◎卓澤淵

改革開放四十多年、新中國成立七十周年，全面依法治國也進入了新的歷史時代。在總結(jié)七十年法治成就的同時，更需思考全面依法治國事業(yè)下一步應(yīng)該怎樣推進，它將有怎樣新的發(fā)展趨向。今后，全面依法治國發(fā)展必須關(guān)注它的系統(tǒng)推進、協(xié)同推進、有效推進和加速推進，使之取得更大的歷史性成就。

一、全面依法治國的系統(tǒng)推進

全面依法治國是一個涉及方方面面的偉大事業(yè)，是一個偉大的系統(tǒng)工程。它理當(dāng)是一個統(tǒng)一整體，其理想的推進方式就應(yīng)該是系統(tǒng)推進。系統(tǒng)推進至少包括三重含義：一是作為一個整體的系統(tǒng)推進；二是它的子系統(tǒng)的系統(tǒng)推進，即立法、執(zhí)法、司法、守法四大子系統(tǒng)的分別與整體推進；三是構(gòu)成各個子系統(tǒng)構(gòu)件的系統(tǒng)推進。這三個層次的分別與整體推進是全面依法治國系統(tǒng)推進的具體體現(xiàn)。全面依法治國首先強調(diào)的是第一個層次的系統(tǒng)推進。要完成第一個層次的系統(tǒng)推進，就必須有第二、第三兩個層次的系統(tǒng)推進。根據(jù)當(dāng)前的實際情況，我們要特別關(guān)注中間承上啟下的、包含著科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法在內(nèi)的第二層次的系統(tǒng)推進。

就科學(xué)立法子系統(tǒng)來說，我國立法已經(jīng)取得了重大的成就，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。但是它的完善還有一個歷史發(fā)展的過程，就其現(xiàn)有的發(fā)展來說還很不平衡。清晰可見的是，市場經(jīng)濟立法、知識產(chǎn)權(quán)立法、生態(tài)環(huán)境立法、食品藥品安全立法、網(wǎng)絡(luò)與信息立法、社會保障立法等相對滯后，尤其是民法典尚未制定，使得民事立法的短板狀態(tài)較為明顯。在明年民法典如期頒布之后，與之相適應(yīng)的民事配套立法工作也還任重道遠(yuǎn)。由于民事立法體量龐大、范圍廣泛，其相應(yīng)的配套立法必然會成為新的重點。其他的市場經(jīng)濟立法、知識產(chǎn)權(quán)立法、生態(tài)環(huán)境立法、食品藥品安全立法、網(wǎng)絡(luò)與信息立法、社會保障立法已經(jīng)成為新的立法重點，因為現(xiàn)實中它們是相對的薄弱環(huán)節(jié)。

就嚴(yán)格執(zhí)法子系統(tǒng)來說，它直接關(guān)涉依法行政和法治政府建設(shè)這一極為重大的問題。我國依法行政及其法治政府建設(shè)卓有成效，取得了前所未有的成就，但相對于我們的目標(biāo)與進程安排，加快推進依法行政、推動法治政府建設(shè)的任務(wù)最為緊迫。按照黨中央和國務(wù)院的部署，我國法治政府將于2020年基本建成，到2050年建成。真可謂時間緊、任務(wù)重，刻不容緩。將執(zhí)法作為一個整體來考察，它也有內(nèi)部發(fā)展的不平衡問題。由于行政法治的內(nèi)容極其廣泛，其各個部分的發(fā)展不平衡也是以多種樣態(tài)存在的。法治政府所要求的嚴(yán)格執(zhí)法，必須體現(xiàn)在各個方面，依法行政意義上的整體推進，需要尤其著力。

