李翠英

摘 要：兒童是特殊的“公共產(chǎn)品”。我國(guó)0-3歲嬰幼兒照護(hù)與教育的公共托育設(shè)施和服務(wù)幾乎是一片空白，為 0-3歲嬰幼兒群體及其父母提供包括照看、健康、營(yíng)養(yǎng)及教育等內(nèi)容的普遍、非歧視和非互惠的綜合性服務(wù)，以平衡國(guó)家和家庭的責(zé)任、提高生育率、減輕家庭照顧與教育的成本、維持和增強(qiáng)家庭的功能、促進(jìn)嬰幼兒身心健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒;普惠型;照護(hù)與教育

一、問題的提出

2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)明確提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，實(shí)施全面二孩政策”?！叭鎯珊ⅰ闭呤菄?guó)家減緩人口老齡化趨勢(shì)的重要舉措，在優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展、完善家庭功能等方面也有重要的意義。2018年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年全年出生人口1723萬人，人口出生率為12.43‰，比2016年減少了63萬人，出生率也下降了0.52%。相關(guān)調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)原因、工作太忙和無人照料小孩是限制適齡人口生育意愿和行為的重要因素。

新世紀(jì)伊始，我國(guó)對(duì)0-3歲嬰幼兒的照護(hù)與教育也做了一些安排：《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》綱要中明確提出要發(fā)展0-3歲兒童早期教育，建立并完善0-3歲兒童教育管理體制，0-3歲的早期教育開始得到重視;2010年衛(wèi)生部與教育部聯(lián)合出臺(tái)《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》，以保障兒童身心健康，預(yù)防減少托幼機(jī)構(gòu)疾病發(fā)生;《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》明確要積極開展0-3歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo);《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》、《生育保險(xiǎn)條例》、《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》以及低保政策、醫(yī)療救助政策等法律法規(guī)，在一定程度上為家庭分擔(dān)育兒的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本。但是從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，政府分擔(dān)兒童養(yǎng)育責(zé)任力度不大，對(duì)家庭提供的經(jīng)濟(jì)支持有限，雖然女職工有產(chǎn)假，但沒有專門針對(duì)父親陪產(chǎn)假的政策，也沒有普惠型的父母共享的親職假，0-3歲嬰幼兒照護(hù)成本主要由家庭承擔(dān);政策性文件大多是是綱領(lǐng)性、原則性的，操作性不強(qiáng)，缺乏實(shí)現(xiàn)實(shí)踐意義。

目前我國(guó)幼兒園一般只招收3 到6 歲的兒童，而針對(duì)0 到3 歲兒童的幼托機(jī)構(gòu)數(shù)量少、收費(fèi)高昂、專業(yè)性不強(qiáng)，0 - 3 歲的嬰幼兒能享受托育服務(wù)的僅為4%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50% 的托育率（ 李沛霖，王暉，2017），2016年上海市市婦聯(lián)對(duì)上海市戶籍進(jìn)行0-3歲嬰幼兒托管的需求進(jìn)行調(diào)查，有嬰幼兒托管需求的家庭有88.15%。0-3歲嬰幼兒托養(yǎng)服務(wù)的供給處于“政府缺位、市場(chǎng)失靈、社會(huì)失職、家負(fù)全責(zé)”的失衡狀態(tài)（ 楊菊華，2016）。

十九大報(bào)告將“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要組成部分，重新確認(rèn)了嬰幼兒保育從“私領(lǐng)域”向“公領(lǐng)域”的發(fā)展方向，完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護(hù)與教育（托幼）體系，是順利推行全面二胎政策的關(guān)鍵。普惠型照顧與教育是指對(duì) 0-3歲嬰幼兒群體及其父母提供包括照看、健康、營(yíng)養(yǎng)及教育等內(nèi)容的普遍、非歧視和非互惠的綜合性服務(wù)，以期平衡國(guó)家和家庭的責(zé)任、提高生育率、減輕家庭照顧與教育的成本、維持和增強(qiáng)家庭的功能、促進(jìn)嬰幼兒身心健康發(fā)展。

