鄭萍 劉佳

摘 要 遼寧低效用地再開(kāi)發(fā)面臨著過(guò)度依賴政府，原土地使用權(quán)人自主改造積極性不足，政府主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)資金壓力較大的問(wèn)題。在新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，轉(zhuǎn)變低效用地再開(kāi)發(fā)思維，確認(rèn)政府在低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)中管理者地位，以公共利益和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，吸引社會(huì)主體的廣泛參與，擴(kuò)大再開(kāi)發(fā)資金來(lái)源，通過(guò)政策激勵(lì)提升原土地使用權(quán)人參與改造的積極性。

關(guān)鍵詞 低效用地 再開(kāi)發(fā) 政策激勵(lì)

基金項(xiàng)目：遼寧省2017年社科規(guī)劃基金青年項(xiàng)目《遼寧老工業(yè)基地新一輪振興中地方土地利用規(guī)劃法律問(wèn)題研究》（批準(zhǔn)號(hào)：L17CFX004）階段性成果；遼寧省2017年省教育廳青年項(xiàng)目《土地供給側(cè)改革視角下遼寧存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)法律問(wèn)題研究》（批準(zhǔn)號(hào)：WQN201704）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：鄭萍，沈陽(yáng)工程學(xué)院文法學(xué)院法律系，講師，博士，研究方向：資源法；劉佳，沈陽(yáng)市于洪區(qū)人民法院，研究方向：民事法。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.081

遼寧低效用地形成的原因有多種，未改造的舊城區(qū)由于歷史原因形成散亂的工業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的要求使部分產(chǎn)業(yè)面臨被改造而停止生產(chǎn)，違法占用和開(kāi)發(fā)也降低了土地利用的效率。

一、低效用地再開(kāi)發(fā)面臨的困境

（一）低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)度依賴政府主導(dǎo)

遼寧低效用地改造模式主要是地方政府主導(dǎo)?！哆|寧省城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作方案》明確提出政府主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)的幾種情況：第一，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)；第二，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改造。政府的操作模式主要是通過(guò)收回土地使用權(quán)，納入政府的土地儲(chǔ)備之中，并按相應(yīng)的法律規(guī)定以招標(biāo)拍賣掛牌的方式供應(yīng)土地。如果完全由政府主導(dǎo)低效用地改造，那么地方政府在低效用地改造過(guò)程中承擔(dān)過(guò)重的事務(wù)，需投入大量的人力、物力和資金，這對(duì)地方政府而言是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，再開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及到多方主體的利益和訴求，完全的政府主導(dǎo)可能會(huì)使各利益主體的訴求不能得到很好的回應(yīng)，影響低效用地再開(kāi)發(fā)的效果。

（二）原土地使用權(quán)人自主改造積極性不足

一方面，當(dāng)前低效用地再開(kāi)發(fā)的利益分配機(jī)制沒(méi)有充分考慮到原土地使用權(quán)人的訴求，原土地使用權(quán)人得到的征收補(bǔ)償與土地改造后的增值收益相對(duì)較少，無(wú)法調(diào)動(dòng)原土地使用權(quán)人自主改造的積極性。原土地使用權(quán)人對(duì)土地釋放的意愿較低，給再開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)阻礙。另一方面，多數(shù)原土地使用權(quán)人會(huì)利用手中的土地與其他市場(chǎng)主體產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如抵押、租賃、投資入股、轉(zhuǎn)讓（因某種原因合同未履行完畢，土地未完成最終交付）、被采取司法強(qiáng)制措施等，致使附著土地上產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分混亂。要將土地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系捋順需要原土地使用權(quán)人的參與。

（三）政府主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)資金壓力較大

遼寧低效用地開(kāi)發(fā)集中在政府主導(dǎo)改造項(xiàng)目，對(duì)原有土地重新規(guī)劃、轉(zhuǎn)變用途等措施，與新增建設(shè)用地相比較，涉及的步驟更多，過(guò)程周期更長(zhǎng)，建設(shè)投資較高，特別是所涉的改造項(xiàng)目所需資金數(shù)額巨大，主要集中在拆遷安置補(bǔ)償、改造項(xiàng)目建設(shè)等方面，除前期開(kāi)發(fā)的投入以外，項(xiàng)目建成以后的收益情況還要依賴當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而決定。如果經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展不良，可能存在著項(xiàng)目空置的情形，那么前期投入短期內(nèi)又無(wú)法實(shí)現(xiàn)回收。政府作為開(kāi)發(fā)主導(dǎo)者，面臨著資金不足的窘境，難以推進(jìn)征收的完成和項(xiàng)目的開(kāi)展。

