蔡承榮，呂薇

（中共天津市委黨校天津行政學(xué)院，天津 300191）

1 引言

農(nóng)民工市民化，是指在城市工作的農(nóng)民已經(jīng)真正轉(zhuǎn)變成市民的過(guò)程，包括戶籍、生活方式、居住地域以及行為方式的改變等，其中最主要的就是權(quán)益市民化，即不僅要在工作職業(yè)上發(fā)生改變，而且還要在公共服務(wù)、戶籍上做出改變，要確保農(nóng)民工與市民享有平等的待遇[1]。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化存在的主要問(wèn)題

2.1 制度障礙

2.1.1 戶籍制度及其配套制度障礙

二元戶籍制度在教育、住房、就業(yè)等方面擁有不一樣的待遇，農(nóng)民工進(jìn)城后如果不可以或者不想轉(zhuǎn)換戶口，那么他（她）在城市中就不能擁有與城市居民一樣的待遇，即其教育、住房、就業(yè)等最根本的生活權(quán)益就不能得到保障。此外，由于目前與戶籍相關(guān)的制度改革不徹底，使得農(nóng)民工沒(méi)有很大的市民化意愿，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)民工如果在城鎮(zhèn)落戶則代表其放棄了農(nóng)民身份和放棄因農(nóng)民身份獲取的集體土地收益分配、土地承包權(quán)等各種利益，加之農(nóng)民工市民化的成本增加和市民化的最低限制變得更高，使得農(nóng)民工市民化的積極性并不高。

2.1.2 土地制度障礙

首先，土地承包制度缺乏清晰的土地所有權(quán)主體。我國(guó)明文規(guī)定集體擁有農(nóng)村土地，可是土地所有權(quán)的主體既不是村民小組也不是村民居委會(huì)，這種模糊狀態(tài)使得如果發(fā)生政府征地或者農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就不能保證農(nóng)民享受到應(yīng)得的權(quán)益，就會(huì)造成農(nóng)民在失去自主支配權(quán)的同時(shí)，社會(huì)保障、收入來(lái)源和工作也將一起喪失，如果以后在城市失業(yè)，農(nóng)民就沒(méi)有了保障。其次，我國(guó)缺乏完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，在土地上耕種糧食的農(nóng)民日益減少，大多數(shù)農(nóng)民選擇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。因?yàn)橥恋夭豢梢噪S便轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民又不想將農(nóng)村戶口放棄，所以就使得耕種地逐漸荒廢。這些障礙嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

2.1.3 社會(huì)保障制度障礙

我國(guó)面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保障等方面相對(duì)落后，農(nóng)民工因此無(wú)法享受同市民一樣的全面權(quán)益保障。以2016年為例，全國(guó)農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為15.7%、28.5%、17.9%、9.1%和6.6%。農(nóng)民工參保比例過(guò)低會(huì)極大影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程。此外，我國(guó)農(nóng)民工的退保率也很高，這是由于農(nóng)民工沒(méi)有安穩(wěn)的工作崗位而需要頻繁更換工作和他們普遍認(rèn)識(shí)不到參保的重要性造成的。

2.2 農(nóng)民工自身障礙

2.2.1 文化程度和職業(yè)技能水平低

一方面，農(nóng)民工大多數(shù)是未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)就直接求職上崗的，因此只能在對(duì)職業(yè)專業(yè)技能要求較低的服務(wù)、建筑、制造、加工等勞動(dòng)密集型行業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)；另一方面，農(nóng)民工普遍存在忽視提高自身職業(yè)技能及素質(zhì)的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民工不能滿足城市現(xiàn)代企業(yè)對(duì)新時(shí)代人才的需求，這也是農(nóng)民工市民化水平較低的關(guān)鍵因素之一。