就公正司法子系統(tǒng)來說，1997年中共十五大提出了司法改革的目標(biāo)，2002年中共十六大又提出司法體制改革，2012年黨的十八大之后，深化司法體制改革取得了前所未有的成效，十九大以來司法體制改革又得到了新的發(fā)展。但是，司法體制的問題依然很多，司法不公的問題遠(yuǎn)未解決。一些社會關(guān)注的重大案件和熱點案件所暴露出來的問題，既有歷史的，也有現(xiàn)實的。近年來對于轟動性大案要案的司法處置，表明了我國司法體制改革的成效，同時也暴露了仍然存在的問題。目前的所謂大案要案幾乎都是刑事案件，所展示的多數(shù)是刑事司法問題。說到民事司法的狀況，細(xì)究起來也許比刑事司法問題還多。只是由于民事案件難以引起公眾關(guān)注，所以給人的印象就不深，影響就不大，但其公正性依然是不可忽視的重大問題。民事司法裁判的執(zhí)行，到目前為止還是重大難題。全國法院系統(tǒng)作了極大努力，收獲巨大，但相對于執(zhí)行需求來說還是杯水車薪，執(zhí)行的有效性令人憂慮。民事司法裁判的執(zhí)行仍然是整個司法的薄弱環(huán)節(jié)，必須重點突破，建立起長效的制度機制。

就全民守法子系統(tǒng)來說，全社會守法意識的確立，有法必依的實現(xiàn)還有很長的路要走。現(xiàn)在仍有少量的法盲犯法，但更多的是知法犯法。法盲犯法使人覺得可悲，知法犯法更使人覺得可氣。與法盲犯法比較，知法犯法更令人憂心。為什么現(xiàn)在知法犯法會更加普遍？一方面說明普法有了成效，人們的法律知識在增強。另一方面，也說明法律知識并不等于法律意識，更不等于法治意識，法律知識的增加并沒有必然帶來守法狀況的良性化轉(zhuǎn)化。培養(yǎng)法治思維，強調(diào)法治方式的運用，強化普遍守法變得愈來愈重要。

以上分別說的是四個子系統(tǒng)。它們同時又共同構(gòu)成依法治國的大系統(tǒng)。四者各自內(nèi)部有系統(tǒng)推進的問題，相互之間還有相互協(xié)同、彼此互動的問題。比較立法、執(zhí)法、司法、守法四個子系統(tǒng)，最為急迫的可能還是立法問題和執(zhí)法問題。立法上的數(shù)量不足和質(zhì)量不高嚴(yán)重地制約著整個法治發(fā)展，執(zhí)法上的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，嚴(yán)重地侵蝕著法律權(quán)威和法治權(quán)威，銷蝕著法治的觀念基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)。這些問題都需要受到特別重視。

二、全面依法治國的協(xié)同推進

在事物的發(fā)展中，其內(nèi)部的各個方面常常不會是齊頭并進的，尤其是像全面依法治國這樣偉大的工程，不同方面的進步總會有先有后。這種發(fā)展的不同步、不平衡是自然的，也是必然的。這就形成了一個應(yīng)該具有協(xié)同性而在現(xiàn)實中又難以具有協(xié)同性的矛盾。于是就必然會不斷出現(xiàn)分步發(fā)展，又不斷地要求整體共進的變奏，不斷地形成“不協(xié)同——協(xié)同——新的不協(xié)同——再協(xié)同”的螺旋式上升過程。當(dāng)依法治國有關(guān)方面的不協(xié)同，發(fā)展到一定程度的時候，就必然要求綜合平衡，強化薄弱環(huán)節(jié)，使之能夠協(xié)同共進。經(jīng)過了70年的發(fā)展，尤其是改革開放這40多年的發(fā)展，依法治國在各個方面都得到了進步?，F(xiàn)在深化全面依法治國實踐，就必須注意新的綜合平衡、協(xié)同推進。它需要從不同角度進行考察，并從不同方面作出努力。

第一，要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是首要的，我們黨一直在努力探索黨的領(lǐng)導(dǎo)得以實現(xiàn)的科學(xué)方式。為此，2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，有效地防止了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件的情形。但是黨又不能不領(lǐng)導(dǎo)司法，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也不能絕對地不聞不問，黨的組織如何領(lǐng)導(dǎo)政法工作，是我們必須解決的問題，于是2019年1月中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》。它從制度上建構(gòu)了黨中央、黨的地方委員會、各級政法委員會、司法機關(guān)黨組領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)政法工作的模型。在逐步解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)政法工作的同時，還必須同時關(guān)注民主政治的發(fā)展。人民當(dāng)家作主問題是一個根本問題。民主政治必須發(fā)展，但是又必須有序發(fā)展。要保證它有序發(fā)展，法治就成為必需。只有堅持法治原則，民主政治才不至于演變成為混亂。混亂的民主不是民主，只會敗壞民主自身，甚至成為民主的災(zāi)難。