二、低效用地再開(kāi)發(fā)困境的破解之道

（一）創(chuàng)新低效用地再開(kāi)發(fā)模式

創(chuàng)新低效用地再開(kāi)發(fā)模式應(yīng)遵循以下規(guī)則：

第一，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的再開(kāi)發(fā)理念。一方面，市場(chǎng)機(jī)制的引入確實(shí)會(huì)為低效用地的改造提供助力，但是很多涉及到城市公共利益的建設(shè)項(xiàng)目必須堅(jiān)持由政府主導(dǎo)，如對(duì)涉及公益項(xiàng)目的地塊的拆遷會(huì)影響公共設(shè)施的供給，如果由社會(huì)主體進(jìn)行實(shí)施的話，可能會(huì)由于其逐利性而無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)公益用途，由政府主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)就可以保證其公益性。另一方面，改造低效用地是為了提高土地的利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)?；虼?，在社會(huì)主體介入到開(kāi)發(fā)改造項(xiàng)目中時(shí)，還應(yīng)由政府把控項(xiàng)目選擇，使項(xiàng)目選擇應(yīng)符合遼寧當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，如果是那些被淘汰的高污染、高耗能等不符合產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求的行業(yè)項(xiàng)目，要堅(jiān)決予以制止，并在開(kāi)發(fā)改造過(guò)程中注意產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。此外，項(xiàng)目改造開(kāi)發(fā)都會(huì)有一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也需要由政府來(lái)掌控和化解這些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以確保項(xiàng)目順利進(jìn)行?？偠灾?，政府在低效用地再開(kāi)發(fā)中應(yīng)處于管理者的角色，以公共利益和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)主體的廣泛參與。

第二，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是城市發(fā)展的核心，改造低效用地政策實(shí)施重心在制定符合遼寧當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的規(guī)劃。通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌安排，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)確定合理的結(jié)構(gòu)布局、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展時(shí)序，并按規(guī)劃內(nèi)容適時(shí)適度供應(yīng)土地，做到合理設(shè)計(jì)、合理建設(shè)，能夠有效掌控經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低效用地改造間的一致性。

第三，探索多種再開(kāi)發(fā)模式。低效用地再開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，引入市場(chǎng)化運(yùn)作，打破政府對(duì)低效用地再開(kāi)發(fā)的單一運(yùn)作模式。鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自主開(kāi)發(fā)或者其他社會(huì)主體參與開(kāi)發(fā)，政府要為社會(huì)主體提供必要的服務(wù)；允許低效用地通過(guò)多種方式利用，如置換、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資或者入股等，政府在要制度上為土地實(shí)現(xiàn)多種方式利用提供便利和支持，給予社會(huì)主體參與再開(kāi)發(fā)以權(quán)利空間，使土地的資產(chǎn)價(jià)值、資源價(jià)值和資本價(jià)值進(jìn)一步顯化。在這一過(guò)程中，政府要對(duì)未達(dá)到約定的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，避免社會(huì)主體不嚴(yán)格執(zhí)行開(kāi)發(fā)約定而造成土地又一次閑置。

第四，推行租賃制，嘗試工業(yè)用地的彈性供給。出讓制一次性給予企業(yè)一定年限占有使用土地，如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳，土地就會(huì)由企業(yè)一直占有而未被利用或低效利用。租賃制正是在這種情況下提高土地利用效率的一種方式。由用地人和政府簽訂租賃合同，雙方根據(jù)自身的要求選擇租賃形式和租金標(biāo)準(zhǔn)。這樣既可以免除企業(yè)因承擔(dān)土地出讓金而給經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的資金壓力，選擇適合自身發(fā)展的租賃方式，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，又能促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，政府根據(jù)整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局要求和企業(yè)發(fā)展情況合理供給土地，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，也有效促進(jìn)落后產(chǎn)業(yè)的退出，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（二）調(diào)整利益分配和制度規(guī)則激發(fā)使用權(quán)人積極性

合理分配利益是激發(fā)社會(huì)主體參與低效用地改造積極性的關(guān)鍵。將低效用地改造所帶來(lái)的土地增值收益在地方政府、原土地使用權(quán)人、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)等利益主體間合理分配，調(diào)動(dòng)各方主體積極性，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拉動(dòng)投資和消費(fèi)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，同時(shí)完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公共利益。

對(duì)原土地使用權(quán)人，鼓勵(lì)其參與再開(kāi)發(fā)改造項(xiàng)目，如果原土地使用權(quán)人無(wú)意自主改造，政府可以將低效用地改造后的增值收益按一定比例返還給土地原使用權(quán)人用于支持原土地使用權(quán)人自身發(fā)展，同時(shí)也能促進(jìn)原土地使用權(quán)人配合釋放土地，有利于低效用地改造的順利進(jìn)行。

