林志堅(jiān)

（廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司，廣東 廣州 510056）

1 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的基本任務(wù)及關(guān)系分析

1.1 兩者基本任務(wù)的分析

1.1.1 土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)

從我國全局的角度和對(duì)土地的長遠(yuǎn)持續(xù)利用的目的出發(fā)，在更好保護(hù)耕地面積的前提下，通過協(xié)調(diào)城市發(fā)展中對(duì)各種用地的需求，全面統(tǒng)籌安排各種用地的規(guī)模面積和布局劃分，只有科學(xué)規(guī)范地劃分用地范圍才能更好地促進(jìn)我國城市土地資源的高效利用，從而保證我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。

1.1.2 城市規(guī)劃的基本任務(wù)

對(duì)我國城市的各項(xiàng)建設(shè)和未來發(fā)展方向進(jìn)行整體規(guī)劃和具體安排，通過規(guī)劃各種用地的面積大小和建設(shè)地點(diǎn)，既滿足用地需求又能協(xié)調(diào)建設(shè)上的流線管理問題，從而促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.2 通過基本任務(wù)分析二者關(guān)系

從兩項(xiàng)規(guī)劃各自的基本任務(wù)來看，在對(duì)我國土地資源的利用上，二者是整體和局部的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)我國整體土地進(jìn)行的全面規(guī)劃，而城市只是其中的一個(gè)小的部分。規(guī)劃部門先對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行土地利用規(guī)劃，再對(duì)城市進(jìn)行城市規(guī)劃。實(shí)際上，城市規(guī)劃更注重的是城市未來的發(fā)展規(guī)劃，通過對(duì)各項(xiàng)不同用地范圍的劃分，劃分人們的居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、教育區(qū)等用地范圍，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市整體發(fā)展的控制，是對(duì)土地利用規(guī)劃的補(bǔ)充和具體執(zhí)行，但在實(shí)際實(shí)施過程中二者之間的確存在很多矛盾。

2 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃現(xiàn)階段存在的矛盾

2.1 兩大規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同導(dǎo)致城市規(guī)劃用地往往超過土地利用規(guī)劃的用地范圍

土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是我國土地資源的保護(hù)和開發(fā)的力度以及控制，它主要是通過建立一整套的相關(guān)政策和土地控制體系來規(guī)劃各種土地資源的利用規(guī)模來保障土地資源達(dá)到合適的保護(hù)和開發(fā)力度，從而實(shí)現(xiàn)我國土地的長遠(yuǎn)利用。而城市總體規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)城市朝著更好的方向發(fā)展。它主要是針對(duì)城市區(qū)域范圍內(nèi)，是為了城市未來得到更好的發(fā)展而盡可能地調(diào)動(dòng)城市所在區(qū)域范圍內(nèi)的一切資源甚至城市區(qū)域以外的很多資源來為城市的發(fā)展和建設(shè)服務(wù)。城市規(guī)劃過程中往往忽略土地利用的規(guī)劃問題，城市要更好地發(fā)展，就會(huì)相應(yīng)犧牲一些資源。因此，在實(shí)際的發(fā)展過程中，城市規(guī)劃的用地規(guī)?？偸浅^我國土地利用規(guī)劃時(shí)劃分的用地范圍，二者沒有實(shí)現(xiàn)很好的銜接[2]。

2.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模還未得到很好的平衡

對(duì)于城市規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地范圍的確定，我國城市相關(guān)的規(guī)劃部門有自己一整套比較完備的科學(xué)合理的方法。但我國《中華人民共和國土地管理法》中有規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地”，而城市規(guī)劃為了與土地利用規(guī)劃更好地銜接起來，在對(duì)城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行確定時(shí)，就必須遵守土地利用規(guī)劃所確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)等地域建設(shè)的用地規(guī)模。但是由于目前土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的方面還未形成一套科學(xué)合理的規(guī)范體系，因此，城市規(guī)劃相關(guān)的部門和研究學(xué)者并不贊同當(dāng)前我國土地規(guī)劃中劃分的用地范圍，現(xiàn)階段城市規(guī)劃用地和土地利用規(guī)劃并未形成統(tǒng)一的合理規(guī)定，因此城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)模還未能得到更好地確定和平衡。

2.3 總體規(guī)劃的差異和不同方向?qū)е聝纱笠?guī)劃產(chǎn)生矛盾

隨著城鎮(zhèn)用地的進(jìn)一步擴(kuò)大，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)用地未來發(fā)展方向上有著不同的方向和目標(biāo)。城市規(guī)劃主要是通過分析城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的自然資源條件和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，根據(jù)規(guī)劃城市的用地來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地所能擴(kuò)展的空間布局[3]。而土地利用規(guī)劃的首要目標(biāo)是保障土地資源的長遠(yuǎn)利用，其次才是城市發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模來控制土地資源的使用力度，從耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模大小和發(fā)展方向。因此，在整體規(guī)劃的指導(dǎo)思想和理論依據(jù)上的不同導(dǎo)致了兩大規(guī)劃在追求發(fā)展方向上出現(xiàn)不一致，這些不一致直接導(dǎo)致兩大規(guī)劃在城鄉(xiāng)土地利用上產(chǎn)生矛盾。

