● 谷德新 /文

依法治國作為基本國策，已納入黨和國家“四個全面”總體布局，具有長期性、全局性、根本性和戰(zhàn)略性。毋庸置疑，依法治國的核心是“依法”。這個問題解決得好不好、是否達(dá)到預(yù)期，直接關(guān)系到司法是否公正公信、法律是否被信仰，必然影響依法治國、構(gòu)建現(xiàn)代法治國家的進(jìn)程。必須清醒認(rèn)識到，如何“依法”履行好法律監(jiān)督職責(zé)、防止發(fā)生冤錯案件、適應(yīng)人民群眾對司法公正的要求，依然還是擺在我國各級檢察機關(guān)面前的重大而緊迫課題。

一、“依法”是檢察機關(guān)正確行使檢察權(quán)的首要前提

從字面上看，監(jiān)督是“監(jiān)察督促”的意思。根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，負(fù)有對監(jiān)督對象執(zhí)行和遵守國家法律情況進(jìn)行監(jiān)察督促的職責(zé)。按照法律規(guī)定，監(jiān)督對象比較廣泛，包括有關(guān)國家機關(guān)、單位和個人。檢察機關(guān)這種監(jiān)督職責(zé)是專門的、法定的，并由國家強制力做保障?？梢姡瑱z察權(quán)是國家賦予并保證檢察機關(guān)對憲法和法律的統(tǒng)一正確實施進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力。“依法”是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的首要前提，離開了“依法”，檢察權(quán)就會失去了它的靈魂，檢察機關(guān)的職能作用也就無從體現(xiàn)?！耙婪ā痹谛惺箼z察權(quán)過程中之所以居于首要、十分關(guān)鍵，其理由如下：

（一）“依法”是法治社會對司法者的基本要求

法律已經(jīng)明確規(guī)定的，就要按照法律的規(guī)定堅決執(zhí)行，法律以國家強制力作保證，調(diào)整人們之間的相互關(guān)系，形成正常的社會秩序。法治社會對司法者的最主要、最根本的要求有兩條：一是司法人員須將法律作為社會行為評價的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這里所說的“評價”，是指對有關(guān)主體所實施的行為在法律上作出評判認(rèn)定，評判其是否構(gòu)成犯罪、是否應(yīng)給予刑罰懲罰和是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，以及應(yīng)給予何種刑罰懲罰、具體懲罰程度及應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。這種評價標(biāo)準(zhǔn)是唯一的，而不能是多元的。二是司法人員者須堅持平等原則。司法人員對任何公民所享有的權(quán)利，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰等，都要給予同等的保護(hù)，同時對任何公民的違法犯罪行為，也要根據(jù)其事實、情節(jié)和相應(yīng)的法律規(guī)定給予適當(dāng)?shù)摹⒉黄灰械奶幜P。

(二)“依法”是現(xiàn)代檢察官的職業(yè)“靈魂”

檢察官這種職業(yè)是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會文明不斷進(jìn)步，國家功能不斷完善強化，法律制度精密化、法律職業(yè)精細(xì)化和法律職業(yè)角色日益分化而形成的。從中國檢察官的法律監(jiān)督角色看，檢察官無論任何時候和任何情況下，都要對法律的實施不折不扣、不枉不縱，既要制裁犯罪又要保護(hù)無辜。檢察官肩負(fù)著法律監(jiān)督的職責(zé)，對國家和社會來講，檢察官的“依法”履職是打擊各類犯罪、實現(xiàn)法律秩序、維護(hù)社會公平正義的一個非常重要、無可替代的手段；對個人而言，檢察官又肩負(fù)保障人權(quán)，保護(hù)公民個人權(quán)利，維護(hù)司法公正之責(zé)。檢察官不但要查明犯罪嫌疑人涉嫌有罪情況，還要證明其無罪無辜。這就是檢察官的“客觀義務(wù)”。

（三）“依法”是我國憲法和法律對檢察機關(guān)提出的明確要求

從我國現(xiàn)行立法看，不論是《憲法》，還是《人民檢察院組織法》《檢察官法》，再到《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等基本程序法，都對檢察機關(guān)要依法獨立行使檢察權(quán)的問題作出了明確的規(guī)定，提出了嚴(yán)格要求。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)首先應(yīng)該嚴(yán)格自律，成為嚴(yán)格依法辦事的模范?！凹翰徽赡苷?？”、“監(jiān)督者首先受監(jiān)督”。檢察機關(guān)只有首先時時處處依法行事，才能體現(xiàn)出對法律的尊重，也才能樹立起法律監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威。

（四）“依法”是檢察機關(guān)正確行使檢察權(quán)的基礎(chǔ)

