郭一星 孟一姝 周江濤 吳 靖

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會作出了修改《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的決定，從法律層面上確立了檢察機關提起行政公益訴訟的職能。至此，我國行政公益訴訟制度完成了從理論研討到試點探索，再到正式進入法律實踐的過程。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》）。《公益訴訟司法解釋》完善了檢察行政公益訴訟案件的辦理程序、檢察機關的訴訟權利義務等內容，為辦理行政公益訴訟案件提供了相對具體、統(tǒng)一的指引，對于實踐層面存在的問題，“兩高”堅持求同存異、協(xié)同推進的原則，但也選擇性的回避了實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的問題和分歧。行政公益訴訟起訴條件的認識分歧尤為突出，有必要結合具體案例深入分析，盡早形成共識，逐步推動相關制度完善。

一、行政公益訴訟起訴條件的審查判斷

檢察機關提起行政公益訴訟的法理基礎是基于客觀訴訟構造的公益訴訟人理論，盡管與行政行為的相對人、行政行為的相關人即利害關系人提起的普通行政訴訟均遵循行政訴訟的一般原理及法律規(guī)定，但也存在顯著的差異，在起訴條件的法律設定上不盡相同。

（一）關于受案范圍問題

與普通行政訴訟的受案范圍不同，行政公益訴訟的受案范圍具有特殊性，僅限于法律規(guī)定的特定領域。實踐中，需要特別注意行政合同與民事合同的界定。行政機關履行民事合同的行為不涉及監(jiān)督管理職責，即便造成國有財產(chǎn)損失，也不存在提起行政公益訴訟的余地。而行政機關履行行政合同的行為則應納入行政公益訴訟的視野（主要涉及國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域）。

（二）關于起訴節(jié)點問題

對訴前程序沒有達到應有效果，國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的判斷。實踐中，針對恢復植被、平整土地、治理污染等工作，可能受冰雪覆蓋、施工條件不成熟、工期漫長等客觀原因限制，檢察機關提出檢察建議后，有的行政機關客觀上無法在兩個月內完成恢復治理，但明確回復檢察機關將采取整改措施，有詳細的計劃和目標的，檢察機關應當對方案的可行性進行審查，必要時可咨詢專家意見。認為方案切實可行的，一般暫時不提起公益訴訟，但必須做好跟蹤監(jiān)督，防止敷衍應付，在條件成熟時還可以提起公益訴訟；認為方案缺乏操作性、可行性或實際進展緩慢、措施乏力，只是敷衍應付之舉的，可以提起行政公益訴訟。

值得注意的是，對于行為人的某些違法行為，除由法院判處刑事處罰外，還應由行政機關處以行政處罰。例如，對于違法占用耕地建房構成犯罪的行為人，僅對其處以刑事處罰并不能使受到破壞的耕地恢復原狀，為此國土資源主管部門還應責令其限期拆除違法建筑并恢復土地原狀，否則，便屬于怠于履行職責，[1]檢察機關可以據(jù)此提出行政公益訴訟。

（三）關于具體的訴訟請求問題

《行訴法解釋》第68條對“有具體的訴訟請求”作出了列舉式的解釋，其中需要特別注意的是“請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務”一項。因此，檢察機關在提出行政公益訴訟時，應當遵循“一事一訴”原則，根據(jù)不同的行政行為分別提出訴訟。[2]否則，如果檢察機關基于節(jié)約司法資源考慮，針對多個同類行政行為籠統(tǒng)地提出訴訟請求，有可能會被法院認定為訴訟請求不具體而裁定駁回起訴。由于行政公益訴訟屬新生事物，法院在審理相關案件時難免出現(xiàn)一定的認識偏差。

二、行政訴訟起訴條件制度存在的問題

現(xiàn)行《行政訴訟法》在保障訴權行使的正當性方面，其制度設計主要是關于起訴條件的規(guī)制，不符合起訴條件的，認定為起訴不合法，或不予立案或駁回起訴。從《行政訴訟法》第49條的規(guī)定來看，法定的起訴條件包括原告資格、被告資格、訴訟請求、事實依據(jù)、受案范圍、管轄六個方面的內容。除此以外，對于起訴的消極條件如不屬于重復起訴、未超過法定的起訴期限，均未在該條中統(tǒng)一作出規(guī)定。

（一）起訴條件在行政訴訟法規(guī)范體系中的地位值得商榷

《行政訴訟法》共有九章內容，起訴和受理作為獨立一章居于第六章，前五章分別是總則、受案范圍、管轄、訴訟參加人和證據(jù)部分。民事訴訟法和修訂前的《行政訴訟法》也是如此的結構安排，以至于司法解釋在總體的結構安排上也是沿用了同樣的體例。由于《行政訴訟法》沒有設置訴訟要件制度，與訴訟要件大體相同的內容都被視為起訴的要件。即使單純從起訴條件的設置來看，這樣的安排也至少存在以下問題：一是有違先總后分的基本要求。起訴條件決定訴訟是否符合法定的受理條件，是訴訟程序啟動之初最先需要考慮的問題，不應當安排在受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)部分之后。二是混淆了起訴條件與其具體內容之間的關系。受案范圍雖然決定司法審查的邊界，將其作為單獨的一章也無可厚非，但它只是起訴條件的一項內容，從功能上來說與其他起訴條件并沒有質的區(qū)別。將受案范圍作為第二章，而將起訴條件作為第六章，割裂了整體和部分之間的關系。同理，起訴條件本身就涵蓋了管轄、訴訟參加人和證據(jù)部分的相關內容，不應當安排在這些內容之后。更好的選擇應當是，在對起訴條件作出總體規(guī)定之后，再安排起訴條件所涉及的相應具體內容。三是有悖公眾的認知習慣和立法習慣。先總后分、由整體到個體是人類認識事物的基本規(guī)律，也是通常的立法技術?！缎姓V訟法》一反常規(guī)，除在第二章規(guī)定受案范圍以外，還在第四章規(guī)定原告資格和被告資格，在第六章起訴條件條款之前規(guī)定起訴期限，顯得較為雜亂和無序，難以從整體上有效把握各個起訴條件之間的內在關聯(lián)性，加劇了公眾對本就復雜的起訴條件的認知迷茫。

