□羅升鴻

中國干部人事制度經(jīng)歷了一個不斷補充、逐步完善的過程。2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）頒布之后，全國各省、自治區(qū)和直轄市相繼在行政機(jī)關(guān)完善了關(guān)于干部管理、使用的公務(wù)員制度。2014年，《事業(yè)單位人事管理條例》頒布，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人事管理分別適用不同的法律法規(guī)。行政機(jī)關(guān)的工作人員大部分是公務(wù)員編制，而醫(yī)院、高校以及一些群團(tuán)組織屬于事業(yè)單位，其工作人員要么是參公事業(yè)編制，要么是事業(yè)編制。

同樣，具有高校屬性的政法公安院校（一般簡稱警校）也是事業(yè)單位性質(zhì)，其教職工基本以事業(yè)編制為主。然而在公安行政管理改革的歷史進(jìn)程中，為對接公安部、人社部招錄培養(yǎng)體制改革需要或出于其他現(xiàn)實原因，部分公安院校改成了公務(wù)員管理體制。全國37所公安院校呈現(xiàn)出公務(wù)員管理體制、參公管理事業(yè)單位管理體制以及事業(yè)單位管理體制等幾種類型。以四川警察學(xué)院、浙江警察學(xué)院、江蘇警察學(xué)院、云南警官學(xué)院等為代表，共計7所公安院校教師身份均是公務(wù)員管理體制下的公務(wù)員編制。

一、警察學(xué)院公務(wù)員管理體制的利與弊

四川警察學(xué)院選擇公務(wù)員管理體制，是歷史原因和現(xiàn)實原因交織推動的結(jié)果。四川警察學(xué)院在歷史沿革中一直作為四川省公安廳的必要組成部分，接受四川省公安廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人事管理。它從曾經(jīng)的公安學(xué)校（負(fù)責(zé)在職民警培訓(xùn)），發(fā)展到四川省人民警察學(xué)校（中專），再到四川警官高等專科學(xué)院（大專），最終升格為四川警察學(xué)院（大學(xué)本科）。在這一發(fā)展進(jìn)程中，隨著公務(wù)員管理體制、事業(yè)單位管理規(guī)定不斷明晰、完善，每種體制對學(xué)院的發(fā)展利弊也越來越明顯。四川警察學(xué)院在發(fā)展歷程中也經(jīng)歷了從公安機(jī)關(guān)到參公事業(yè)單位，最終轉(zhuǎn)成公務(wù)員管理體制下的公安院校。

（一）公務(wù)員管理體制為學(xué)院發(fā)展提供了穩(wěn)定經(jīng)費來源

學(xué)院要發(fā)展，需要人才，但人才的生存、發(fā)展和提升需要物質(zhì)基礎(chǔ)作保障。和大多數(shù)地方高校的發(fā)展路徑一樣，四川警察學(xué)院也曾走過一段擴(kuò)招學(xué)生的路子。但實踐證明，這條道路有一定的弊端：擴(kuò)招學(xué)生意味著增設(shè)專業(yè)，但師資隊伍建設(shè)和教育水平提升往往滯后，專業(yè)建設(shè)和學(xué)科建設(shè)就更加滯后，最終的結(jié)果是新開設(shè)專業(yè)培養(yǎng)的學(xué)生到社會上求職缺乏競爭力，導(dǎo)致學(xué)院畢業(yè)生就業(yè)率整體不高，這給學(xué)院的發(fā)展帶來一定的影響。同時這也產(chǎn)生了惡性循環(huán)，影響了新開設(shè)專業(yè)的招生效果、學(xué)院自身的學(xué)科專業(yè)建設(shè)水平和學(xué)院教學(xué)水平的提高，不利于學(xué)院辦學(xué)綜合實力的提升。