檢察權(quán)之所以具有高度的權(quán)威性，其原因就在于檢察機關(guān)手中掌握著法律這一神圣的武器。檢察權(quán)是依法產(chǎn)生的，法律同時要求檢察權(quán)必須依法運用。如果檢察機關(guān)離開了“依法”二字，那么檢察權(quán)的行使就必然會偏離正確的軌道，執(zhí)法司法行為就會不可避免地產(chǎn)生隨意性，檢察權(quán)的濫用和司法腐敗現(xiàn)象也就難以消除，任其發(fā)展下去，其后果將不堪設(shè)想。

二、不依法行使檢察權(quán)的種種表現(xiàn)及其極端危害性

當(dāng)前我國民主與法制建設(shè)中存在的突出問題就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不糾的現(xiàn)象，程度不同地甚至嚴(yán)重地存在于一些司法機關(guān)和部門，包括檢察機關(guān)在內(nèi)的司法不依法、司法違法乃至司法人員犯罪等形象屢有發(fā)生。從近幾年檢察機關(guān)查處的公開問題情況通報看，行使檢察權(quán)中的不依法問題不容忽視，諸如超越檢察機關(guān)的管轄范圍越權(quán)辦案；越俎代庖，以檢察權(quán)替代行政權(quán)；非法傳喚證人；辦案無故超時限，違法超期羈押。以黑龍江省為例，2019年4月2日召開的全省檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作會議上指出，檢察干警“有的接受當(dāng)事人親屬宴請并收受財物；有的辦案期間違規(guī)與當(dāng)事人見面，甚至隱瞞案件線索，為涉案人員通風(fēng)報信，為犯罪嫌疑人傳遞物品，私自安排會見在押人員；有的對《控告舉報和申訴登記表》造假；有的有案不立，不作為、慢作為，甚至失職瀆職、玩忽職守。”

概括起來說，不依法行使檢察權(quán)的極端危害性突出表現(xiàn)在以下三個方面 ：

（一）嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)

司法機關(guān)特別是作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院，其司法情況如何，對于樹立法律的權(quán)威，增強和提高公民的守法意識至關(guān)重要。檢察機關(guān)的執(zhí)法活動是廣大公民守法的一面鏡子，檢察機關(guān)越是嚴(yán)格執(zhí)法公正司法，就越能樹立起法律的尊嚴(yán)，廣大公民對法律的信仰就越堅定，守法的觀念就越強。反之，就會嚴(yán)重挫傷廣大公民學(xué)法、守法、用法的積極性，淡化廣大公民的法律意識，甚至產(chǎn)生對抗法律的逆反心理，從而加大檢察機關(guān)司法的難度，形成惡性循環(huán)。

（二）嚴(yán)重削弱檢察機關(guān)的職能作用

國家設(shè)立檢察機關(guān)并賦予其專門的檢察權(quán)，就是要它對各項法律的執(zhí)行和遵守情況進(jìn)行監(jiān)督。檢察機關(guān)在國家法治建設(shè)中的作用是不可缺少的。法律監(jiān)督的力量來源于依法，不依法，我們就監(jiān)督不到點子上；不依法，我們的執(zhí)法行為就沒有說服力；不依法，我們的工作就不會收到理想的效果。丟掉了嚴(yán)格依法這個銳利的武器，檢察機關(guān)就沒有能力保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，職能作用就會受到嚴(yán)重削弱，甚至走到邪路上去。

（三）嚴(yán)重破壞和阻礙依法治國方略的實施

依法治國是我們黨和國家在認(rèn)真總結(jié)數(shù)十年革命和建設(shè)經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出來的，是推動國家和民族文明、進(jìn)步、富強、民主的根本治國方略。所謂依法治國，就是用憲法和法律規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個方面，以實現(xiàn)整個社會公平正義、有序和諧，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是法律的全面而正確地實施。制定法律本身不是目的，更重要的在于充分發(fā)揮其作用。只有嚴(yán)格依法辦事、公正司法，才能實現(xiàn)立法的目的。如果國家的法律監(jiān)督機關(guān)都把法律視為可有可無或有法不依，勢必會在社會上產(chǎn)生惡劣影響，甚至為法律的全面正確實施造成障礙。這樣不但檢察環(huán)節(jié)的依法治國目標(biāo)無法實現(xiàn)，也使得其它司法機關(guān)和部門的違法問題得不到有效的監(jiān)督和糾正，更無法使依法治國的戰(zhàn)略決策變成廣大公民的自覺行動，這無疑會嚴(yán)重破壞我國的法治建設(shè)，阻礙依法治國方略的大力推進(jìn)。因此，必須認(rèn)識到，不依法行使檢察權(quán)，就是對依法治國的褻瀆和蔑視，其危害不僅嚴(yán)重，而且后患無窮。