對(duì)原土地使用權(quán)人以外的社會(huì)主體，政府可以允許其在土地權(quán)屬性質(zhì)相同的前提下，對(duì)相鄰地塊進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)。可由社會(huì)主體對(duì)擬開(kāi)發(fā)地塊向政府提出申請(qǐng)，政府對(duì)擬開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行相應(yīng)的審查，包括土地權(quán)屬關(guān)系、土地用途、土地出讓年限、擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目改造方案，對(duì)符合土地法律法規(guī)、土地用途管制和產(chǎn)業(yè)布局的改造方案，可允許其將地塊成片開(kāi)發(fā)，在不損害公共利益和有利于項(xiàng)目推進(jìn)的前提下，可通過(guò)協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。通過(guò)這種方式，將分散的土地集中開(kāi)發(fā)，有利于形成規(guī)?；?yīng)，也利于土地集約使用。

除了合理共享低效用地改造帶來(lái)的增值收益，還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)主體的參與程度。關(guān)于公眾參與的程序設(shè)置等可以參考國(guó)外存量土地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)、美國(guó)等在處置存量土地過(guò)程中都不同程度的吸引社會(huì)主體參與。美國(guó)于1974年實(shí)施“社區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，其中一項(xiàng)重要的措施就是要增加城市改造過(guò)程中的公眾參與。公眾可以向政府提出有關(guān)“社區(qū)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”各項(xiàng)疑問(wèn)、意見(jiàn)和建議，可以要求政府提供與該計(jì)劃有關(guān)的資金流向、項(xiàng)目進(jìn)展情況等。在低效用地再開(kāi)發(fā)決策過(guò)程中，可賦予低效用地改造涉及的利益主體參與的權(quán)利，包括項(xiàng)目進(jìn)度問(wèn)詢、意見(jiàn)反饋和相關(guān)建議，并拓寬公眾參與的途徑，包括但不限于聽(tīng)證會(huì)、意見(jiàn)征詢問(wèn)卷、代表座談等，充分與所涉利益主體進(jìn)行溝通交流，增加公眾對(duì)改造計(jì)劃的了解，提升公眾參與熱情。

此外，在城市改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中，對(duì)具有城市特色和歷史價(jià)值的項(xiàng)目應(yīng)予以保留。城市發(fā)展離不開(kāi)歷史和文化的發(fā)展，特別遼寧作為清王朝發(fā)源地和新中國(guó)工業(yè)搖籃，具有獨(dú)特的歷史文化，對(duì)具有城市特色和歷史價(jià)值的低效用地項(xiàng)目應(yīng)予以保留或適度改造。這依賴于政府規(guī)劃和引導(dǎo)，可通過(guò)聽(tīng)證等方式聽(tīng)取公眾對(duì)歷史文化地塊再開(kāi)發(fā)的建議，如進(jìn)行再開(kāi)發(fā)或者適度改造，應(yīng)對(duì)再開(kāi)發(fā)或改造主體予以適當(dāng)?shù)恼咧С郑?duì)原土地使用權(quán)人給予適度補(bǔ)償用于彌補(bǔ)其未進(jìn)行完全改造的利益損失。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與低效用地再開(kāi)發(fā)

低效用地再開(kāi)發(fā)鼓勵(lì)社會(huì)資本介入其核心就是拓寬改造的融資渠道，僅以政府投資并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)低效用地改造的預(yù)期效果。堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向與政府主導(dǎo)相結(jié)合的模式是目前適應(yīng)遼寧地區(qū)低效用地處置方式的最佳選擇，這就要求政府要適度放權(quán)并向社會(huì)主體讓利以吸引社會(huì)資本參與到改造之中。

一方面，政府主導(dǎo)建立多元化融資渠道。在金融政策允許的前提下，建立低效用地改造的融資平臺(tái)。政府在融資平臺(tái)構(gòu)建過(guò)程中要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過(guò)對(duì)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、民間借貸機(jī)構(gòu)等進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，允許待改造土地在平臺(tái)上進(jìn)行融資，政府通過(guò)監(jiān)管掌控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這樣可以吸引社會(huì)資金參與到改造項(xiàng)目中，解決政府資金壓力。

另一方面，政府出臺(tái)相應(yīng)的稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。政府給予企業(yè)相關(guān)的稅費(fèi)政策優(yōu)惠，以減輕企業(yè)在改造過(guò)程中的負(fù)擔(dān)。如一次性交納土地出讓金存在困難的企業(yè)或者改造后項(xiàng)目，可以實(shí)行租賃制。課題組在前文對(duì)租賃制有相關(guān)論述，不再贅述。對(duì)拆遷安置量大，改造成本較高的破產(chǎn)企業(yè)、舊城區(qū)等改造，可以通過(guò)提高容積率的方式給予開(kāi)發(fā)企業(yè)優(yōu)惠，提升開(kāi)發(fā)企業(yè)的積極性。

無(wú)論采取哪種方式增強(qiáng)開(kāi)發(fā)企業(yè)融資能力，都需要建立在參與主體共享利益的基礎(chǔ)上。因此，完善參與主體對(duì)改造以后土地增值利益的分配機(jī)制是核心問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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