■文／陳云

人社部門脫貧攻堅工作在新階段面臨新形勢、新挑戰(zhàn)和新任務(wù)，尤其是在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中，需要結(jié)合人社系統(tǒng)職能和地方工作實際，抓住深度貧困地區(qū)特點，找準痛點，通過制度設(shè)計、政策創(chuàng)新突破重點難點，扎實推進工作實踐，既打好攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)階段脫貧目標，又為打好持久戰(zhàn)、實現(xiàn)可持續(xù)脫貧奠定基礎(chǔ)。

深度貧困地區(qū)基本情況及其特征

深度貧困地區(qū)是一種總體性貧困，主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率高、貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、貧困時間長，且致貧原因多。自然、經(jīng)濟、社會、文化和家庭等各方面原因疊加交錯，形成了區(qū)別于其他一般貧困地區(qū)的綜合性“病灶”?！叭齾^(qū)三州”深度貧困地區(qū)，大都處于特殊的地理位置，交通閉塞，土地貧瘠，資源稀少，生產(chǎn)資料匱乏，一些地區(qū)屬于不適宜人類居住區(qū)。經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)水平低，以農(nóng)牧為主的經(jīng)濟和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級困難重重。邊防和維穩(wěn)的任務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的任務(wù)都很重，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制較多。人口規(guī)模小，城鎮(zhèn)化程度低，生產(chǎn)消費聚集效應(yīng)缺乏。收入較低，青海省深度貧困地區(qū)農(nóng)牧民可支配收入只有全省的70%左右。

深度貧困地區(qū)教育、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)起步晚、底子薄、欠賬多；人口受教育水平較低，職業(yè)技能素質(zhì)嚴重缺乏，一些少數(shù)民族群眾聽不懂也不會說普通話，接受新生事物、新知識、新技術(shù)能力弱，自我發(fā)展能力嚴重不足。惡劣生存環(huán)境和落后的醫(yī)療衛(wèi)生條件嚴重影響人口健康，因病致貧、因病返貧概率較高。

深度貧困地區(qū)部分家庭存在老弱病殘、缺乏勞力等情況。多生育導致家庭平均收入降低，青年女性勞動力的勞動參與率較低。一些直過民族轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿不強，不適應(yīng)現(xiàn)代就業(yè)方式。

深度貧困地區(qū)的這些特征，使得脫貧政策的制定和實施陷入一個三維困境：一是行政成本通常高于其他地區(qū)，公共投入要求更高，且單位投入產(chǎn)出比低，導致公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和專項政策行動都存在資金不足短板。二是市場力量十分薄弱，吸納就業(yè)人員和供需調(diào)節(jié)能力弱。三是社會內(nèi)生能力不足，勞動者改變現(xiàn)狀的思想觀念、行動能力、自我造血和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力明顯不足。政府、市場和社會力量各自存在短板，并相互作用形成“貧困漩渦”，導致公共政策制定和實施常處于“拋出石頭不見水花”的尷尬境地。

扶貧工作進展與經(jīng)驗

人社部門在整個扶貧工作體系中扮演重要角色，大多數(shù)地方將貧困勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和職業(yè)技能培訓納入了脫貧考核的指標范圍，將2019年作為基本完成脫貧攻堅目標的年限，2020年是鞏固和評估階段。同時，目標達成后，如何鞏固脫貧成果，將攻堅成就轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的機制和動力，從根本上改變深度貧困地區(qū)的總體性貧困體質(zhì)，將是更加艱巨的挑戰(zhàn)和難題。

建立健全領(lǐng)導和工作機制，加強規(guī)劃引導和政策制定。深度貧困地區(qū)人社部門都建立了以主要領(lǐng)導牽頭、相關(guān)職能部門機構(gòu)分工負責的人社扶貧領(lǐng)導和工作機制，部分地方成立了就業(yè)、社保、技能和人才扶貧的專門工作小組，也建立了與上級部門、與政府其他扶貧相關(guān)部門在政策制定、信息共享、項目建設(shè)、資金使用等方面相互協(xié)同的工作機制。在國家扶貧攻堅總體要求下，人社部會同有關(guān)部門制定出臺了人社扶貧的總體規(guī)劃，并圍繞就業(yè)扶貧、技能扶貧、社保扶貧、失業(yè)保險扶貧、人力資源市場扶貧等，出臺了一系列政策文件，構(gòu)成了人社扶貧的規(guī)劃與政策框架。就業(yè)扶貧和技能扶貧成為各地工作的重中之重，一些地方還出臺了社保扶貧的專門政策措施。

