張連舉，袁 茜

（1. 廣東警官學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，廣東 廣州 510232；2. 南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071）

一、新近“一帶一路”工程商業(yè)爭端案例是否表明對(duì)豁免立場轉(zhuǎn)變

自2015年國家發(fā)改委、外交部與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》至今，歷經(jīng)四年的變遷發(fā)展，“一帶一路”框架下的各類基建項(xiàng)目為眾多參與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了騰飛的翅膀，但與此同時(shí)，由于工程項(xiàng)目在執(zhí)行過程中存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)①可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括東道國的政治環(huán)境變化產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)、極端民族主義活動(dòng)等文化風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)爭等安全風(fēng)險(xiǎn)、國企和央企內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)、金融危機(jī)等市場風(fēng)險(xiǎn)，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等等。[1]，我國企業(yè)在“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)常遭遇激烈的競爭和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，承受著巨大經(jīng)濟(jì)損失的壓力。值得思考的問題是，除了事前風(fēng)險(xiǎn)防范，中國企業(yè)在海外承包項(xiàng)目執(zhí)行過程中，與簽署合同的東道國產(chǎn)生糾紛以后，能否在我國法院起訴？東道國政府機(jī)關(guān)能否援引國家司法管轄豁免？國際法所說的國家司法豁免，是指根據(jù)國家主權(quán)、獨(dú)立、平等、尊嚴(yán)等理由，國家的行為和財(cái)產(chǎn)免受外國法院管轄。②國家的司法豁免原則的內(nèi)容，包括以下三點(diǎn)：（一）一國法院不受理以外國國家為被告的訴訟，除非后者同意；（二）外國可以作為原告向法院起訴，法院可以受理被告所提出的同本案有直接關(guān)系的反訴；（三）即使外國在法院敗訴，他也不受強(qiáng)制執(zhí)行。本文所論述的是狹義的國家司法豁免，是指非經(jīng)一國明示同意，其他國家法院不得對(duì)以該國為被告或者以該國財(cái)產(chǎn)為訴訟標(biāo)的的案件行使司法管轄權(quán)。[2]按照中國長期以來堅(jiān)持的絕對(duì)豁免立場，一國法院無權(quán)受理以外國國家為被告的訴訟，這從根本上限制了我國企業(yè)通過本國法院獲得救濟(jì)的途徑。但查閱有關(guān)司法案例，最近幾年我國法院在實(shí)踐中對(duì)這一問題的立場已經(jīng)悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變。2019年2月，在中國水電建設(shè)集團(tuán)國際工程有限公司訴埃塞俄比亞公路局侵權(quán)責(zé)任糾紛案①參見中華人民共和國北京市第四中級(jí)人民法院[2019] 京民初字第225號(hào)民事裁定書。中，中國水電建設(shè)集團(tuán)國際工程有限公司以埃塞俄比亞公路局（Ethiopian Roads Authority）沒有履約保函項(xiàng)下的付款請(qǐng)求權(quán)卻濫用請(qǐng)求權(quán)、可能存在欺詐性索兌履約保函為由，向北京市第四中級(jí)人民法院提出中止支付獨(dú)立保函項(xiàng)下的款項(xiàng)的申請(qǐng)，法院經(jīng)審查，裁定中止銀行向埃塞俄比亞公路局支付保函項(xiàng)下的款項(xiàng)，這一案件涉及我國對(duì)于埃塞俄比亞公路局是否具有司法管轄權(quán)的問題。此前的特變電工衡陽變壓器有限公司訴敘利亞輸電總局（PETE）買賣合同糾紛案②參見湖南省衡陽市中級(jí)人民法院[2012] 衡中法民三初字第84號(hào)民事裁定書。、成都華川進(jìn)出口集團(tuán)有限公司訴格魯吉亞共和國司法部等信用證欺詐糾紛案③參見中華人民共和國最高人民法院[2017] 最高法民終字第143號(hào)民事裁定書。都涉及此問題。更早的中國海外工程有限責(zé)任公司訴中國進(jìn)出口銀行等侵權(quán)責(zé)任糾紛案④中國海外工程有限公司（以下簡稱“中海外”）牽頭組成的聯(lián)合體于2009年9月中標(biāo)波蘭A2高速公路A、C標(biāo)段，根據(jù)合同，中國銀行、中國進(jìn)出口銀行以及德意志銀行為項(xiàng)目提供無條件見索即付（First Demand with No condition）保函，受益人無需證明違約，只要出具索賠聲明，銀行就應(yīng)承擔(dān)付款責(zé)任，其中中方銀行提供了約3000萬美元的擔(dān)保金。在合同執(zhí)行過程中，由于聯(lián)合體與業(yè)主波蘭公路管理局存在重大分歧，中海外聯(lián)合體于2011年6月初決定放棄該項(xiàng)目。6月13日，波蘭公路管理局宣布解除與中海外聯(lián)合體簽署的工程承包協(xié)議，并于合同終止后向提供獨(dú)立保函的銀行提出支付銀行擔(dān)保金的要求。中海外在北京第一中級(jí)人民法院以保函欺詐構(gòu)成侵權(quán)為由起訴波蘭公路管理局，認(rèn)為索賠行為將造成其財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失，請(qǐng)求終止并解除擔(dān)保銀行的擔(dān)保責(zé)任。參見中華人民共和國北京市第一中級(jí)人民法院[2011] 一中民初字第13687－2號(hào)民事裁定書。（以下簡稱“中海外案”）中，雖然被告波蘭國家公路及高速路管理局（以下簡稱“波蘭公路局”）提出了管轄權(quán)異議，但北京一中院以侵權(quán)行為地在北京為由予以駁回，并對(duì)外國政府機(jī)關(guān)行使了管轄權(quán)。

