)”六個(gè)步驟具體實(shí)施。

4.明確核發(fā)規(guī)則

一是“地票”權(quán)利人以地塊權(quán)屬證書(shū)確定為準(zhǔn)；沒(méi)有權(quán)屬證書(shū)的，可以確定為經(jīng)地塊所屬行政村村民代表會(huì)議討論確定并經(jīng)公示無(wú)異議或異議不成立的單位或個(gè)人。二是屬農(nóng)村宅基地復(fù)墾的，“地票”面積以土地權(quán)屬證明確的面積為準(zhǔn)；屬農(nóng)村集體非住宅建設(shè)用地復(fù)墾的，“地票”面積以實(shí)際復(fù)墾面積減去政府統(tǒng)籌收購(gòu)部分后剩余面積為準(zhǔn)。三是“地票”上載明的原用途分為兩類：屬農(nóng)村宅基地復(fù)墾的，“地票”原用途確認(rèn)為“宅基地”；屬農(nóng)村集體非住宅建設(shè)用地復(fù)墾的，“地票”原用途確認(rèn)為“其他”。四是僅有用地批復(fù)文件但尚未建造的農(nóng)村宅基地申請(qǐng)核發(fā)地票的，須繳納一定費(fèi)用后方可核發(fā)“地票”，實(shí)現(xiàn)“地票”單位面積價(jià)格的統(tǒng)一。

5.明確使用規(guī)則

（1）當(dāng)“地票”原用途確認(rèn)為宅基地的，權(quán)利人可以按以下五種方法使用。

①流轉(zhuǎn)交易：“地票”允許戶籍在諸暨市在冊(cè)居民或在諸暨市域范圍內(nèi)注冊(cè)登記的工商企業(yè)之間交易流通。分割交易的，單次交易面積不得小于40平方米，不足40平方米的須一次性交易。

②置換年度建設(shè)用地指標(biāo)：一是“地票”可以整體、分割或者合并使用，以置換年度建設(shè)用地指標(biāo)。分割置換的，單次置換面積不得小于40平方米，且須在置換后2年內(nèi)使用完畢（以農(nóng)轉(zhuǎn)用材料上報(bào)時(shí)間為準(zhǔn)），建房指標(biāo)不得再次交易。二是置換年度建房指標(biāo)實(shí)行同地類置換，市政府對(duì)全市年度置換建房指標(biāo)數(shù)額實(shí)行定額管理，按照“先申請(qǐng)、先核撥、用完為止”的原則實(shí)施。三是使用地票置換建房指標(biāo)的，其權(quán)利人必須為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。政府確定的個(gè)人建房限制區(qū)涉及的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員原則上不予置換。置換獲得的建房指標(biāo)僅限權(quán)利人在本行政村權(quán)屬范圍內(nèi)使用，并要按照“一戶一宅、拆舊建新、限額用地”的原則和市委市政府關(guān)于個(gè)人建房審批相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

③按規(guī)定抵扣購(gòu)房款項(xiàng)。通過(guò)實(shí)施“地票”政策的主管部門和市域范圍內(nèi)符合要求的商品房屋開(kāi)發(fā)樓盤達(dá)成一定的協(xié)議或約定，當(dāng)“地票”權(quán)利人在這些樓盤購(gòu)買房屋時(shí)，憑“地票”按規(guī)定可抵扣相應(yīng)購(gòu)買款項(xiàng)。浙江省首張“地票”的發(fā)放就是屬于該種情況。深化后的政策還規(guī)定，交易取得的地票不允許抵扣商品房購(gòu)房款項(xiàng)，但在權(quán)利人直系親屬之間流通交易的不受本條限制。

④政府回購(gòu)。在地票權(quán)利人自愿的前提下，政府對(duì)原用途為“宅基地”的地票進(jìn)行回購(gòu)。

⑤質(zhì)押貸款。允許地票權(quán)利人把原用途為“宅基地”的地票進(jìn)行質(zhì)押貸款。

（2）當(dāng)“地票”原用途確認(rèn)為其他的，只允許權(quán)利人在流轉(zhuǎn)交易和置換年度建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)使用。