二、完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護(hù)與教育體系的意義

1、分擔(dān)家庭生養(yǎng)成本，提高生育率

人口是一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基本要素，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書：2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》認(rèn)為，中國(guó)目前的總和生育率只有1.4，遠(yuǎn)低于更替水平2.1，已經(jīng)非常接近國(guó)際上公認(rèn)的1.3的“低生育陷阱”。影響生育率的因素很多，相關(guān)調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)原因、工作太忙和無人照料小孩是限制適齡人口生育意愿和行為的重要因素。在我國(guó)，由于生育政策、家庭政策不完善，生育成本主要由家庭承擔(dān)，直接和間接的生育成本（時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本）直接影響人們特別是女性的生育意愿。完善“二胎”政策的一系列配套政策，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的0-3歲嬰幼兒普惠型的照護(hù)與教育體系，減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，對(duì)于提高生育率會(huì)有積極的刺激作用。

2、發(fā)展兒童早期教育與照護(hù)，實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平，促進(jìn)兒童成長(zhǎng)

意大利著名兒童教育家蒙臺(tái)梭利說：“人出生后頭3 年的發(fā)展， 在其程度和重要性上，超過人整個(gè)一生中的任何階段”。聯(lián)合國(guó)教科文組織將“兒童早期教育與托育服務(wù)”作為實(shí)現(xiàn)全民教育的第一項(xiàng)目標(biāo)，2007年，聯(lián) 合 國(guó)教科文組織發(fā)布的全球監(jiān)測(cè)報(bào)告認(rèn)為，從出生到上小學(xué)這一期間的照看和教育狀況為個(gè)人后續(xù)學(xué)習(xí)奠定了重要基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者艾斯平.安德森提出了兒童中心的社會(huì)投資戰(zhàn)略，認(rèn)為對(duì)于兒童的投資是越早越好，優(yōu)質(zhì)的兒童照顧與教育服務(wù)可以保證兒童在人生發(fā)展的最初階段就接受適當(dāng)?shù)拇碳?，為兒童早期學(xué)習(xí)、更好適應(yīng)學(xué)校教育打下良好的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)很多0—3 歲嬰幼兒的照護(hù)以家庭監(jiān)護(hù)照管為主，由于家庭成員的受教育程度、教育能力、經(jīng)濟(jì)條件等的差異性，導(dǎo)致0-3歲嬰幼兒發(fā)展性的早期教育存在著較大的差異，甚至有些留守的嬰幼兒尚不能由父母照護(hù)，嚴(yán)重影響了兒童的初始社會(huì)化。以政府為主導(dǎo)的0-3歲嬰幼兒普惠性照護(hù)體系的構(gòu)建，使所有兒童都能獲得高質(zhì)量的、專業(yè)的早期照護(hù)與教育服務(wù)成為可能，特別是那些無法從家庭中獲得必要的照顧與教育支持的困境中的嬰幼兒，能改善他們的生存狀況，促進(jìn)心身健康，減小與正常家庭兒童的差距，實(shí)現(xiàn)兒童起點(diǎn)公平?？茖W(xué)、專業(yè)、適宜的照護(hù)與教育可以為0-3歲嬰幼兒的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，有利于打破貧困的代際循環(huán)，對(duì)教育、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展起到重大的推動(dòng)作用（賈丙新，2017）。

3、平衡女性就業(yè)與家庭的矛盾，減輕女性壓力

婦女解放、男女平等、老齡化等因素導(dǎo)致了勞動(dòng)力市場(chǎng)的變革，越來越多的女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。2014年我國(guó)女性的勞動(dòng)參與率為64.3%，高出世界女性勞動(dòng)參與率平均水平約14個(gè)百分點(diǎn)。雖然傳統(tǒng)的“男主外、女主內(nèi)”家庭模式受到挑戰(zhàn)，但是0-3歲嬰幼兒照護(hù)在實(shí)踐中顯示出強(qiáng)烈的性別意識(shí)，母親在嬰幼兒的照護(hù)上有天然的優(yōu)勢(shì)和責(zé)任，是0-3歲嬰幼兒照顧與教育的首要責(zé)任主體。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，0～3歲嬰幼兒的入托率與女性就業(yè)率成正相關(guān)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家女性就業(yè)率普遍在70%～90%，其背后是完備的兒童托育保障體系。我國(guó)由于公共托幼服務(wù)的普遍缺失，職業(yè)女性會(huì)遭受不同程度的歧視，婦女懷孕、生育時(shí)，其職業(yè)培訓(xùn)和晉升機(jī)會(huì)減少，職業(yè)發(fā)展受到限制，有的母親不得已辭掉工作成為了專職家庭主婦。完善政府為主導(dǎo)的0-3歲嬰幼兒普惠性照護(hù)與教育體系，有利于緩解女性工作壓力，幫助家庭中的女性更好的履行撫育義務(wù)，有助于減輕女性家庭中的工作量，平衡好家庭和工作的關(guān)系。