第二，要實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，三者之間的主體不同。依法治國的嚴(yán)格主體是人民群眾，依法執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨，依法行政的主體是各級人民政府。三者各自的作用也不同，在三者作用的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，依法治國是統(tǒng)領(lǐng)，依法執(zhí)政是關(guān)鍵、依法行政是重點。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進，就是要三個主體心往一處想、勁往一處使，形成合力共同推動法治的進步和發(fā)展。依法執(zhí)政所要解決的問題是執(zhí)政黨與法律和法治之間的關(guān)系問題。中國共產(chǎn)黨在中國的決定性作用是不言而喻的，但能否依法執(zhí)政是關(guān)鍵。相比較而言，依法行政是國家公權(quán)力最主要的內(nèi)容，因此它是重點。依法行政的主體是各級人民政府，他們具有最大的國家和社會的管理權(quán)力，涉及國家和社會生活的方方面面，而它的任務(wù)又是最為急迫的。因此，現(xiàn)在最急需的是推進依法行政。

第三，要實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)。三者是既分別又統(tǒng)一的整體，既有分別推進的問題，也有協(xié)同推進的問題。2015年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》完成了法治政府建設(shè)在現(xiàn)有階段的總體設(shè)計和頂層設(shè)計，而我們在法治國家和法治社會方面的頂層設(shè)計還相對滯后。當(dāng)前必須按照綱要的要求，繼續(xù)加快法治政府建設(shè)，實施好綱要，同時還要加快對于法治國家（也即是法治中國）建設(shè)與法治社會建設(shè)的總體設(shè)計與頂層設(shè)計，確保全面依法治國事業(yè)能夠有條不紊、井然有序地循序推進、一體建設(shè)。

三、全面依法治國的有效推進

依法治國推進的有效性是全面依法治國的必然要求。推進依法治國缺乏有效性，就不會有全面性，更不可能全面推進。在強調(diào)法治建設(shè)有效性的時候，必須抓住那些能夠發(fā)揮重大作用與關(guān)鍵作用的因素，確保其確實有效，不斷進取。要有效地推進依法治國必須注意以下幾個重要的方面：

一是黨的組織的自覺守法。在中國，依法治國能否得到有效實施、全面推進，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的組織，關(guān)鍵是黨的各級組織能否嚴(yán)格依法辦事。黨的組織包括黨中央及其地方各級黨組織，都是守法的主體，而且是重要主體。如果就制度設(shè)計來說，黨中央的作用當(dāng)然更為重要；如果就具體的法治實施來說，地方黨組織的作用也許更為重要。每一個地方依法治國事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r都與地方黨委的組織領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。黨組織能否自覺守法決定著依法治國事業(yè)的成敗。各級黨組織必須嚴(yán)格按照黨章和憲法的要求，確保黨的各級組織自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

二是領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭守法。在守法問題上，黨的組織是首要的，黨的干部則是關(guān)鍵的。黨的干部的含義，幾乎是涵蓋各個方面的領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至包括民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)。就民主黨派來說，其機關(guān)工作人員多數(shù)都是共產(chǎn)黨員和黨的干部。就民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)來說，他們只要參加國家政權(quán)機關(guān)工作，無一不是黨的干部，無一不需要黨的培養(yǎng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭守法，是全民守法的先導(dǎo)。這是由黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的地位和作用決定的。黨和國家的執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)都主要地是由他們行使的。他們能否帶頭守法具有先導(dǎo)性的影響力和重要性。

三是制約監(jiān)督的切實有效。在依法治國的所有阻礙因素中，權(quán)力的濫用始終是第一位的因素，對權(quán)力的規(guī)范化控制就成為依法治國能否有效推進的關(guān)鍵。簡單地說，全面依法治國推進上的障礙，就是權(quán)力的任性。要防止權(quán)力的任性：第一，必須給權(quán)力設(shè)定行使的范圍與方式。這就是要為監(jiān)督權(quán)力提供法律的制度前提，防止權(quán)力濫用的發(fā)生。假若不幸發(fā)生了濫用權(quán)力的現(xiàn)象，也可以根據(jù)既定的法律來判別，并為相應(yīng)處置提供制度依據(jù)。第二，必須使權(quán)力之間相互制約。建立起權(quán)力之間相互制約的法治機制。在某個權(quán)力被濫用的時候，另外的權(quán)力可以予以制約和制止，防止其惡性蔓延。第三，必須使濫用的權(quán)力被法治的體制機制有效地制止或者糾正。權(quán)力濫用的事實發(fā)生之后，就要有良好的修正機制，使被濫用的權(quán)力能夠回歸正常的狀態(tài)。