2.2.2 行為意識(shí)市民化障礙

農(nóng)民工要付出強(qiáng)度很大的勞動(dòng)，而且工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，這使得他們?cè)跇I(yè)余文化生活上主要以上網(wǎng)、看電視等業(yè)余休閑活動(dòng)為主，基本沒(méi)有時(shí)間和精力進(jìn)行文體活動(dòng)，農(nóng)民工也基本不會(huì)考慮如旅游、看電影、圖書館等對(duì)于市民而言比較普遍的文化活動(dòng)。另外，我國(guó)鄉(xiāng)村的社交以親人和老鄉(xiāng)為主，屬于熟人社會(huì)。就算農(nóng)民工也想讓自己的社交活動(dòng)更加豐富，但他們所熟悉的社交方式也難以實(shí)現(xiàn)與本地市民的互動(dòng)，即農(nóng)民工的社交活動(dòng)具有顯著的同質(zhì)性特征。

2.3 用人單位的障礙

2.3.1 勞資雙方地位不平等

企業(yè)為了達(dá)到減少成本的目的往往不與農(nóng)民工簽訂合同，因此保障不了農(nóng)民工最終能得到薪資。尤其是建筑行業(yè)，由于許多建設(shè)項(xiàng)目違反法律進(jìn)行轉(zhuǎn)包、分包且監(jiān)管未能有效落實(shí)，以致接連發(fā)生農(nóng)民工被克扣、拖欠工資等事件，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的利益。因?yàn)檗r(nóng)民工自身沒(méi)有較強(qiáng)的法律意識(shí)，經(jīng)常進(jìn)行沒(méi)有法律效力的口頭協(xié)定而沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，因此在欠薪行為發(fā)生后不能利用法律手段來(lái)使自身權(quán)益得到維護(hù)，喪失了最有效的保護(hù)方法。

2.3.2 勞動(dòng)環(huán)境惡劣

農(nóng)民工勞動(dòng)缺乏健康保障，衛(wèi)生條件和環(huán)境差也是一個(gè)很大的問(wèn)題。農(nóng)民工在缺乏安全條件下的崗位上工作的時(shí)候，遭受工傷事故傷害的概率大大增加，而且一旦發(fā)生傷亡事故，由于他們不清楚工傷認(rèn)定程序和范圍，農(nóng)民工面對(duì)這種情況時(shí)一般都是與老板私下解決，老板付點(diǎn)錢就行了，從而對(duì)自身的合法權(quán)益不能利用法律手段來(lái)維護(hù)，致使大多數(shù)人都不能取得應(yīng)有的工傷補(bǔ)償。

2.4 社會(huì)因素障礙

2.4.1 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)匱乏

對(duì)于人的發(fā)展而言，我國(guó)事源、血緣和地緣等人脈資源的社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)非常重要，在進(jìn)行人際關(guān)系交往時(shí)，這種社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在解決實(shí)際問(wèn)題、找工作等過(guò)程中有著不可忽視的重要作用。尤其在中西部的許多相對(duì)落后地區(qū)，人脈資源就顯得更為重要。因?yàn)橥鈦?lái)農(nóng)民工的流動(dòng)性很大，在城鎮(zhèn)生活時(shí)基本不能享受家鄉(xiāng)鄰里親人的幫助，致使城市農(nóng)民工處于邊緣化地位，且他們與本地城市居民的交往也被嚴(yán)重制約，使他們難以積累有用的社會(huì)人脈資源。

2.4.2 城市市民的偏見(jiàn)與歧視

一些城市市民或多或少會(huì)歧視農(nóng)民工或?qū)λ麄冇衅?jiàn)，單方面認(rèn)為他們會(huì)搶占城市資源、增加就業(yè)壓力以及帶來(lái)影響社會(huì)安全穩(wěn)定及和諧方面的問(wèn)題，而對(duì)他們?yōu)槌鞘凶鲎罾鄣幕睢⑦^(guò)最苦的生活置若罔聞。為此，有些地區(qū)政府在制定相應(yīng)政策時(shí)，往往會(huì)偏重于考慮農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的城市社會(huì)治安治理等問(wèn)題而忽視對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保障。