就業(yè)扶貧。一是多渠道開發(fā)崗位，幫助貧困勞動力實現(xiàn)本地就業(yè)。各地圍繞當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點，引入產(chǎn)業(yè)項目，發(fā)展加工工業(yè)，開發(fā)民族手工業(yè)等，通過建設(shè)扶貧車間、衛(wèi)星工廠、扶貧基地等載體，吸納貧困勞動力在家門口就業(yè)，實現(xiàn)增收脫貧。二是積極推進勞務(wù)輸出，幫助貧困勞動力異地轉(zhuǎn)移就業(yè)。如云南省實施了“農(nóng)村勞動力培訓轉(zhuǎn)移就業(yè)專項行動”。三是加強創(chuàng)業(yè)扶持，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。各地建立創(chuàng)業(yè)孵化園區(qū)，扶持貧困勞動力通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)，或者通過對創(chuàng)業(yè)項目吸納貧困勞動力給予相應(yīng)政策扶持。四是開發(fā)公益崗位，兜底困難群體就業(yè)。

技能扶貧。一是擴大培訓覆蓋面，創(chuàng)新培訓方式，提高培訓效果。如甘肅省采取“送培訓下鄉(xiāng)”和“培訓大篷車”等方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社、田間地頭開展培訓。二是加大資源開發(fā)力度，內(nèi)引外聯(lián)拓展培訓渠道。三是豐富培訓內(nèi)容，提高培訓標準，加強培訓針對性。如四川省涼山州采取彝漢雙語教學。

社保扶貧。深度貧困地區(qū)在社保扶貧方面，主要是落實國家和省區(qū)等層面制定的相關(guān)政策。一是實施貧困人口參保費代繳政策，努力將貧困人口納入保障范圍。二是調(diào)整居民養(yǎng)老金待遇，努力提高貧困人口保障水平。三是發(fā)揮失業(yè)保險兜底和促就業(yè)作用。

人事人才扶貧。一是落實人才待遇和地區(qū)傾斜政策。二是引導人才向貧困區(qū)流動。三是加大人才培育與引進力度。

存在的突出問題

除了政策困境外，人社扶貧的各項政策和工作實踐也存在不足和短板。目前從部層面還沒有針對深度貧困地區(qū)特點和特殊情況的專門政策文件，政策措施“不特”，力度不強，實施落地難。深度貧困地區(qū)人社扶貧基礎(chǔ)保障和服務(wù)能力不夠，平臺建設(shè)落后，專業(yè)人員缺乏，信息化建設(shè)落后，市場資源不足；總體資金保障不足和現(xiàn)有資金出口不暢、利用效率不高并存。

在就業(yè)扶貧方面，一是受產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束，非農(nóng)就業(yè)崗位不足。二是勞動者外出意愿能力不足，勞務(wù)輸出效益不佳。主要影響因素有語言、文化與技能等障礙，貧困勞動力就業(yè)意愿不強，或不能徹底轉(zhuǎn)移就業(yè)。三是創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)存在能力短板和政策門檻，如市場發(fā)育不足，創(chuàng)業(yè)項目缺乏；貧困勞動力創(chuàng)業(yè)能力不足，創(chuàng)業(yè)風險大；現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)扶持政策仍存在較高門檻等。四是公益崗位托底政策面臨諸多困難，開發(fā)潛力受限。五是部分政策落實困難，政策激勵效果不明顯。一些高寒地區(qū)生產(chǎn)施工日期只有5個月，達不到各類補貼穩(wěn)定就業(yè)6個月以上的要求。