3 實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更好銜接的策略分析

3.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則的核心是通過合理開發(fā)利用土地資源實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃正是通過對(duì)可持續(xù)土地利用的整體規(guī)劃，來保障土地資源的長遠(yuǎn)利用。因此，城市規(guī)劃也應(yīng)該綜合考慮城市發(fā)展中的資源利用與環(huán)境保護(hù)問題，分析研究土地不同規(guī)劃下城市系統(tǒng)的不同發(fā)展方向，在土地資源承載力的約束下，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步形成可持續(xù)發(fā)展原則支配下的城市規(guī)劃的新思路。這樣既能保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)和資源的可持續(xù)發(fā)展，又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城市規(guī)劃新思路既實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保證對(duì)城市土地資源良性循環(huán)的長遠(yuǎn)利用。

3.2 堅(jiān)持資源與發(fā)展并重的原則，科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃

從土地資源的合理開發(fā)和長遠(yuǎn)利用為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行土地利用規(guī)劃，以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的控制指標(biāo)作為大前提，科學(xué)合理地制定規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于城市規(guī)劃，更要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展、人文等多種因素進(jìn)行綜合整體分析，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國的城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)需求進(jìn)行用地規(guī)劃。在規(guī)劃過程中保證節(jié)約用地、盡量減少對(duì)農(nóng)業(yè)用地的占用，堅(jiān)持資源和發(fā)展并重的大原則，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局以及規(guī)模。

3.3 堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)

在對(duì)城市進(jìn)行整體規(guī)劃的過程中，還要充分客觀地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求和保障農(nóng)業(yè)用地不被占用兩者之間的關(guān)系，通過科學(xué)分析找出兩者的平衡點(diǎn)。在土地利用率比較高，而現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)土地資源不可能增加的現(xiàn)實(shí)情況下，盡可能通過規(guī)劃的合理手段去提高城市內(nèi)土地利用的集約程度，而不是通過占用農(nóng)業(yè)用地來解決城市內(nèi)對(duì)土地的供需問題。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要統(tǒng)一進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，從大局出發(fā)，利用科學(xué)合理的規(guī)劃手段來促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障對(duì)土地資源的合理利用。

3.4 保證規(guī)劃應(yīng)有的彈性，對(duì)人均指標(biāo)嚴(yán)格控制

土地利用規(guī)劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規(guī)劃對(duì)使用功能保障的前提條件下，對(duì)規(guī)劃的編制和管理的靈活可變性。而在城市規(guī)劃中彈性主要針對(duì)的是從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)時(shí)，對(duì)城市建設(shè)用地組織上的合理性考慮，并通過實(shí)施規(guī)劃的過程中對(duì)人均指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格合理的控制，建立用地范圍的劃分對(duì)未來人口增長的一系列指標(biāo)。只有保障在規(guī)劃中應(yīng)有的彈性，并對(duì)人均的各項(xiàng)指標(biāo)有著嚴(yán)格合理的控制，才能更好地控制城市未來的發(fā)展方向。

3.5 加強(qiáng)各規(guī)劃部門之間的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的土地管理的相關(guān)法律法規(guī)條件下，土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間存在缺乏整體協(xié)調(diào)合作和適當(dāng)溝通的現(xiàn)象。另外，很多客觀存在的原因也導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃有著難以協(xié)調(diào)的矛盾存在。現(xiàn)階段，為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)和銜接，相關(guān)部門必須改變觀念加強(qiáng)合作溝通，在實(shí)際進(jìn)行建設(shè)用地的規(guī)劃和劃分時(shí)，為避免現(xiàn)階段頻繁出現(xiàn)的城市規(guī)劃用地超過土地利用規(guī)劃中所規(guī)定的用地范圍的不良現(xiàn)象，對(duì)于雖然滿足城市規(guī)劃但規(guī)劃的建設(shè)用地范圍超過了土地利用規(guī)劃中確定的用地區(qū)范圍的用地，須遵循以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃服從于土地利用規(guī)劃[4]的準(zhǔn)則進(jìn)行處理。

4 結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前我國城市規(guī)劃建設(shè)中還存在著定位不合適、建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大、空間布局不科學(xué)、整體城市缺乏自身特色等各種各樣的問題。出現(xiàn)這些問題，一方面是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃上的科學(xué)性和權(quán)威性不夠；另一方面是土地利用規(guī)劃理論方法不夠成熟完善，使城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間未能實(shí)現(xiàn)很好的銜接。因此兩者要協(xié)調(diào)起來，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時(shí)，適當(dāng)考慮城市發(fā)展的要求，遵循局部服從整體的原則，協(xié)調(diào)中使城市規(guī)劃能服從于土地利用規(guī)劃，只有這樣，我國土地利用規(guī)劃才能與城市規(guī)劃有機(jī)地銜接起來，共同為保障土地資源的長遠(yuǎn)利用，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)我國城市向著更好的方向發(fā)展提供強(qiáng)而有力的保證。