3 促進(jìn)農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議

3.1 完善相關(guān)制度

3.1.1 深化戶籍制度改革

從深化戶籍制度改革來(lái)看，應(yīng)將重點(diǎn)放在從根本上抹平與以往戶籍制度相掛鉤的附加待遇方面的差別，即要合并兩種戶籍的公共服務(wù)和福利待遇，要讓城鄉(xiāng)居民都享受到同樣的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)及國(guó)家給予的各種補(bǔ)貼等福利待遇。戶籍改革的最終目的就是消除戶籍帶來(lái)的差異性，只有這樣才能加快農(nóng)民工市民化發(fā)展，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，讓國(guó)家走上和諧發(fā)展之路。采取“積分制”的管理模式就是實(shí)現(xiàn)戶口與各種公共服務(wù)分離的成功探索。做好這項(xiàng)工作需要著重考慮以下兩點(diǎn)：一是要考慮到當(dāng)?shù)卣畬?duì)人才的需求以及當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力等；二是要從流動(dòng)人口入手，對(duì)其文化程度、技能等級(jí)、工作時(shí)間等方面給出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如果是居民按照規(guī)定積分達(dá)到了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，他們就可以申請(qǐng)相應(yīng)的公共服務(wù)，這樣就可以解決以前按照戶口分配福利待遇的不公平問(wèn)題。

3.1.2 完善農(nóng)村土地制度

一是進(jìn)一步推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)限，同時(shí)要讓他們享有土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力。二是建立健全土地交易制度，規(guī)范土地交易市場(chǎng)，明確土地的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序，對(duì)土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和價(jià)格做到規(guī)范統(tǒng)一。土地流轉(zhuǎn)主體不僅包括農(nóng)戶，還包括具有一定生產(chǎn)技術(shù)的合法農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)組織以及個(gè)人。對(duì)于流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的，必須是被國(guó)家認(rèn)可的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，不能出現(xiàn)撂荒地等問(wèn)題。三是加強(qiáng)土地的分配和管理，保障土地生產(chǎn)質(zhì)量。對(duì)土地的生產(chǎn)能力進(jìn)行有效評(píng)估，同時(shí)對(duì)土地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定，最后根據(jù)評(píng)定結(jié)果對(duì)土地按照等級(jí)進(jìn)行劃分，其目的就是保護(hù)不同質(zhì)量的耕地。

3.1.3 完善社會(huì)保障制度

政府要從完善社會(huì)保障制度入手進(jìn)行改革，特別是針對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，要讓改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋農(nóng)民工，使農(nóng)民工退休后老有所養(yǎng)。目前對(duì)于農(nóng)民工的工資收入比較少，每個(gè)月除去必須的花銷外資金所剩無(wú)幾，而保險(xiǎn)的繳納是連續(xù)性的，每個(gè)月都要繳納一定比例的資金，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)這也是一種負(fù)擔(dān)。所以，要想促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，就需要切實(shí)減輕農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，針對(duì)農(nóng)民工收入低等主要特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)的低繳費(fèi)率，從而減輕由于保險(xiǎn)繳納造成的生活壓力，建立起適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

3.1.4 完善就業(yè)制度

一是建立農(nóng)村和城鎮(zhèn)平等的就業(yè)制度。目前依然有部分地區(qū)對(duì)農(nóng)民工入城在工種或者是行業(yè)上進(jìn)行限制，需要對(duì)這種不合理的政策予以取締以消除對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的歧視。要運(yùn)用勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行合理調(diào)配，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員在就業(yè)上的被動(dòng)局面以及不合理的待遇問(wèn)題，讓農(nóng)民工和用人單位之間實(shí)現(xiàn)其雙向選擇。二是健全就業(yè)服務(wù)的相關(guān)制度。要進(jìn)一步完善針對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)制度，在收集、儲(chǔ)備、發(fā)布有關(guān)就業(yè)信息方面，為農(nóng)民工提供準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的就業(yè)信息。同時(shí)要成立質(zhì)量高、服務(wù)周的就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民工順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)提供幫助。三是健全對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)制度。如今，各種崗位都需要不同的技術(shù)人才，而且對(duì)專業(yè)技能的要求也是越來(lái)越高，加強(qiáng)農(nóng)民工的專業(yè)技能培訓(xùn)可以明顯增強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)能力。