因此，服從國家改革安排、回歸公安教育、服務(wù)公安行業(yè)發(fā)展是必然的選擇。在全國公安院校招錄培養(yǎng)體制改革的大背景下，從2014年開始，四川警察學(xué)院堅持樹立“鑄造忠誠警魂、培育時代新警、服務(wù)公安工作”的辦學(xué)宗旨，開始停止法學(xué)以外所有非公安專業(yè)招生，全力打造具有鮮明區(qū)域特色的國內(nèi)高水平公安本科院校。與“瘦身”直接相關(guān)的是四川警察學(xué)院學(xué)生規(guī)模相比擴(kuò)招階段減少了近50%，而財政撥款也有可能大幅度減少；同時，在當(dāng)時的政策背景下，行政機(jī)關(guān)人員和事業(yè)單位人員在退休后的待遇方面存在較大的差別。經(jīng)學(xué)院黨委集體決策和全校教職工公投，征得四川省公安廳和四川省人社廳同意，四川警察學(xué)院選擇了公務(wù)員管理體制，2015年年底學(xué)院教師完成了由事業(yè)編制向公務(wù)員編制的轉(zhuǎn)變，2016年學(xué)院招考了第一批具有公務(wù)員（人民警察）身份的教師，招考方式完全按照公務(wù)員（人民警察）招考規(guī)定進(jìn)行。

公務(wù)員管理體制下四川警察學(xué)院根據(jù)省直機(jī)關(guān)財政撥款獲得了較為穩(wěn)定的經(jīng)費來源，確確實實為學(xué)院發(fā)展提供了基本的經(jīng)費保證，保障了學(xué)院廣大教職工的工資收入、福利待遇以及學(xué)院日常運轉(zhuǎn)。這兩方面的現(xiàn)實需求解決以后，才能有更多的財力支撐學(xué)院硬件設(shè)施改造、軟件設(shè)施建設(shè)，才能為廣大教職工的學(xué)習(xí)進(jìn)修、培訓(xùn)提升提供經(jīng)費保障，才能為學(xué)院辦學(xué)綜合實力提升、打造國內(nèi)一流學(xué)科和國內(nèi)高水平公安本科院校提供支撐。

（二）公務(wù)員管理體制也給學(xué)院進(jìn)一步發(fā)展造成了制度瓶頸

不可否認(rèn)，公務(wù)員管理體制也給四川警察學(xué)院發(fā)展帶來了一定的制度瓶頸、一些問題和矛盾相繼產(chǎn)生。隨著時間的推移，這些問題和矛盾將制約著學(xué)院更進(jìn)一步的提升和發(fā)展。

按照“逢進(jìn)必考”的公務(wù)員招錄原則，四川警察學(xué)院在公務(wù)員管理體制下招錄教師也必然以公務(wù)員（人民警察）招錄方式，但這樣操作存在三大問題。一是公務(wù)員（人民警察）招錄全省統(tǒng)一考試內(nèi)容，不符合大學(xué)教師的考察要求，與大學(xué)教師的綜合素質(zhì)能力測試相差甚遠(yuǎn)。二是人民警察招錄必然進(jìn)行體能測試，近3年參考人員淘汰率均超過40%，部分崗位難以完成預(yù)訂招錄計劃。以2018年4月四川警察學(xué)院公務(wù)員（人民警察）招錄體能測試數(shù)據(jù)為例。當(dāng)年進(jìn)入面試人員參加體能測試的淘汰率高達(dá)43%，也就意味著接近一半的人即使進(jìn)入面試也要因體能測試不合格而被淘汰。三是公務(wù)員工資、目標(biāo)績效考核以行政職務(wù)、行政級別和參加工作時間為基礎(chǔ)，這并不符合高校管理需求和教師發(fā)展規(guī)律，可能影響教師開展教學(xué)、科研的積極性，對于教職工改進(jìn)教學(xué)方法、投身科學(xué)研究甚至完成基本教學(xué)任務(wù)產(chǎn)生不利影響。