上述案件的特殊性在于爭端主體同時(shí)涉及到了私人主體和國家，原告均為國內(nèi)企業(yè)，被告都是能夠代表一國的外國政府機(jī)關(guān)。我國法院審理此類案件，首先必須回答的一個(gè)問題是：我國法院是否享有對(duì)被告為外國國家政府的案件的司法管轄權(quán)？以上幾個(gè)案例中，法院雖在裁定書中沒有具體論述國家豁免權(quán)問題，但都對(duì)一個(gè)正式的外國政府行使了管轄權(quán)。這至少表明，我國法院在實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)際放棄了傳統(tǒng)的絕對(duì)豁免理論，我國司法實(shí)踐已經(jīng)走在了國家立法的前面，對(duì)限制豁免論進(jìn)行了有益探索?？紤]到我國與“一帶一路”沿線國家交往愈加密切的現(xiàn)實(shí)，國內(nèi)企業(yè)起訴東道國的基建項(xiàng)目商業(yè)糾紛將不可避免。然而，受到絕對(duì)豁免立場的約束，一方面我國限制了國內(nèi)企業(yè)通過本國法院進(jìn)行救濟(jì)的途徑而無益于中國企業(yè)權(quán)益的保護(hù)，另一方面也給司法實(shí)踐帶來困惑和障礙，如前述案件，各級(jí)法院雖然都對(duì)外國主權(quán)機(jī)構(gòu)行使了管轄權(quán)，但是都沒有具體論述如何解決國家豁免問題，法官對(duì)這一問題的回避態(tài)度與我國法律對(duì)國家豁免問題缺少明確的依據(jù)和理論研究的模糊狀態(tài)有關(guān)。以此為契機(jī)出臺(tái)一部明確、可操作性強(qiáng)的法律，解決“無法可依”的現(xiàn)狀實(shí)屬必要；此外，在正式立法前，還需要澄清符合我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的國家豁免的基本理論。

二、從國際趨勢(shì)看我國轉(zhuǎn)向限制豁免立場的必要性

（一）限制豁免論的孕育和發(fā)展

20世紀(jì)以前，國家職能集中于政治、軍事、外交等非商業(yè)職能，絕對(duì)豁免在國際法中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。這一時(shí)期法院遇到的案例主要涉及國家的軍艦和國家所有、經(jīng)營的船舶糾紛，例如“比利時(shí)國會(huì)號(hào)”案。但實(shí)際上，在絕對(duì)豁免盛行的時(shí)期，就已經(jīng)出現(xiàn)了新理論的傾向，意大利、荷蘭、比利時(shí)等國家的法院在一戰(zhàn)之前就采取了限制豁免的立場，外國國家在純私法范圍內(nèi)不能主張豁免；[3]在一些典型案例中，也能看到不同法官的異見，如美國“交易號(hào)”案。⑤1812年“交易號(hào)”判詞中曾指出：在君主的私人財(cái)產(chǎn)與支撐君主權(quán)力且維護(hù)國家尊嚴(yán)和獨(dú)立的武裝力量之間有著明顯區(qū)別。一個(gè)君主，如果在外國取得了私人財(cái)產(chǎn)，可因此認(rèn)為他已將該財(cái)產(chǎn)置于該國的領(lǐng)土管轄權(quán)之下，且已放棄了本人的君主身份而取得了私人身份，但就其擁有的武裝力量的任何部分而言，則不能作這種假定。[4] 29