三、理論基礎(chǔ)

1、家庭與父母責(zé)任理論

家庭是生命的起點(diǎn)，父母是孩子的第一任老師，家庭和父母是兒童健康成長(zhǎng)的關(guān)鍵，家庭是兒童獲得健康全面成長(zhǎng)的主要載體。家庭和父母應(yīng)該子女的成長(zhǎng)和全方面發(fā)展提供有利的環(huán)境和生活條件。所以，家庭必然是兒童發(fā)展的重要責(zé)任主體，是兒童福利保障體系中的重要組成部分。

2、馬克思主義的女性解放理論

20世紀(jì)60 年代以前，普遍存在“男性屬于公共領(lǐng)域，而女性則屬于家庭領(lǐng)域”的性別分工。20世紀(jì) 60 年代以來，馬克思和恩格斯用唯物史觀的基本觀點(diǎn)來研究女性解放問題，恩格斯則在《家庭、私有制和國(guó)家起源》中指出，社會(huì)中所有女性的重心由家庭回歸公共勞動(dòng)領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)婦女解放的首要條件，家務(wù)勞動(dòng)的社會(huì)化則是重要途徑之一。馬克思主義理論從解放女性的視角出發(fā)，指出提供公共早期兒童照顧與教育服務(wù)的必要性。

3、國(guó)家責(zé)任理論

該理論認(rèn)為兒童不具有完全的民事行為能力，需要得到保護(hù)，需要依賴他人的生活;在福利國(guó)家時(shí)代，國(guó)家是兒童的主要保護(hù)力量，國(guó)家與兒童的關(guān)系是平等合作關(guān)系;兒童不再被視為家庭的私有財(cái)產(chǎn)，而是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)起兒童獲得全面發(fā)展的主要責(zé)任，是履行兒童福利發(fā)展的主要責(zé)任人角色，尤其是在家庭不能正常履行兒童福利義務(wù)的情況之下，國(guó)家更加需要主動(dòng)采取措施，代替家庭行使兒童保障的主體責(zé)任。

4、兒童屬于公共產(chǎn)品

兒童是一種特殊的公共產(chǎn)品，現(xiàn)代社會(huì)中的兒童的“ 非排他性” 和“非競(jìng)爭(zhēng)性”都非常明顯，兒童成為勞動(dòng)人口時(shí)提供的產(chǎn)品， 納稅提供的養(yǎng)老、醫(yī)療保健等， 并不僅僅是只有父母才能夠享用， 而是所有人憑借公民身份都可以享用（ 鄭清霞、洪慧芬， 2 0 0 5）。既然兒童養(yǎng)育的成果是由全社會(huì)分享， 那么兒童養(yǎng)育的成本就應(yīng)該由全社會(huì)集體分擔(dān)。既然父母勞動(dòng)是公共服務(wù)， 育兒的薪酬就應(yīng)該由國(guó)家提供（馬春華，2015）。