從實際情況看，公務(wù)員招錄方式在學(xué)院人員招考方面的效果不盡理想。學(xué)院2015年招考32人，最終僅錄取15人；2016年招考30人，錄取23人；2017年招考30人，僅錄取19人。近兩年實際錄取人數(shù)也只有計劃招錄人數(shù)的2/3左右。然而，學(xué)院各部門尤其是教學(xué)系部，由于近幾年教師退休人數(shù)達(dá)到一個高潮，難以充分補充新鮮血液，更談不上人才儲備，既不利于教學(xué)工作開展，又不利于學(xué)科建設(shè)和專業(yè)發(fā)展。

此外，對于引進(jìn)博士及以上高層次人才來說，公務(wù)員招錄方式也不太適合。以學(xué)院2018年下半年首次面向博士人才開展公務(wù)員招考的數(shù)據(jù)為例：學(xué)院擬用30個公務(wù)員編制招考博士，并將年齡放寬到40周歲，但實際上全國僅有70人報名，65人通過資格審查，56人繳費，實際參加筆試考試人數(shù)不超出56人（由于未能進(jìn)入公務(wù)員筆試現(xiàn)場，難以統(tǒng)計）。除了學(xué)院區(qū)位優(yōu)勢不佳及首次面向博士招考宣傳力度不夠、知曉面不廣等因素外，公務(wù)員身份對博士人才也并非其最佳選擇。由于公務(wù)員招錄制度不是考核人才尤其是高級人才的最佳方式，合同聘用制成為新的嘗試。

二、合同聘用制在四川警察學(xué)院的實踐及成效

合同聘用制是指以合同形式確定用人單位與被聘用人員聘用關(guān)系及權(quán)利、義務(wù)的一種用人制度，即被聘用人員在本單位的身份、崗位和職責(zé)通過與用人單位簽訂聘用合同確定。合同聘用制是對傳統(tǒng)的用人方式進(jìn)行補充，主要目的是通過公共部門人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善，來提高行政效率、降低行政成本，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多樣化、高品質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在公務(wù)員管理體制下，四川警察學(xué)院從2017年起采用合同聘用制，在沒有編制的前提下招聘、引進(jìn)所需的高層次人才。

（一）合同聘用制在四川警察學(xué)院的運用

在保留公務(wù)員招考方式的前提下，從2017年起，四川警察學(xué)院嘗試推行合同聘用制（內(nèi)部稱為人事代理），以考試或考核的辦法確定初步人選，隨后通過心理測試、面試、體檢、政審考察等程序全方位考察、選拔人才。這種方式與公務(wù)員招考流程比較相似，但選人用人的自主權(quán)卻從四川省公務(wù)員局轉(zhuǎn)移到學(xué)院，增加了用人的自主性，減少了審批流程，提高了本單位選人用人的針對性和工作效率。

合同聘用制在四川警察學(xué)院的運用和實踐逐步走向成熟。2017年四川警察學(xué)院以合同聘用制方式聘用了3名工作人員，合同約定服務(wù)期限2年，其中1名為在讀博士；2018年四川警察學(xué)院以合同聘用制方式聘用了12名具有碩士研究生學(xué)歷、學(xué)位的人才，將他們充實到學(xué)院緊缺師資隊伍當(dāng)中，尤其是實驗室職員隊伍，符合了教育部大學(xué)本科教學(xué)審核評估的需要。

在博士及以上高層次人才引進(jìn)方面，合同聘用方式成果顯著。截至2018年年底，學(xué)院人事部門共計收到300余份博士簡歷，在已聯(lián)系、登記的200余名博士當(dāng)中，已有近60余名博士與學(xué)院簽訂人才引進(jìn)協(xié)議，28名博士報到入職，2018年成為四川警察學(xué)院的“博士年”和“人才豐收年”；進(jìn)入2019年，與學(xué)院簽訂協(xié)議的博士及入職人數(shù)仍在持續(xù)增加。