20世紀(jì)特別是二戰(zhàn)以來，國家從事商業(yè)活動(dòng)愈加普遍，參與民商事交往的國家具有二重身份，既是民商事法律關(guān)系當(dāng)事人又是國家主權(quán)者。在私人主體與外國國家的商業(yè)糾紛中，絕對(duì)豁免理論受到普遍質(zhì)疑，平衡個(gè)人利益與國家利益的限制豁免理論得到發(fā)展。[4] 143為使私人主體權(quán)利能夠得到法院救濟(jì)，一些國家通過國內(nèi)立法、判例和國際條約對(duì)國家管轄豁免予以限制。[5] 149

在國家豁免問題上一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，普通法系國家率先以成文法方式規(guī)定了司法管轄豁免的例外情形，而大陸法系國家則多以判例形式確立了向限制豁免主義的轉(zhuǎn)型。美國從政府利益主導(dǎo)到以法律保障，完成了向限制豁免主義立場的轉(zhuǎn)變。初期，在涉及國家豁免的案件中，國務(wù)院的意見對(duì)法院有重要影響力[4] 61，但政府意見的不穩(wěn)定性導(dǎo)致法院判決出現(xiàn)前后反復(fù)不一的混亂狀況。1952年，美國國務(wù)院代理法律顧問泰特宣布“對(duì)某類案件不再授予主權(quán)豁免”，主張對(duì)一國的私行為不予豁免。[6] 1171976年，美國率先通過《外國主權(quán)豁免法》，以立法確認(rèn)進(jìn)入限制豁免理論的新時(shí)期。英國在經(jīng)歷了法官之間的多次激烈交鋒后，通過1978年《國家豁免法》，完成了這一“行動(dòng)遲緩”的轉(zhuǎn)變。隨后，英聯(lián)邦的大多數(shù)國家都受到其影響制定限制豁免原則的成文立法。大陸法系的代表國家法國、德國則至今沒有專門的國家豁免立法，法國國內(nèi)法對(duì)國家私法行為和公法行為的區(qū)分為解決國家豁免問題提供了思路。[7]德國法院審判的“伊朗王國案”標(biāo)志著德國放棄了絕對(duì)豁免理論。[7]不僅英美、歐洲大陸國家大多采限制豁免論，我國的亞洲近鄰日本也在2009年正式通過《日本外國國家及其財(cái)產(chǎn)豁免法》，完成了聯(lián)合國《國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化；韓國則通過一系列法院判決確立了限制豁免的立場。[8]