在技能扶貧方面，一是深度貧困地區(qū)培訓資源短缺，縣鄉(xiāng)基層尤甚。二是部分培訓內(nèi)容和課程設(shè)置不適應(yīng)市場需求，促進就業(yè)效果不明顯。三是培訓投入產(chǎn)出比低，培訓補貼標準低，培訓組織困難。一些地方對培訓項目的審批過于嚴苛，環(huán)節(jié)多，時間長。

在社保扶貧方面，一是高寒地區(qū)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取年限偏高。當?shù)仡A期壽命短、生命生產(chǎn)周期短，居民參保時間長，享受時間短。政策長繳多得、多繳多得的激勵作用沒有發(fā)揮。二是困難群體城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險代繳存在政策范圍不一致等問題。三是社保扶貧面臨資金壓力。

在人事人才方面，一是人才短缺。二是人才結(jié)構(gòu)不合理，畢業(yè)生市場就業(yè)比例低 。三是人才引進困難、引智機制不健全。

政策建議

進一步制定出臺針對深度貧困地區(qū)人社扶貧的專門政策文件，突出解決“加大力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打開出口，疏通末梢”的問題，并更加科學合理確定人社扶貧的工作目標和績效評價機制。加強深度貧困地區(qū)人社基礎(chǔ)平臺建設(shè)，解決人員隊伍和信息系統(tǒng)不足問題，打通人社公共服務(wù)的“最后一公里”，開展“互聯(lián)網(wǎng)+人社”專項行動，加強人社扶貧資金保障能力。

就業(yè)扶貧。建議深度貧困地區(qū)緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)崗位，加大本地就業(yè)扶持力度，推進就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。完善就業(yè)資金使用和補貼政策，優(yōu)化調(diào)整資金支出使用結(jié)構(gòu)。完善創(chuàng)業(yè)擔保貸款扶持政策，加強創(chuàng)業(yè)扶持和服務(wù)，加大雙創(chuàng)支持力度。根據(jù)生態(tài)保護、邊防維穩(wěn)、災(zāi)害頻發(fā)等區(qū)域非經(jīng)濟功能突出特點，適度增加基層公益崗位數(shù)量，提高基層就業(yè)畢業(yè)生待遇。發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)，加強市場機制在勞務(wù)輸出中的作用。

技能扶貧。建議增加政策彈性，允許地方適度調(diào)整培訓目錄和內(nèi)容。將當?shù)亟?jīng)濟社會建設(shè)急需、貧困勞動力適應(yīng)的職業(yè)技能培訓內(nèi)容納入培訓體系，開展普通話、基本國情、就業(yè)觀念引導、職業(yè)素質(zhì)訓練等基礎(chǔ)性培訓。增加培訓資源供給，加大對民族地區(qū)公共實訓基地建設(shè)項目的支持，加強職業(yè)技能培訓協(xié)作，培育發(fā)展深度貧困地區(qū)本地培訓力量。加大青年勞動力技能培訓力度，全面實施新型學徒制度。加大職業(yè)技能培訓補貼力度，對深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落開展現(xiàn)場培訓項目的人員，在交通補貼、生活費補貼方面適當調(diào)整補貼標準。

社保扶貧。建議研究解決高寒地區(qū)居民養(yǎng)老金領(lǐng)取年限偏短、待遇偏低問題，加大對深度貧困地區(qū)居民養(yǎng)老資金的轉(zhuǎn)移支付力度。進一步完善困難人員社保費代繳政策。對已標注脫貧人口人員、年滿60歲未達到領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費年限的建檔立卡貧困人員，應(yīng)采取適當方式解決其養(yǎng)老保障問題。持續(xù)深入實施全面參保計劃，重點加強對脫貧人員的政策宣傳，幫助其提高持續(xù)繳費的意愿和能力；對特殊困難人員加大代繳力度，做到不斷保、不退保。及時合理提升養(yǎng)老金水平，提高政策吸引力。進一步提升社保經(jīng)辦能力，改進經(jīng)辦和服務(wù)方式方法，加強經(jīng)辦服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)和工作作風建設(shè)，為參保群眾提供更專業(yè)、更便捷的服務(wù)。

人事人才扶貧。建議研究制定深度貧困地區(qū)人事人才扶貧規(guī)劃，統(tǒng)籌做好深度貧困地區(qū)人事人才扶貧工作?！?/p>