（二）合同聘用制成效初顯

一方面，四川警察學(xué)院合同聘用制的引入解決了現(xiàn)有公務(wù)員管理體制對高層次人才引進(jìn)的瓶頸，對于緩解學(xué)院在高層次人才方面的緊缺急需狀態(tài)發(fā)揮了重要作用。尤其是在2018年上半年四川警察學(xué)院被有條件地增列為碩士學(xué)位授予點單位的大背景下，學(xué)院對博士及以上高層次人才的需求就更加迫切，合同聘用制毫無疑問為四川警察學(xué)院引進(jìn)高層次人才、充實師資隊伍、提升學(xué)院科研水平和辦學(xué)實力奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，四川警察學(xué)院引入合同聘用制也是學(xué)院干部人事制度的補充和完善。首先，在當(dāng)今人力資源管理工作不斷改進(jìn)、創(chuàng)新的大潮流下，合同聘用制以合同聘用為基礎(chǔ)，有效減少了人員招聘的工作量，降低了行政成本，提高了工作效率；其次，合同聘用制也改進(jìn)了傳統(tǒng)的選用模式，對于高校部分掌握人才選用自主權(quán)、提高人才選拔的針對性意義巨大；再次，合同聘用制下聘用的非編制人員為學(xué)院干部教師隊伍輸入了新鮮血液，對于消除行政官僚習(xí)氣、改進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)也較為有利；最后，以合同聘用方式引進(jìn)的人才具有一定的自由性和流動性，在保障勞動者和用人單位雙方的合法權(quán)利和義務(wù)履行的前提下，可以促進(jìn)人才正常流動。

三、合同聘用制引發(fā)的問題

合同聘用制的優(yōu)勢非常明顯，但正如一枚硬幣都有它的兩面，合同聘用制的缺陷也在隨之呈現(xiàn)，并在人才和學(xué)校雙方產(chǎn)生了一些問題或疑惑。概括而言，主要涉及合同聘用制實施過程中選人用人的公平問題，合同聘用制的經(jīng)費保障問題，被聘用人員的發(fā)展前景問題。

（一）合同聘用制下選人用人的公平問題

與其他所有的選人用人方式一樣，合同聘用制也存在著選人用人是否公平的問題。四川警察學(xué)院在人才招聘過程中，采取筆試或簡歷篩選的方式初步選拔人才，就必須保證筆試試題不泄露、閱卷人要公正，在簡歷篩選過程中工作人員也要做到公道正派。此理也同樣適用于面試、體檢和政審考察等環(huán)節(jié)。而若是采取考核辦法初步選拔人才，考核的實施細(xì)則是否完善、監(jiān)督機(jī)制是否健全、評價體系是否科學(xué)都會影響到合同聘用制實踐進(jìn)程中程序和實質(zhì)的公平公正。

（二）合同聘用制下聘用人員經(jīng)費保障問題

就目前來看，合同聘用制下招聘工作經(jīng)費、被聘用人員的工資福利待遇等都是以高校自給自足為主。四川警察學(xué)院關(guān)于被聘用人員的經(jīng)費即來自于學(xué)院年度工作經(jīng)費和瀘州市地方政府的人才工作經(jīng)費支持。這部分人員的錄用、去留必須要有記錄可查，相關(guān)費用的發(fā)放也必須合法、合規(guī)，才能經(jīng)得起審計部門的審查，這項制度的生命力才能長久。

同時，學(xué)院以比較可觀的經(jīng)費引進(jìn)高層次人才，但經(jīng)費來源并非上級財政撥款，而是學(xué)院所在地地方政府的人才引進(jìn)經(jīng)費，具有很強(qiáng)的政策性，難以做到持久穩(wěn)定、長期保障。當(dāng)已聘用人員在學(xué)院就業(yè)、在本地扎根以后，學(xué)院面對這一群體持續(xù)的生存和工作需求，要保障相關(guān)年度費用來源存在一定風(fēng)險。

（三）被聘用人員的發(fā)展前景問題

合同聘用制是以合同為基礎(chǔ)，以聘用的方式招聘人才，為我所用。但聘任合同往往約定了聘期，聘期結(jié)束，被聘用人員就得考慮是走是留的問題，用人單位綜合各方面因素考慮，也可能不再與被聘用人員續(xù)簽聘用合同，以至于被聘用人員不能像在編在職人員一樣擁有一份長期穩(wěn)定的工作。