四是民主政治的發(fā)展完善。對于權(quán)力進行法治化規(guī)制的堅實基礎(chǔ)是民主，是政治民主和民主政治。民主愈充分，權(quán)力被濫用的可能性就愈低。即使被濫用了，也能被及時修正，使之回歸正常狀態(tài)。如果說法治政治是對于權(quán)力的直接約束，民主政治則是對權(quán)力的終極約束。發(fā)展社會主義民主政治，是制約權(quán)力的終極手段，也是最有效的手段。因此，必須加強社會主義民主政治建設(shè)，為依法治國提供最強大的政治基礎(chǔ)，準(zhǔn)備最偉大的政治力量。

四、全面依法治國的加速推進

全面依法治國發(fā)展到現(xiàn)在，加速推進成為必然選項。主要因為現(xiàn)實的需要日益迫切，必須加快依法治國的歷史進程。

第一，加速推進是法治化的需要。法治已經(jīng)成為中國明確的發(fā)展目標(biāo)。不僅如此，還有一整套推動法治發(fā)展的具體規(guī)劃乃至?xí)r間表。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，在2020年全面建成小康社會的時候，基本建成中國的法治政府；在2035年基本建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的時候，基本建成法治國家和法治社會；在2050年中國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時候，建成法治國家、法治政府、法治社會。面對這樣的部署，不能不認(rèn)為時間緊、任務(wù)重，沒有理由不加速推進。

第二，加速推進是市場化的需要。經(jīng)濟是社會發(fā)展的決定性因素，也是社會發(fā)展最為強大的推動力量。市場經(jīng)濟本身就是法治經(jīng)濟。我國市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷加速，不斷地提出新的法治要求，必須不斷滿足這些法治要求，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，才能擔(dān)負(fù)起法治應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的時代重任。市場經(jīng)濟中的自由、平等都需要法律保障。保障市場自由和平等的根本措施和手段就是法治，也就是依法治國。市場經(jīng)濟反對政府的不當(dāng)干預(yù)與濫用權(quán)力，但是它也需要政府的宏觀調(diào)控與作用的正常發(fā)揮。如何防范政府的越權(quán)，如何防范政府的失職，總之如何使政府的作用科學(xué)地得到發(fā)揮，法治都成為重要而唯一的選項。

第三，加速推進是現(xiàn)代化的需要。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，是我國長期的奮斗目標(biāo)。隨著時間的飛逝，它對法治的需求也日益凸顯。法治是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是民主政治與專制政治、法治國家與人治國家、現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會的根本區(qū)別。中國預(yù)定要在2035年基本建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，要在2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國，全面依法治國就必須加快進程，全面提速。依法治國既是現(xiàn)代化建設(shè)的構(gòu)成部分，也是現(xiàn)代化的有力保障。

第四，加速推進是全球化的需要。隨著國際貿(mào)易、國際交流，尤其是國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，全球化進程不斷加快。全球化發(fā)展的要求，必然包括確立并實施更多的國際交流交往規(guī)則。建立并遵行國際規(guī)則就是國際法治建設(shè)的主要表現(xiàn)，國際社會的法治化發(fā)展已經(jīng)成為國際潮流。聯(lián)合國從其成立以來它就不斷呼吁并不遺余力地推動國際社會的法治化。中國已經(jīng)成為世界貿(mào)易大國、世界發(fā)展的主導(dǎo)力量。大規(guī)模的國際貿(mào)易本身提出了大量的法治要求，中國法律的域外效力問題，乃至如何應(yīng)對某些國家國內(nèi)法的長臂管轄，都成為必須面對的國際難題。隨著“一帶一路”建設(shè)和人類命運共同體建設(shè)的推進，中國在國際社會的作用將更加突出，國際法治建設(shè)也會因中國的參與而得到新的發(fā)展，因此，加速推進我國依法治國事業(yè)，進而推動國際法治建設(shè)，是中國所應(yīng)擔(dān)負(fù)的國際責(zé)任和光榮使命。