（三）限制豁免正在成為習(xí)慣國際法

根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條第1款（丑）項(xiàng)，習(xí)慣國際法是國際法的重要淵源。隨著政府經(jīng)濟(jì)職能增強(qiáng)，國家對(duì)外民商事活動(dòng)發(fā)展，為解決國家與私人主體之間的糾紛，各國逐漸轉(zhuǎn)向限制豁免立場，那么，限制豁免是否已經(jīng)或者正在形成習(xí)慣國際法？依據(jù)主流觀點(diǎn)，習(xí)慣國際法由國家實(shí)踐（state practice）和法律確信（opinio juris）兩要素構(gòu)成。國家實(shí)踐須是各國反復(fù)多次的具有一致性的行為，法律確信作為主觀要素需借客觀表現(xiàn)形式加以識(shí)別，例如國內(nèi)法院的判決、以國家名義發(fā)表的公開聲明等。國際社會(huì)實(shí)踐方面，目前采取限制豁免理論的國家與采取絕對(duì)豁免理論的國家相比，前者數(shù)量已明顯超過后者。[9] 1121982年聯(lián)合國所調(diào)查的一百五十個(gè)國家中只有十幾個(gè)明確支持絕對(duì)豁免[4] 228，其他多數(shù)國家，無論原創(chuàng)還是效仿，都已轉(zhuǎn)向限制豁免論。①其中，亞洲國家有中國、泰國、印度尼西亞、老撾、敘利亞、科威特；拉美國家有巴西、委內(nèi)瑞拉、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、特里尼達(dá)和多巴哥；非洲國家如蘇丹；西歐國家如葡萄牙。[10] 141-142由此可初步得出限制豁免成為習(xí)慣國際法的結(jié)論。進(jìn)一步講，成文條約可對(duì)習(xí)慣國際法進(jìn)行編纂從而成為習(xí)慣國際法存在的重要證據(jù)。限制豁免論成文條約的最早嘗試是1926年《統(tǒng)一國有船舶豁免的某些規(guī)則的國際公約》，認(rèn)為國有商船和私人一樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。[4] 631972年《歐洲國家豁免公約》開放簽署，限制豁免論在歐洲進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化階段，公約規(guī)定國家的“管理權(quán)行為”不屬于國家司法管轄豁免范圍，從而確立了司法管轄的限制豁免主義立場，公約也是歐洲各國對(duì)限制豁免論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一項(xiàng)證據(jù)。隨著國際社會(huì)和國際法的發(fā)展，全球性的有關(guān)國家豁免的國際公約應(yīng)運(yùn)而生。2004年《聯(lián)合國國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》在明確承認(rèn)國家豁免原則的同時(shí)，規(guī)定了“不得援引國家豁免的訴訟”，清楚地說明國家豁免是有限度的。雖然各國對(duì)公約內(nèi)容存在嚴(yán)重分歧，但各國爭議實(shí)際不在于采取絕對(duì)豁免還是限制豁免立場，而是限制豁免的范圍和程度問題，例如確定商業(yè)合同的標(biāo)準(zhǔn)是合同目的還是性質(zhì)，國家豁免是否受一般國際法的有關(guān)規(guī)則制約等。因此，公約批準(zhǔn)國未達(dá)生效數(shù)量不能否證限制豁免論正在成為習(xí)慣國際法的事實(shí)。隨著我國“一帶一路”倡議的落實(shí)，諸如中海外案的涉及國家關(guān)系豁免問題的工程商業(yè)糾紛可能還會(huì)出現(xiàn)，對(duì)于習(xí)慣國際法的識(shí)別和認(rèn)定有助于我國正確理解和適用習(xí)慣國際法以解決爭議。[11]總之，從國際趨勢(shì)看，我國有必要適時(shí)轉(zhuǎn)向限制豁免論，積極解決國際商事爭議。

三、適時(shí)轉(zhuǎn)向限制豁免立場的內(nèi)在動(dòng)因

在一國對(duì)外國政府的管轄豁免問題上，國際趨勢(shì)與國內(nèi)法治緊密相連。我們應(yīng)在把握國際形勢(shì)基礎(chǔ)上，研究如何更好的維護(hù)國家的利益，因此，需要選擇適應(yīng)我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的國家管轄豁免理論。