四、完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護(hù)與教育體系的構(gòu)想

（一）完善家庭政策，增強(qiáng)家庭功能

制定、完善家庭政策，充分發(fā)揮家庭在0-3歲嬰幼兒照護(hù)的作用。0-3歲嬰幼兒是一個(gè)相對(duì)特殊的群體，父母的護(hù)佑陪伴，形成健康的親子依戀關(guān)系，是嬰幼兒身心健康發(fā)展的基礎(chǔ)底色。世界各國(guó)在發(fā)展兒童福利的理論與實(shí)踐中，都普遍強(qiáng)調(diào)家庭在0-3歲嬰幼兒福利供給上的重要作用。通過一系列的家庭政策，同時(shí)配備專項(xiàng)資金，減輕家庭嬰幼兒照護(hù)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、平衡女性工作與嬰幼兒照護(hù)的矛盾、維護(hù)家庭穩(wěn)定，以增強(qiáng)家庭撫育0-3歲嬰幼兒的能力。歐美國(guó)家0-3歲嬰幼兒照護(hù)是國(guó)家公共服務(wù)的重要組成部分，主要有兩種福利理念：一種是政府建立公共托育機(jī)構(gòu)，替代家庭進(jìn)行照護(hù);一種是政府分擔(dān)家庭照護(hù)的成本，政府通過帶薪產(chǎn)假、親職假、提供稅收減免或發(fā)放照料津貼等形式來減輕0-3歲嬰幼兒家庭照護(hù)的負(fù)擔(dān)。

1、建立普惠型父母育兒假制度

家庭，是嬰幼兒成長(zhǎng)的起點(diǎn)。嬰兒從誕生的那一刻起，家庭就自然擔(dān)負(fù)起照顧、保護(hù)、教育的責(zé)任。因此，0-3歲嬰幼兒的照護(hù)和教育制度和政策的制定應(yīng)以家庭為核心，建立起與0-3歲嬰幼兒成長(zhǎng)與發(fā)展密切相關(guān)的普惠型家庭福利制度，才能為嬰幼兒創(chuàng)造公平有利的成長(zhǎng)環(huán)境。目前，我國(guó)需要完善法定的帶薪產(chǎn)假制度和哺乳假 ， 出臺(tái)政策設(shè)父親的陪產(chǎn)假、普惠性育兒假; 育齡婦女在生育和產(chǎn)假期間受法律保護(hù)不被解雇，父母雙方還應(yīng)該有保留職位的育兒的親職假，在育兒假期可以享受部分工資。在德國(guó)，父母雙方的育兒假長(zhǎng)達(dá)三年，保留職位，且可以繼續(xù)享受部分工資;挪威的帶薪父親假10周，父親承擔(dān)嬰幼兒照料責(zé)任，能更有效的促進(jìn)嬰幼兒的全面發(fā)展。

2、建立普惠型兒童津貼制度

以家庭為單位，為積極生育的家庭提供合理的育兒津貼和家庭津貼，由政府分擔(dān)部分生育成本，分擔(dān)家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，使家庭可以有能力購(gòu)買家政等社會(huì)服務(wù)，降低子女的照護(hù)成本。不僅對(duì)特殊家庭或弱勢(shì)家庭提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，同時(shí)實(shí)行普遍的家庭收入津貼制度，使父母有更充裕的時(shí)間照護(hù)、教育孩子，提高撫育的質(zhì)量。挪威給照料孩子的母親發(fā)放家庭津貼，直到孩子18歲，單親母親還有額外的津貼。日本的《兒童津貼法》規(guī)定，政府向父母或監(jiān)護(hù)人支付普惠型的兒童津貼，每月發(fā)放補(bǔ)貼，直到孩子15歲。德國(guó)政府為了鼓勵(lì)生育，對(duì)所有兒童進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)助，包括兒童津貼、教育津貼以及特殊津貼等。

3、開辦父母學(xué)校，加強(qiáng)親職教育

親職教育是對(duì)父母進(jìn)行介入和干預(yù)、為孩子的健康和成長(zhǎng)提供最優(yōu)化環(huán)境的活動(dòng)，是良好家庭教育的起點(diǎn)，也是對(duì)教育起點(diǎn)公平的支持。親職教育通過教育和訓(xùn)練家長(zhǎng)，優(yōu)化其教育觀念，提升其子女教養(yǎng)的知識(shí)和技能，學(xué)習(xí)扮演理想的親職角色，強(qiáng)化家庭功能。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（ 2011—2020 年） 》提出，提升兒童家長(zhǎng)素質(zhì)，提高家庭教育水平的目標(biāo)，將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。這里的“家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”指的就是親職教育。0-3歲是嬰幼兒智能開發(fā)和道德觀念形成的關(guān)鍵時(shí)期，該階段對(duì)嬰幼兒的教育對(duì)整個(gè)家庭乃至社會(huì)而言有重大意義。0-3歲的嬰幼兒大都生活在家庭中，親職教育顯得尤為重要。