（二）起訴條件之間的內在邏輯不明

受案范圍、原告資格、被告資格、請求權基礎、起訴期限是行政訴訟起訴條件的核心內容，這些起訴條件之間應當存在一個基本的邏輯順序，即“受案范圍—原告資格—被告資格—請求權基礎（具體的訴求和事實依據(jù)）—起訴期限”。確定這一邏輯順序的依據(jù)是：首先，對于一個不符合受案范圍的起訴，也無須再討論原告資格、被告資格等問題；其次，在符合受案范圍的前提下，首先需要考慮的是原告是否能夠提起行政訴訟，之后再考慮被告適格問題。如果不解決原告資格問題，就貿然將被告強制卷入訴訟，顯然對被告并不公平；再次，在原、被告都適格的前提下，就需要對原告提起的訴訟請求是否有相應的事實依據(jù)或者請求權基礎作出判斷；最后，起訴期限問題實質上屬于被告的抗辯事由，是后置于其他起訴條件的事項。根據(jù)行政訴訟起訴條件審查的內在邏輯順序，在前的條件不符合法定要求時，無須再討論其后的條件。在前后兩個或兩個以上條件都不具備的情形下，只能適用位置靠前的條件作出不予立案或駁回起訴的決定，而不能同時適用兩個以上的條件，因為這樣雖然表面上加強了論證的效果，但實質上卻暴露出法官對裁判理由的不自信，從而弱化司法裁判的權威性。

（三）起訴條件審查的標準過高

除了《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件外，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）、《最高人民法院關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴訟權的若干意見》進一步拓寬了起訴條件的范疇，將法院的審查范圍延伸至更廣。事實上，法院在立案程序中往往同時對起訴要件和訴訟要件進行審查，將訴訟的成立與訴訟的合法性評價混為一談，常常出現(xiàn)起訴審查標準過高的情況。雖然《行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定了立案登記制，但由于《行政訴訟法》及其司法解釋本身并未將立案登記制的審查標準寫入，實踐中的“登記立案”需以“符合本法規(guī)定的起訴條件”為前提，并未從根本上改變行政訴訟審查起訴條件標準過高的現(xiàn)狀。

三、行政訴訟起訴條件審查的優(yōu)化路徑

根據(jù)行政訴訟構造的順序，行政訴訟程序分為起訴要件、訴訟要件以及本案要件審理三階段。其中，起訴要件是訴訟成立的前提，訴訟要件是訴訟合法的前提，而本案要件則是勝訴的前提。不同審理階段，需要審查不同的要素，審查的強度也需要進行區(qū)分。

（一）對起訴要件的審查

對起訴要件的審查是一種基礎性形式審查，只有在符合起訴要件后，法院才會進行訴訟要件和本案要件的審查，其主要存在于立案階段的審查中，審查內容包括對原被告、訴訟請求、事實理由是否明確等，無需非達到適格，只需滿足“明確”。所謂原被告是否明確，是指其身份信息、名稱、地址是否明確。訴訟請求明確，是指原告的主張是可辨認的，如要求確認行政行為違法、撤銷行政行為等都可視為訴訟請求明確。事實理由明確，是指交代清楚原被告雙方之間的爭議即可，不要求其必須對訴訟請求形成有效支撐。在此階段，審查內容應嚴格限定在《行政訴訟法》第49條規(guī)定的范圍內，不應再額外增加審查內容。

（二）對訴訟要件的審查

訴訟要件是法院對行政訴訟進行審理的前提，審查訴訟要件是對案件審理必要性的審查，存在于法院立案后的審查階段，審查強度應當強于起訴要件審查。審查內容包括《行訴法解釋》第69條規(guī)定的適格當事人、是否超過起訴期限、是否先申請復議、是否構成重復起訴等。

（三）對案件要件的審查

核心是對案件是否能夠勝訴的相關要素進行審查，即對法院最終支持原告訴訟請求所依據(jù)的事實及理由進行審查，是一種實質審查。同時，限于現(xiàn)行法律框架下還沒有明確區(qū)分起訴要件審查和訴訟要件審查，可以由立案庭審查起訴要件，由行政庭審查訴訟要件和本案要件，并在審查過程中注意區(qū)分審查強度。

對行政訴訟起訴條件審查方式的優(yōu)化，有助于避免法院將訴訟要件審查前移，從而解決行政訴訟起訴包括行政公益訴訟起訴審查標準過高的問題。