從司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，絕對(duì)豁免立場不是維護(hù)而是損害我國利益。一方面，我國法院受理以外國國家或政府為被告的司法實(shí)踐極少。1927年李柴愛夫兄弟訴蘇維埃商船隊(duì)案是涉及國家豁免問題的最早探索。[12] 685-7002008年“芬蘭大使館案”未予受理。日本在二戰(zhàn)期間對(duì)我國公民實(shí)施的強(qiáng)迫勞動(dòng)、買賣慰安婦等行為，無論從嚴(yán)重侵犯人權(quán)還是從具有商業(yè)營利目的角度都不宜適用國家豁免[13]，但是這些民間受害者在中國法院對(duì)日本國提起索賠訴訟的案件都沒有被我國法院受理。2008年美國對(duì)沖基金公司訴剛果民主共和國和中鐵集團(tuán)案①參見香港高院雜項(xiàng)案件2008年928號(hào)、高院民事上訴案件2008年373號(hào)和民事上訴案件2009年43號(hào)、終院民事上訴案2010年第5號(hào)，第6號(hào)及第7號(hào)。（以下簡稱“剛果（金）豁免案”）被解讀為我國堅(jiān)持絕對(duì)豁免論。另一方面，雖然我國政府旗幟鮮明主張絕對(duì)豁免理論，但我國在國外法院受訴的案例頗多，例如兩航公司案②Jackson v. People's Republic of China， 596 F. Supp. 386 (N.D. Ala. 1984).、湖廣鐵路債券案[14] 349-350、仰融案③Yang Rong and Broadsino Company，Ltd.v Liaoning Provincial Government，362 F.Supp.2d 83 ( D.D.C.2005 ).、莫里斯訴中國案。④Morris v. People's Republic of China， 478 F. Supp. 2d 561 (S.D.N.Y. 2007).最近，中國國有商業(yè)銀行被美國法院以“藐視法庭”裁定繳納罰款。[15]從表面上看，絕對(duì)豁免立場使我國在成為被訴當(dāng)事人時(shí)得以拒絕接受任何外國法院的管轄權(quán)，但實(shí)際并非如此。國家司法管轄豁免在國際法主流觀點(diǎn)上被認(rèn)為是對(duì)法院地國管轄權(quán)的一種限制[16]，由于管轄權(quán)問題屬程序問題，適用法院地法律處理是簡便易行的通常做法，對(duì)外國國家及其財(cái)產(chǎn)是否具有管轄權(quán)的決定權(quán)屬于該國法院。雖然被訴當(dāng)事國可以以本國堅(jiān)持絕對(duì)豁免為由主張國家豁免，但其抗辯不具有決定作用，法院以及法院地法律對(duì)此具有決定性的優(yōu)越地位。[17]從前述湖廣鐵路債券案、莫里斯訴中國案中我們也可以發(fā)現(xiàn)，美國法院撤銷判決的理由是“《外國主權(quán)豁免法》不具有溯及力”，“訴訟時(shí)效經(jīng)過”，并不意味著其認(rèn)可我國主張的絕對(duì)豁免理論。由此造成的結(jié)果是，我國堅(jiān)持絕對(duì)豁免論，不能受理以他國為被告的案件，而采限制豁免論的國家則在本國法院接受對(duì)我國提起的訴訟，或?qū)ξ覈?cái)產(chǎn)進(jìn)行扣押。[18]

近年來，我國參加的承認(rèn)限制豁免論的國際條約和國內(nèi)一些零散立法表明，我國絕對(duì)管轄豁免態(tài)度有所松動(dòng)，正在發(fā)生符合國情的緩慢轉(zhuǎn)向。國際條約方面，我國批準(zhǔn)的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶的豁免權(quán)；批準(zhǔn)的1989年《國際救助公約》只承認(rèn)用于非商業(yè)目的的國有船舶、國有貨物的豁免權(quán)；我國積極參與起草并簽署《聯(lián)合國國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》（以下簡稱“《公約》”），實(shí)際承認(rèn)了限制豁免理論的合理性，且負(fù)有“不得采取足以妨礙公約目的和宗旨的行動(dòng)”的義務(wù)；2016年，我國牽頭籌建的亞投行正式開業(yè)，其“基本大法”《AIIB協(xié)定》表明了限制豁免立場。⑤規(guī)定銀行為籌資而通過借款或其他形式行使的籌資權(quán)、債務(wù)擔(dān)保權(quán)、買賣或承銷債券權(quán)或有關(guān)權(quán)力時(shí)不享有豁免。國內(nèi)的一些零散立法也見證了我國國家豁免態(tài)度謹(jǐn)慎的發(fā)展變化。1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》將從事商業(yè)活動(dòng)的外國政府船舶規(guī)定為豁免例外；2005年通過《中華人民共和國外國中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》（以下簡稱“《強(qiáng)制措施豁免法》”），以外國中央銀行財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)執(zhí)行豁免權(quán)為原則，放棄豁免為例外。⑥但其內(nèi)容僅關(guān)于在法院訴訟中免于強(qiáng)制措施的豁免，未涉及管轄豁免，我國的自然人和法人不能依該法向我國法院提起對(duì)他國的訴訟。2007年《最高人民法院受理涉及特權(quán)與豁免的民事案件有關(guān)問題的通知》表明，經(jīng)最高人民法院同意，我國法院有受理以外國國家為被告或者第三人的案件的可能性，這可視為對(duì)限制豁免理論的承認(rèn)。