借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，頒布相關(guān)法律推進(jìn)親職教育的發(fā)展，強(qiáng)化育兒父母的責(zé)任意識(shí)、能力意識(shí)、科學(xué)意識(shí);政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，圍繞探討嬰幼兒身心發(fā)展、腦科學(xué)研究、兒童青少年發(fā)展、育兒技能、夫妻關(guān)系調(diào)適、父母角色的扮演、家庭關(guān)系的調(diào)適等內(nèi)容，在社區(qū)開展親職教育工作坊，定期舉行社區(qū)親職講座、心理咨詢、專題講座、討論會(huì)等。新加坡“學(xué)前兒童父母教育計(jì)劃”、菲律賓“父母有效性服務(wù)”計(jì)劃都是以家庭為基礎(chǔ)的早期兒童干預(yù)項(xiàng)目，旨在幫助父母以及其他照看者獲取養(yǎng)育孩子的知識(shí)、技能和態(tài)度，在兒童早期成長(zhǎng)階段發(fā)揮有效的照顧與教育功能。

社區(qū)要重視親職教育社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)，宣傳科學(xué)的親職教育理念，發(fā)放親職教育指導(dǎo)手冊(cè)，開設(shè)親職教育專欄;重點(diǎn)關(guān)注育兒有困惑、有困難的家庭，并及時(shí)鏈接優(yōu)勢(shì)資源給予有效的服務(wù)。

（二）建立公共托育機(jī)構(gòu)

政府除對(duì)0-3歲嬰幼兒父母在經(jīng)濟(jì)、時(shí)間等方面進(jìn)行幫助和支持外，還需致力于提供“普遍化”、“可支付”以及“標(biāo)準(zhǔn)化”的公共兒童照顧體系。我國(guó)0-3歲嬰幼兒照護(hù)與教育的公共托育設(shè)施和服務(wù)幾乎是一片空白， 國(guó)家現(xiàn)有的政策和財(cái)政投入主要發(fā)展 3-6 歲兒童的托養(yǎng)服務(wù)和學(xué)前教育。 應(yīng)該大力完善高品質(zhì)的普惠性的 0-3歲嬰幼兒的照護(hù)與教育服務(wù)。政府建立托兒所、日托中心、保育園、早教機(jī)構(gòu)等公共托幼機(jī)構(gòu)，向有需要的家庭提供抵償或無償?shù)膶I(yè)服務(wù)，使父母在工作和嬰幼兒照料選擇上更自由而不會(huì)增加育兒的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本，將由于工作中斷對(duì)女性就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的不利影響降到最低。同時(shí)有利于解決困境家庭的嬰幼兒的照顧與教育質(zhì)量問題，使嬰幼兒接受到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的、高質(zhì)量的、公平的照護(hù)與教育服務(wù)。

明確托育服務(wù)的公益屬性，國(guó)家對(duì)托幼機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)督體。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策制度，明確規(guī)定托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、師資要求、內(nèi)外部監(jiān)管責(zé)任主體等內(nèi)容。

優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍是公共托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的根本保障。以滿足0-3歲嬰幼兒照護(hù)與早期發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)擴(kuò)大0-3歲嬰幼兒照護(hù)與教育專業(yè)的招生，科學(xué)設(shè)置課程體系，開發(fā)高質(zhì)量、成體系的教材，優(yōu)化實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等環(huán)節(jié);制定托幼、早教師資統(tǒng)一的培訓(xùn)鑒定認(rèn)證體系，明確人才資質(zhì)認(rèn)定機(jī)構(gòu)及認(rèn)定政策;建立在職培訓(xùn)機(jī)制，完善職業(yè)規(guī)劃、加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)，不斷提升師資隊(duì)伍的職業(yè)道德、職業(yè)技能和知識(shí)水平;建立嚴(yán)格、科學(xué)、統(tǒng)一的師資日?？荚u(píng)考核機(jī)制。

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（本文系湖南省教育科學(xué)課題《兒童福利視角下反家庭暴力制度研究》階段性成果，課題號(hào)：16C0091）

（作者單位：長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）