三、保證依法行使檢察權(quán)的對策

筆者認(rèn)為，確保依法正確行使檢察權(quán)，主要應(yīng)從制度環(huán)境與檢察機關(guān)自身努力兩個方面入手：

（一）從司法制度的改革與完善看

當(dāng)代司法改革的具體目標(biāo)，從理論上包括兩個方面：一是改革現(xiàn)行司法體制，從制度上可以保證依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)；二是規(guī)范完善訴訟程序，確保司法正義進(jìn)而實現(xiàn)社會正義。

1.必須改革司法體制。目前，不少學(xué)者與實務(wù)界人士把現(xiàn)行司法制度存在的主要問題，概括來說即“司法權(quán)力地方化”、“司法活動行政化”。筆者以為，不管采取何種模式，司法體制改革必須體現(xiàn)現(xiàn)代司法體制本身所蘊涵的理念，如司法民主理念、分權(quán)制衡理念、法治理念、司法公正理念，等。具體來說，要努力改變司法機關(guān)對所在行政區(qū)域內(nèi)黨政主管機關(guān)的嚴(yán)重依附狀況，這其中，關(guān)鍵是司法機關(guān)的人事和財政問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該下決心真正廢除對司法人員的行政化管理模式，通過建立中財政統(tǒng)一撥款體制，實現(xiàn)司法機關(guān)經(jīng)濟(jì)保障充足且制度化、常態(tài)化。

2.必須完善訴訟程序。從概念釋義看，“程序公正”是指訴訟活動的過程、流程對訴訟參與人來說是必須是公平的，也就是說，訴訟參與人在訴訟過程中所受到的對待是公正的、主張權(quán)利機會是平等的。目前，我國以程序公正為切入點的訴訟制度改革不斷取得重大突破性進(jìn)展、成果顯著，但由于種種原因，司法對程序公正在司法公正中的地位和價值的植入與改造，仍存在一些水土不服、兩害相權(quán)、利弊叢生等問題，相關(guān)改革之路注定不會平坦，可謂任重而道遠(yuǎn)。那么，如何在程序正義的視野中進(jìn)一步改革我國現(xiàn)行的訴訟制度？筆者認(rèn)為，日本著名法學(xué)家谷口安平以“參加命題”為核心的訴訟結(jié)構(gòu)觀點，對于我國訴訟程序改革具有借鑒意義。谷口安平認(rèn)為，程序正義在訴訟制度上的表現(xiàn)應(yīng)該變化為以下三個方面：a.確保利害關(guān)系者參加的程序；b.參加“場所”的程序保障；c.程序參加的結(jié)果展示。［1］

在我國，法律監(jiān)督與司法公正特別是程序公正，具有不可或缺、必不可少的條件關(guān)系。這種關(guān)系是由我國社會主義初級階段的基本國情和法治建設(shè)現(xiàn)狀所決定的。要真正實現(xiàn)司法公正、推進(jìn)我國社會的法治化進(jìn)程，就離不開法律監(jiān)督。但在目前的司法體系中，檢察機關(guān)是唯一權(quán)限不明晰、在司法改革進(jìn)程中定位與職能總是被質(zhì)疑的機關(guān)。筆者建議，進(jìn)一步厘清檢察監(jiān)督的范圍，明確監(jiān)督內(nèi)容。同時，應(yīng)進(jìn)一步增強法律規(guī)定的可操作性，并真正賦予檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的制約效力，明確不接受監(jiān)督、抵制監(jiān)督乃至對抗監(jiān)督的具體法律責(zé)任。

（二）從檢察機關(guān)自身看

要緊緊圍繞加強法律監(jiān)督能力建設(shè)，從思想觀念、執(zhí)法素質(zhì)以及法律監(jiān)督機制、隊伍管理等方面進(jìn)行改進(jìn)與加強，依法正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，以維護(hù)國家憲法和法律的統(tǒng)一、正確實施。具體可采取以下措施：

1.擺正位置，增強“依法”意識。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)，決定了他必須是守法、執(zhí)法司法的模范。檢察權(quán)怎樣行使，檢察機關(guān)執(zhí)法司法態(tài)度、作風(fēng)與水平如何，這對司法機關(guān)、部門及廣大公民都有著不可估量的示范作用。因此，必須使全體檢察干警認(rèn)識到檢察機關(guān)在法治建設(shè)，推動依法治國進(jìn)程中所處的重要地位，從而樹立起強烈的責(zé)任感和使命感。增強“依法”意識，使廣大檢察干警樹立起堅定的守法、用法、護(hù)法的思想。這是依法行使檢察權(quán)的思想基礎(chǔ)。檢察機關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先要解決好思想認(rèn)識問題，要通過不斷增強“依法”意識來促進(jìn)、帶動全體檢察干警“依法”意識的進(jìn)一步增強，從而使整個檢察機關(guān)都具備堅定地捍衛(wèi)憲法和法律尊嚴(yán)的強烈意識，都能夠模范地遵守、執(zhí)行各項法律并能夠準(zhǔn)確地掌握、有效地運用法律，履行好自己的法律監(jiān)督職責(zé)。