（3）鼓勵(lì)權(quán)利人利用戶內(nèi)多處合法農(nóng)村宅基地整合實(shí)施地票。對(duì)擁有兩處以上合法農(nóng)村宅基地的權(quán)利人，在其一處宅基地符合地票實(shí)施條件、且愿意退出其名下所有宅基地的基礎(chǔ)上，允許按其全部合法權(quán)屬證書(shū)面積核定地票面積。核發(fā)地票之前，符合實(shí)施條件的宅基地必須按規(guī)定處置到位；其余不符合條件的宅基地必須拆除房屋、平整場(chǎng)地并注銷權(quán)屬證書(shū)（確實(shí)屬串拼房屋等客觀原因無(wú)法拆除的，權(quán)利人必須騰空房屋、注銷權(quán)屬證書(shū)并交付所屬行政村代管）。此類地票僅允許流轉(zhuǎn)交易或置換年度建房指標(biāo)。

（二）目前的成效

一是有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。按照我國(guó)土地用途管制制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡的要求，一方面有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，既破解“空心村”問(wèn)題，又解決了部分無(wú)房戶的宅基地指標(biāo)問(wèn)題；另一方面，解決了城市發(fā)展的指標(biāo)短缺，提高了土地節(jié)約集約利用率，拓展發(fā)展空間。在“地票”政策試行期間，全市共核發(fā)“地票”27張，地票面積2500.48平方米，共計(jì)盤活存量建設(shè)用地面積14256.79平

三、面臨的困難和問(wèn)題

“地票”政策是諸暨市盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的有益嘗試，但要深入推進(jìn)，必將面臨很多的困難和問(wèn)題。從目前的實(shí)施情況來(lái)看，諸暨市主要存在以下幾個(gè)方面的困難和問(wèn)題。

（一）村集體的實(shí)施積極性還不高

到目前為止，核發(fā)的“地票”主要還是涉及農(nóng)民宅基地，村集體組織對(duì)將閑置土地實(shí)施“地票”大方米。

二是有利于提高農(nóng)村農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。隨著這些農(nóng)村農(nóng)民眼中的閑置土地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)化成“地票”，進(jìn)入市場(chǎng)化交易，可以實(shí)實(shí)在在地讓農(nóng)民獲得收益。在“地票”試行期間，主要的使用方式為抵扣購(gòu)房款項(xiàng)，為急需購(gòu)房的農(nóng)村群眾激活了沉睡資本，提供了資金來(lái)源，共涉及金額924.19萬(wàn)元。

三是有利于民間資本進(jìn)入改革。通過(guò)實(shí)施“地票”的相互交易，充分利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，推動(dòng)民間資本參與農(nóng)村存量建設(shè)用地的市場(chǎng)化盤活。經(jīng)過(guò)深化后的“地票”政策也吸引了一些農(nóng)村集體非住宅建設(shè)用地的加入。2019年1月，諸暨市核發(fā)了首張非住宅地票，該地票地塊原用途為學(xué)校，地票面積為808.65平方米。目前，該地票已成功拍賣，分割后由7人分別拍得，共計(jì)款項(xiàng)270余萬(wàn)元，成為全市首例通過(guò)拍賣方式交易流通的地票，也為拉升村集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟了新的途徑。

四是有利于實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)去庫(kù)存。通過(guò)“地票”抵扣商品房屋購(gòu)買款項(xiàng)，激發(fā)了廣大農(nóng)村群眾改善性住房需求，有效促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存的去化，同時(shí)有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。多還處于觀望狀態(tài)。主要原因是集體土地實(shí)施“地票”需要經(jīng)過(guò)一定的程序，加上復(fù)墾驗(yàn)收的周期也較長(zhǎng)，稍有不慎容易導(dǎo)致信訪等問(wèn)題。