為了解目前我國學(xué)術(shù)主流觀點(diǎn)，筆者對(duì)中國知網(wǎng)上有關(guān)國家豁免理論的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)58篇。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，支持我國采取限制豁免立場的有49篇，占絕大多數(shù)。其中，郭玉軍教授、徐錦堂教授旗幟鮮明地認(rèn)為限制豁免論正確處理了國際公法關(guān)系、國際私法關(guān)系[16]，楊玲教授通過對(duì)歐洲國家豁免的理論和實(shí)踐的研究，反思我國堅(jiān)持絕對(duì)豁免論對(duì)國家利益和國家財(cái)產(chǎn)保護(hù)無益[7]，何志鵬教授、都青博士則從日本、韓國比較法角度建議慎重考慮國家豁免適用范圍[8]，莫世健教授、陳石博士從亞投行協(xié)定的限制豁免立場對(duì)中國絕對(duì)豁免立場的挑戰(zhàn)考慮中國適時(shí)轉(zhuǎn)換立場[19]明確支持我國采取絕對(duì)豁免立場的文獻(xiàn)只有三篇，其中《絕對(duì)豁免的主權(quán)論支持》一文指出限制豁免主義有其致命的弱點(diǎn)和不可協(xié)調(diào)性[19]，另兩篇文獻(xiàn)認(rèn)為絕對(duì)豁免與限制豁免之間不是絕對(duì)對(duì)立的關(guān)系，支持混合標(biāo)準(zhǔn)；還有四篇文獻(xiàn)沒有明確的態(tài)度?？梢姡瑥闹袊W(wǎng)有關(guān)國家豁免理論的文獻(xiàn)數(shù)量這一角度看，建議我國采取限制豁免立場的觀點(diǎn)已經(jīng)成為主流。

經(jīng)過以上分析，目前我國從絕對(duì)豁免論轉(zhuǎn)向限制豁免論已經(jīng)不存在立法和理論障礙，那么，剛果（金）豁免案中人大釋法是否導(dǎo)致我國國家豁免政策的發(fā)展因此中斷呢？筆者認(rèn)為，第一，嚴(yán)格來講，剛果（金）豁免案是香港地區(qū)的法院所審理的案件，且只是孤立的個(gè)案，不具有普遍意義，不能阻斷我國長期的國家豁免政策發(fā)展進(jìn)程。第二，全國人大常委會(huì)并未正面回答我國國家豁免問題采取是絕對(duì)豁免立場還是限制豁免立場這一問題[19]，即從全國人大常委的釋法不能直接得出全國人大支持絕對(duì)豁免的結(jié)論。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2011年8月26日作出關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第十三條第一款和第十九條的解釋，該解釋只是表明國家豁免問題屬于國家對(duì)外關(guān)系中的外交事務(wù)，香港作為中國的地方行政單位，應(yīng)當(dāng)和中央政府采取的原則和政策一致。[4] 128這與絕對(duì)豁免、限制豁免理論的采納嚴(yán)格來說是兩個(gè)問題。雖然從結(jié)果看，香港法院最終判決對(duì)該案無司法管轄權(quán)，被解讀為全國人大支持絕對(duì)豁免理論，但該解釋并非直接針對(duì)絕對(duì)豁免、限制豁免理論的爭議，認(rèn)為全國人大支持絕對(duì)豁免論是根據(jù)該解釋的上下文推斷而來。因此，該案也不構(gòu)成我國采限制豁免論的障礙。

四、發(fā)揮限制豁免立法對(duì)完善“一帶一路”工程商業(yè)爭端解決機(jī)制的作用

（一）立法建議：制定限制豁免立場的單行法

前已述及，無論從國際形勢(shì)還是國內(nèi)法治發(fā)展來看，目前我國應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)向限制豁免論已經(jīng)成為主流觀點(diǎn)，接下來我們需要思考實(shí)現(xiàn)國家豁免立場轉(zhuǎn)變的具體途徑。首先，通過頒布統(tǒng)一的國家豁免立法明確我國限制豁免立場的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？筆者認(rèn)為，國家豁免立法需要規(guī)定國家豁免的一般原則、司法豁免放棄、不得援引國家豁免的各種情形、司法程序、執(zhí)行豁免等各領(lǐng)域、全方面的內(nèi)容，而“一帶一路”框架下各類基建項(xiàng)目的開展只是近幾年的事情，所遇到的工程商業(yè)爭端中涉及限制豁免論也僅是國家司法管轄豁免的一個(gè)具體領(lǐng)域，尚不足以支持制定一部統(tǒng)一、全面的國家豁免法。[21]從比較法的角度看，世界各國放棄絕對(duì)豁免論，轉(zhuǎn)向限制豁免論的歷史進(jìn)程也并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了較長時(shí)間的反復(fù)和“新學(xué)說的痛苦的分娩過程”，因此，我國制定統(tǒng)一國家豁免法的倡議還為時(shí)尚早。其次，根據(jù)前文介紹，大陸法系國家多以判例形式確立了向限制豁免主義的轉(zhuǎn)型，那么，我國能否通過判例積累經(jīng)驗(yàn)，由法院推動(dòng)規(guī)則的建立？事實(shí)上，我國的典型案例制度和案例指導(dǎo)制度都在某種程度上起到了填補(bǔ)法律空白的作用，但是，作為成文法傳統(tǒng)深厚的國家，在我國即使是指導(dǎo)性案例也必須以既有法律為據(jù)，結(jié)合案情做出，其產(chǎn)生天然地受控于既存立法之下，加之實(shí)踐操作中的困難，在我國以判例創(chuàng)設(shè)限制豁免規(guī)則尚存在障礙。[22]因此，在頒布統(tǒng)一的國家豁免立法前，通過制定單行法的方式解決我國“一帶一路”走出去過程中的國家管轄豁免問題不失為一種具有可操作性的方案。