在被聘用人員的身份方面，被聘用人員因無編制也容易產(chǎn)生“低人一等”的心理，尤其像四川警察學(xué)院這樣的政法公安院校，行業(yè)屬性非常明顯，在編在職人員由于同時具有人民警察身份，在校上班期間必須穿著警服，這更讓有編和無編的區(qū)別十分明顯，無形中增加了被聘用人員的失落感。

在合同聘用人員和在編在職人員的關(guān)系上，也存在理論上應(yīng)該同工同酬和事實上編內(nèi)編外存在差異的矛盾。在合同聘用人員看來，同為學(xué)院教師，大家從事一樣的工作，付出一樣的勞動，被聘用人員卻不能享有人民警察的福利待遇和身份地位。而在編人員看來，獲取編制并非輕而易舉，除了學(xué)歷、專業(yè)、性別等基本條件外，獲得編制也意味著曾經(jīng)付出的努力和艱辛，要做到完全的同工同酬，既不現(xiàn)實，又不明智。

四、關(guān)于完善合同聘用制的建議

（一）推動合同聘用制與公務(wù)員招錄制度相輔相成

目前四川警察學(xué)院合同聘用制與公務(wù)員招考制度同時存在，二者之間可以相互補充，相輔相成，為學(xué)院發(fā)展過程中補給人才這一基本要素提供充分保障。要充分明確合同聘用制在學(xué)院發(fā)展過程中及時補充人才、引進(jìn)高層次人才的重要作用，同時也要充分發(fā)揮公務(wù)員編制對吸引人才、留住人才的不可替代的作用。鼓勵部分愿意長期留校工作的被聘用人員積極參加學(xué)院每年度的公務(wù)員招考，通過正常、合法途徑取得公務(wù)員編制。學(xué)院黨委也要在崗位設(shè)立、條件設(shè)置等方面向合同聘用人員傾斜，為吸引人才、留住人才打造綠色通道。

（二）嚴(yán)格規(guī)范人員聘用程序，保障公平公正公開

選人、用人的自主權(quán)并不等同于在選人、用人上的任性。為減少人為干涉合同聘用制下的人員選拔，筆者建議在人員的初步篩選環(huán)節(jié)，要細(xì)化要求和標(biāo)準(zhǔn)，降低主觀評判的可能性；在綜合考察環(huán)節(jié)，要適度設(shè)置該階段分值所占比重，引入常規(guī)的“去掉一個最高分和去掉一個最低分”辦法，避免因個人主觀好惡擇取人才；還要建立監(jiān)督、復(fù)核機(jī)制，設(shè)立公示環(huán)節(jié)，最大限度保證人員選拔的公平、公正、公開，使得每一位優(yōu)秀人才都能進(jìn)入合適的崗位，為學(xué)院發(fā)展提供有力的、充分的人才支撐。

（三）完善合同聘任制考核、進(jìn)出和獎懲機(jī)制

合同聘任制的基礎(chǔ)在于聘用合同，必須嚴(yán)格明確人才和學(xué)校雙方的權(quán)利和義務(wù)。建議參照在編在職人員管理辦法明確規(guī)定被聘用人員的崗位、職責(zé)，明確教學(xué)、科研任務(wù)，設(shè)置最低任務(wù)量（課時量），確定科研與教學(xué)任務(wù)量折算標(biāo)準(zhǔn)；要建立常態(tài)化、定期制的考核實施辦法，獎勤罰懶，對于沒有完成最低任務(wù)量的聘用人員，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的懲罰措施。而對于恪盡職守、表現(xiàn)突出、能力卓越的聘用人員，應(yīng)該及時溝通交流，了解其發(fā)展意向，及時延長聘用期限，并配套相應(yīng)的工資待遇、獎勵增長機(jī)制，以留住人才，發(fā)揮優(yōu)秀人才的作用。