（二）土地確權(quán)問(wèn)題有待解決

申請(qǐng)實(shí)施“地票”的土地很大部分都是“老宅”，有的權(quán)利人已死亡但權(quán)證尚未過(guò)戶、有的存在樓上樓下兩本證的情況、有的共用房屋沒(méi)有辦理權(quán)證、有的證和實(shí)地不一致等等，大部分情況非常復(fù)雜。在農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作全面完成之前進(jìn)行土地的確權(quán)需要一定的時(shí)間，也很考驗(yàn)辦理的工作人員，稍有不慎就會(huì)導(dǎo)致失職瀆職。

（三）財(cái)政資金可能面臨壓力

諸暨市實(shí)行的“地票”政策中允許抵扣符合條件商品房屋購(gòu)買款項(xiàng)，還可以由政府回購(gòu)。據(jù)目前的情況來(lái)看，選擇抵扣購(gòu)房款這一使用途徑的人占了較大比例?！暗仄薄闭卟粌H適用于農(nóng)民市民化，也為有條件的農(nóng)民改善住房條件提供了機(jī)會(huì)，通過(guò)民間資本參與“地票”的購(gòu)買和使用實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流通，如果“地票”使用的選擇方式過(guò)于單一，大量的補(bǔ)助資金支出也會(huì)給財(cái)政造成一定壓力。

（四）用地指標(biāo)短缺問(wèn)題短時(shí)間難以改善

在“地票”政策實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是選擇置換指標(biāo)還是進(jìn)城安置，都需要相當(dāng)數(shù)量的用地指標(biāo)投入。而諸暨是一個(gè)資源小縣，用地緊張、后備資源不足，指標(biāo)問(wèn)題也成為“地票”政策全面推進(jìn)的瓶頸。

四、對(duì)深入推進(jìn)“地票”政策實(shí)施的幾點(diǎn)建議

（一）加大政策宣傳和解讀力度，提高群眾知曉度和認(rèn)知度

自“地票”政策出臺(tái)以來(lái)，已在電視、報(bào)紙、廣播以及政府微信公眾平臺(tái)等媒體對(duì)政策進(jìn)行了廣泛地宣傳，引起了社會(huì)各界和農(nóng)村群眾的高度關(guān)注。但還需提高政策宣傳的精準(zhǔn)度，確保有意向的群眾對(duì)“地票”政策有充分的認(rèn)知，“地票”實(shí)施有一定的周期，特別是土地復(fù)墾驗(yàn)收需要一定的時(shí)間，前期工作做到位就能避免后續(xù)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。農(nóng)村土地整治工作本身就比較復(fù)雜，因此加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管員和村兩委干部的培訓(xùn)必不可少。

（二）加快“地票”交易市場(chǎng)建設(shè)，推行“地票”有序流通

重慶地票政策的起源是建農(nóng)村土地交易所的試點(diǎn)，要讓“地票”真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，讓更多的民間資本、民間力量參與進(jìn)來(lái)，而不是簡(jiǎn)單的政府財(cái)政兜底，因此需要加快交易平臺(tái)的建設(shè)。而交易平臺(tái)的的建立需要確定交易場(chǎng)所（或交易系統(tǒng)）、交易規(guī)則、監(jiān)督管理制度等，涉及法律、經(jīng)濟(jì)、金融等方面的內(nèi)容，需要政府多個(gè)部門的協(xié)作配合。目前諸暨市的“地票”交易市場(chǎng)剛起步，還有很遠(yuǎn)的路要走。

（三）加大政策集成力度，實(shí)現(xiàn)“地票”政策的效益最大化

“地票”政策本身就是借助土地復(fù)墾這個(gè)平臺(tái)，隨著農(nóng)村宅基地確權(quán)登記、農(nóng)村危舊房整治、鄉(xiāng)村振興、全域土地綜合整治等相關(guān)政策的出臺(tái)，農(nóng)村、農(nóng)民自愿實(shí)施“地票”政策的積極性會(huì)進(jìn)一步提高。結(jié)合村級(jí)土地利用規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，“地票”政策也能更好地發(fā)揮作用，進(jìn)一步推進(jìn)舊村改造等工作。