單行立法可以是一個(gè)針對(duì)具體的“一帶一路”項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)東道國政府主權(quán)豁免問題的法律。在主體上，主要適用于“一帶一路”項(xiàng)目爭端中被私人主體起訴的東道國政府，“一帶一路”項(xiàng)目是一個(gè)較為開放的概念，還應(yīng)當(dāng)明確界定東道國政府的范圍。在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)參照《公約》，主要以行為性質(zhì)、輔之以行為目的為標(biāo)準(zhǔn)，將“一帶一路”項(xiàng)目中東道國國家行為區(qū)分為主權(quán)行為和商業(yè)交易行為。參照司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的“一帶一路”工程商業(yè)爭端案例，確認(rèn)東道國政府參與項(xiàng)目股權(quán)投資、簽訂項(xiàng)目工程協(xié)議、債務(wù)擔(dān)保等行為為商業(yè)交易行為，東道國政府在行使這些權(quán)利時(shí)不享有豁免。凡屬這類案件，在中國境內(nèi)，可向有充分管轄權(quán)的主管法院對(duì)東道國政府提起訴訟，這也符合商事平等原則。此外，可以參考《強(qiáng)制措施豁免法》，規(guī)定豁免的形式包括訴訟管轄豁免和執(zhí)行豁免，認(rèn)可東道國政府以明示方式放棄豁免的法律效力，在東道國政府已經(jīng)明示接受中國司法管轄的情況下，不能再援引國家管轄豁免。總之，以簡潔明了、操作性強(qiáng)的條文解決“一帶一路”工程商業(yè)爭端中法院“無法可依”的問題。

（二）立法對(duì)完善“一帶一路”工程商業(yè)爭端解決機(jī)制的意義

制定限制豁免原則的單行立法，能夠?yàn)椤白叱鋈ァ边^程中與東道國產(chǎn)生工程商業(yè)糾紛的企業(yè)在我國法院獲得權(quán)利救濟(jì)提供可能性，為國內(nèi)司法層面“一帶一路”工程商業(yè)爭端的解決提供保障，從而助力構(gòu)建國際爭端解決機(jī)制與國內(nèi)司法機(jī)制相結(jié)合的“一帶一路”區(qū)域多元糾紛解決機(jī)制。近年來伴隨著“一帶一路”倡議下的基建項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展，也發(fā)生了不少涉外工程商業(yè)爭端，其中私人主體之間的爭端由私法相關(guān)規(guī)定解決，而國內(nèi)企業(yè)與東道國之間的爭端由于涉及外國國家主權(quán)問題則較為復(fù)雜。我國企業(yè)如何在工程商業(yè)爭端中維護(hù)自身合法權(quán)益？結(jié)合《關(guān)于人民法院為“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為我國企業(yè)可以考慮“多元化糾紛解決”方式：既可以利用磋商、和解、調(diào)解等非對(duì)抗的“東方智慧”，也可以提交國際仲裁。另外，對(duì)我國企業(yè)來說，法院訴訟也不失為一種具有較大優(yōu)勢(shì)的糾紛解決方式，不但訴訟方便，可以申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)或證據(jù)保全等措施，而且具有上訴糾錯(cuò)機(jī)制。[15]