3.2 提高農(nóng)民工的素質(zhì)

3.2.1 提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)

一是加大財(cái)政資金支持力度，即政府要增加資金投入來(lái)解決農(nóng)村的基礎(chǔ)教育和技能教育投入不足的問(wèn)題；二是通過(guò)多種渠道提高農(nóng)民工的綜合能力，例如，通過(guò)社區(qū)組織各種有益活動(dòng)，組織農(nóng)民工學(xué)習(xí)各種文化知識(shí)、了解生活常識(shí)、掌握時(shí)事動(dòng)態(tài)、參加服務(wù)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、增強(qiáng)溝通能力、增強(qiáng)法律意識(shí)和樹立法制觀念等；三是提高農(nóng)民工的心理健康水平，即通過(guò)宣傳引導(dǎo)的方式讓農(nóng)民工感受到自己的重要性，從而增強(qiáng)他們成就感和歸屬感，同時(shí)要定期面向農(nóng)民工及其子女開(kāi)展義診活動(dòng)，幫助他們解決由于生活、學(xué)習(xí)等方面帶來(lái)的心理壓力。

3.2.2 促進(jìn)農(nóng)民工的行為意識(shí)市民化

一是建立農(nóng)民工社區(qū)，完善配套功能，重新塑造其生活習(xí)慣以及所體現(xiàn)的價(jià)值觀。要在農(nóng)民工群體密集城區(qū)建立農(nóng)民工社區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市居民與農(nóng)民工的融合，讓農(nóng)民工進(jìn)城后迅速融入城市生活，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化進(jìn)城。二是通過(guò)開(kāi)展健康向上的社區(qū)活動(dòng)，在為農(nóng)民工提供與城市居民相互交流場(chǎng)所的同時(shí)，向農(nóng)民工灌輸城市生活理念，從不同側(cè)面轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的生活習(xí)慣和他們的價(jià)值觀念。三是推行科學(xué)的社區(qū)管理模式，即在政府的介入和指導(dǎo)下對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行整合創(chuàng)新，完善社區(qū)的公共服務(wù)。

3.3 強(qiáng)化企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的責(zé)任感

3.3.1 企業(yè)要根據(jù)實(shí)際工作情況向農(nóng)民工支付合理的報(bào)酬

政府部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)民工建立監(jiān)督機(jī)制，對(duì)農(nóng)民工群體實(shí)施法律保護(hù)，保證他們的合法權(quán)益不受侵害。政府要要求用人單位不得以任何理由拖欠農(nóng)民工的工資，同時(shí)公布發(fā)放工資的時(shí)間，接受大家的監(jiān)督。

3.3.2 企業(yè)要為農(nóng)民工提供安全的生產(chǎn)環(huán)境

一是企業(yè)要建立安全生產(chǎn)管理機(jī)制、安全預(yù)警機(jī)制、安全應(yīng)急處理機(jī)制等，做到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)總責(zé)，安全部門要依照國(guó)家的安全法對(duì)用工企業(yè)安全工作實(shí)施監(jiān)督，真正將安全落實(shí)到位，保障農(nóng)民工的人身安全；二是政府相關(guān)部門要加大資金投入，保障農(nóng)民工良好的作業(yè)環(huán)境和安全的生產(chǎn)環(huán)境，同時(shí)用人企業(yè)或者單位要定期進(jìn)行安全排查，將安全隱患消除在萌芽狀態(tài)，保障農(nóng)民工群體的生命和財(cái)產(chǎn)安全。