2.加強學(xué)習(xí)，力求精通法律。在行使檢察權(quán)的司法實踐中，僅僅有籠統(tǒng)的依法意識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須知道有關(guān)法律是怎么規(guī)定的并且真正理解這樣規(guī)定的目的和意義，切實掌握它的內(nèi)容和適用范圍，這樣才有可能在具體的司法實踐中以此為武器，準(zhǔn)確地運用好各項法律。從當(dāng)前的實際狀況看，我們檢察隊伍中對與檢察工作有關(guān)的各項法律都很精通的人還不夠多。這種現(xiàn)象的存在是我們檢察權(quán)不能很好地依法行使的一個重要原因。因此，我們必須看到檢察機關(guān)的學(xué)習(xí)任務(wù)還相當(dāng)繁重，要求每一名檢察干警都必須堅持不懈地學(xué)習(xí)法律。首先，要學(xué)習(xí)好《憲法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》，這是檢察機關(guān)履行職務(wù)、代表國家行使檢察權(quán)的法律依據(jù)，是廣大檢察干警的行為準(zhǔn)則和護(hù)身法寶。其次，要學(xué)好刑法、刑事、民事、行政訴訟法與民商法等基本實體法和程序法，以及相關(guān)的司法解釋，這是做好各項檢察業(yè)務(wù)工作，確保依法行使檢察權(quán)所必須掌握的重要武器。

3.嚴(yán)格制約，確保“依法”到位。權(quán)力不受制約監(jiān)督必然導(dǎo)致濫用腐敗。要保證依法行使檢察權(quán)，除了靠檢察干警“依法”意識的不斷增強和綜合司法能力素質(zhì)的不斷提高外，同時也離不開對行使檢察權(quán)必須進(jìn)行嚴(yán)格而有效的監(jiān)督制約。當(dāng)前一些不依法行使檢察權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生的一個重要原因，就是各種不依法辦事的問題沒有受到切實有效地監(jiān)督、制約、糾正和追究。因此，要保證依法行使檢察權(quán)，還必須在監(jiān)督制約上狠下功夫，下決心解決目前存在的監(jiān)督乏力和制約流于形式的問題。檢察機關(guān)必須進(jìn)一步完善和強化監(jiān)督制約機制，使檢察權(quán)中每一環(huán)節(jié)的不依法問題都能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正。要嚴(yán)肅追究和處理每一個不依法行使檢察權(quán)的部門和干警，不斷地給違法者和廣大干警敲響警鐘，使他們倍加珍惜手中的檢察權(quán)，進(jìn)而促使其在各項檢察工作中嚴(yán)格依法辦事，自覺地維護(hù)檢察權(quán)的尊嚴(yán)。與此同時，還應(yīng)當(dāng)深入探索人民監(jiān)督員開展監(jiān)督的有效方式，推動人民監(jiān)督員制度逐步走向規(guī)范化、法治化。要全面推進(jìn)檢察業(yè)務(wù)工作機制改革，全方位強化對檢察工作和辦案活動的管理與監(jiān)督，建立一套完善的確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的工作機制。

4.加強自身建設(shè)，始終保障檢察權(quán)依法行使。厲行法治、建立現(xiàn)代法治國家，除了要有健全完備的司法體系外，法律執(zhí)行、司法公信、法治權(quán)威至關(guān)重要，這就需要按照政治、業(yè)務(wù)、責(zé)任、紀(jì)律、作風(fēng)“五個過硬”的要求，建設(shè)一支讓黨放心、讓人民滿意、又紅又專、精干高效的司法隊伍。對于檢察官個人而言，應(yīng)努力實現(xiàn)檢察官的專業(yè)化、精英化，建立一套完備的法律保障機制，使檢察官的任命方式、任職資格等走向制度化、法治化。要盡快適應(yīng)轉(zhuǎn)隸改革后檢察權(quán)行使面臨的新形勢新要求，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，進(jìn)一步完善司法責(zé)任制，加強司法辦案監(jiān)督，實現(xiàn)檢察權(quán)運行體系的良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。要進(jìn)一步深化檢務(wù)公開，全面構(gòu)建開放、透明、便民、高效的陽光司法機制平臺，提升檢察機關(guān)自身嚴(yán)格公正司法能力和水平。

注釋：

［1］參見［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟（增補本）》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第11-17頁。