最高法《若干意見》指出，要充分尊重當(dāng)事人的協(xié)議選擇司法管轄的權(quán)利。在中海案中，拋開合同中刪除ICSID仲裁糾紛處理?xiàng)l款的簽約管理失守問題，中海外和波蘭公路管理局選擇國內(nèi)法院的司法管轄協(xié)議是合同當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，應(yīng)當(dāng)受到充分尊重。評(píng)論者提出，合同約定由波蘭法院管轄，適用波蘭法律解決糾紛對(duì)我國企業(yè)明顯不利，但退一步講，按照我國以往的絕對(duì)豁免立場，我國法院不會(huì)受理以外國政府為被告的案件，該合同也不可能約定由我國法院管轄，這更造成了中國企業(yè)“里外吃虧”的局面。而如果確立限制豁免論，在合同簽訂階段，約定由中國法院管轄就具備正當(dāng)性和可能性，這至少為當(dāng)事人協(xié)議由中國法院管轄提供了選擇權(quán)和法律依據(jù)；在工程實(shí)施過程中發(fā)生工程商業(yè)爭端，引起訴訟后，企業(yè)可以在我國法院起訴外國政府，維護(hù)自身合法權(quán)益?？傊耙粠б宦贰眳^(qū)域多元糾紛解決機(jī)制是國際層面與國內(nèi)層面互為補(bǔ)充的糾紛解決機(jī)制，限制豁免立法有助于國內(nèi)法院為“一帶一路”工程商業(yè)爭端的解決提供國內(nèi)司法層面保障。

另一方面，在處理“一帶一路”工程商業(yè)爭端時(shí)，法官可以以法為據(jù)，“以理服人”，提高裁判文書質(zhì)量。在本文首段介紹的案件中，法院雖然都對(duì)外國主權(quán)機(jī)構(gòu)行使了管轄權(quán)，但是都沒有具體論述國家豁免問題。例如波蘭案中涉及我國法院能否受理被告為外國國家機(jī)關(guān)案件的問題，因此如何論證本案中外國國家政府不享有司法管轄豁免，便成為法院首先應(yīng)當(dāng)回答的問題。遺憾的是，法官?zèng)]有進(jìn)行任何說理分析，便直接根據(jù)侵權(quán)行為地認(rèn)定我國法院有管轄權(quán)，這實(shí)際上是回避了國家司法管轄豁免問題。退一步講，即使法官認(rèn)為波蘭高速公路管理局沒有主張豁免權(quán)表明其愿意接受司法管轄，也應(yīng)當(dāng)論證其是否以實(shí)際行為默示放棄了管轄豁免權(quán)，而不應(yīng)避而不談。在以單行立法的形式解決了“無法可依”的問題后，法官可以在判決書中寫明：豁免屬于管轄權(quán)的限制問題，處理管轄權(quán)問題屬于程序問題，根據(jù)國際社會(huì)慣常做法，適用法院地法律。根據(jù)我國關(guān)于“一帶一路”項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)東道國政府主權(quán)豁免問題的單行立法，東道國政府行為屬于商業(yè)交易行為，不享有管轄豁免。而后再論證管轄權(quán)協(xié)議的成立和效力，我國法院是否取得合法管轄權(quán)的問題。另有學(xué)者提出，“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家，各國法治發(fā)展水平參差不齊，當(dāng)事人不愿意將爭議提交至一國國內(nèi)法院管轄可能存在對(duì)地區(qū)保護(hù)主義的疑慮。因此，在我國確立限制豁免態(tài)度后，東道國政府是否愿意把案件提交我國國內(nèi)法院審判，也與我國法院的專業(yè)性和中立性，以及判決的被承認(rèn)和執(zhí)行程度[15]密切相關(guān)。因此，我國法院還需進(jìn)一步提高審判質(zhì)量，增強(qiáng)東道國政府對(duì)我國法院的信任感。首先，考慮到“一帶一路”工程商業(yè)糾紛涉及專業(yè)技術(shù)較多，需要造就知識(shí)復(fù)合、能夠站在理論前沿和在國際民商事審判領(lǐng)域具有國際影響力的法官；其次，平等對(duì)待中外當(dāng)事人，堅(jiān)持審判公開透明，維護(hù)參與“一帶一路”的國內(nèi)企業(yè)和東道國政府等各方主體的合法權(quán)益。此外，通過與沿線國家法院開展司法合作，著力解決判決的承認(rèn)執(zhí)行問題，對(duì)于尚未與我國簽訂司法協(xié)助條約的國家，要秉持協(xié)商互惠原則妥善處理[23]，避免“贏了官司輸了執(zhí)行”，最終提高我國法院的審判質(zhì)量和國際影響力。