摘 要 街頭官僚近年來在行使行政權(quán)力的過程中問題重重，導(dǎo)致社會矛盾層出不窮、沖突頻發(fā)，嚴(yán)重破壞公共秩序與公眾利益。文章試以行政控權(quán)理論為視角，分析我國街頭官僚在行政執(zhí)法過程中存在的問題，并探究其成因，借鑒理論中有意義的內(nèi)容和原則，為問題的解決提出對策，旨在規(guī)范其行政行為，創(chuàng)造一個(gè)良好的行政執(zhí)法環(huán)境。

關(guān)鍵詞 行政控權(quán)理論 街頭官僚 行政執(zhí)法 自由裁量權(quán)

作者簡介：李靈希，東北師范大學(xué)，碩士研究生（在讀），研究方向：政府治理理論與實(shí)踐。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.057

一、行政控權(quán)理論相關(guān)概述

（一）傳統(tǒng)行政控權(quán)理論

行政控權(quán)理論，聚焦于控制和限制行政權(quán)力的力度和范圍。傳統(tǒng)行政法控權(quán)理論源于西方自由資本主義時(shí)期，西方學(xué)者們在這一階段關(guān)于行政控權(quán)理論的主要觀點(diǎn)包括：第一，將最大程度保障個(gè)人自由權(quán)利作為行政法的宗旨，發(fā)揮限制國家行政機(jī)構(gòu)對個(gè)人自由和權(quán)利干預(yù)的作用；第二，排斥自由裁量權(quán)，嚴(yán)格限制和規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力使用的范圍；第三，重視司法審查，認(rèn)為它是一種直接、有效、有力的控權(quán)手段；第四，遵循規(guī)則主義的行政法治原則，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。綜上所述，可以將傳統(tǒng)行政控權(quán)理論的核心概括為：以保障個(gè)人自由、維護(hù)個(gè)人利益為目的，用立法和司法的手段限制行政權(quán)力的范圍、控制行政權(quán)的行使，以防止政府對經(jīng)濟(jì)社會的過度干預(yù)。

（二）現(xiàn)代行政控權(quán)理論

隨著時(shí)代的變遷，現(xiàn)代行政權(quán)的行使呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，即滲透力與影響力大大提升、總體上朝積極化方向發(fā)展、擴(kuò)張趨勢明顯等。因此，在現(xiàn)代行政背景下，行政控權(quán)理論也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。二十世紀(jì)至今，是現(xiàn)代行政控權(quán)理論的發(fā)展時(shí)期，它是對傳統(tǒng)行政控權(quán)理論的繼承和發(fā)展，其主要轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：第一，自由裁量權(quán)在現(xiàn)代社會中的積極作用被承認(rèn)。受市場失靈的影響，政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的宏觀調(diào)控被視為是必要的，行政權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員在法定職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)用自由裁量權(quán)積極處理社會事務(wù)被公眾所接受。第二，行政法的定義發(fā)生變化。認(rèn)為行政法不僅以控制行政權(quán)力為主要內(nèi)容，還應(yīng)關(guān)注所有行政相關(guān)行為。第三，發(fā)展新的控權(quán)機(jī)制。為了加強(qiáng)控權(quán)手段的協(xié)調(diào)和防范作用，需對傳統(tǒng)單一的司法控制予以補(bǔ)充，注入新的控權(quán)機(jī)制。第四，行政法的目標(biāo)發(fā)生變化。行政法不僅以維護(hù)個(gè)人權(quán)利為己任，還提倡限制權(quán)力行使以維護(hù)社會利益的積極行政觀念。由此可見，現(xiàn)代行政控權(quán)理論與傳統(tǒng)行政控權(quán)理論相比，從對抗國家干預(yù)轉(zhuǎn)為向政府行政提供支持，從消極行政轉(zhuǎn)為積極行政，從僅維護(hù)個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)為更多的維護(hù)社會利益，它的產(chǎn)生和應(yīng)用更適合國家市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、街頭官僚行政執(zhí)法現(xiàn)存問題及成因分析

（一）依法行政意識淡薄及其成因

當(dāng)前，街頭官僚行政執(zhí)法問題突出的表現(xiàn)就是缺少依法行政的意識。其具體表象有很多，如以權(quán)謀私、冷漠、暴力執(zhí)法等，表面上是在履行法律賦予的職權(quán)，但實(shí)質(zhì)上卻不以執(zhí)行和實(shí)施法律為目的，把行政執(zhí)法當(dāng)作謀取私利的工具，違背了行政控權(quán)理論中關(guān)注社會公眾利益和依法行政的原則。造成街頭官僚依法行政意識淡薄的原因主要有：第一，法律規(guī)范具有滯后性。行政執(zhí)法活動涉及社會生活的方方面面，而現(xiàn)有的法律規(guī)范形式多樣、內(nèi)容復(fù)雜，不具有普遍適用性，難以覆蓋管理整體街頭官僚，使我國街頭行政執(zhí)法中常出現(xiàn)的多頭執(zhí)法或互相推諉責(zé)任等現(xiàn)象。法律規(guī)范的滯后是產(chǎn)生行政執(zhí)法問題最為關(guān)鍵的原因，也是造成目前街頭官僚服務(wù)意識弱、利己主義盛行的原因之一。第二，街頭官僚的行政執(zhí)法行為多在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中進(jìn)行，行政行為直接作用于“經(jīng)濟(jì)人”，這種情況極易為官僚主義思想和拜金主義的滋長提供環(huán)境，受這種思想觀念支配和引導(dǎo)行政執(zhí)法行為，使對法律負(fù)責(zé)、對社會和公眾負(fù)責(zé)的行政執(zhí)法理念扭曲為以追求政績與私利為目的，也因此造成公眾對政府的不滿情緒增加，出現(xiàn)官民利益沖突等問題。

（二）自由裁量權(quán)濫用及其成因

允許作為實(shí)際執(zhí)法者的街頭官僚擁有一定的裁量空間，可以更加有效地實(shí)現(xiàn)社會公平正義。因此，從現(xiàn)代行政控權(quán)理論的角度來看，自由裁量權(quán)被予以容忍。然而，近年來我國街頭官僚執(zhí)法行為不當(dāng)，常使用釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等手段，形成很多負(fù)面社會輿論，使社會不穩(wěn)定因素增加。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：第一，街頭官僚自由裁量權(quán)過大，缺少控制。法律將部分行政職責(zé)委托給街頭官僚，令街頭官僚在執(zhí)法過程中，根據(jù)實(shí)際情況建立起一種帶有主觀判斷性的法律秩序以應(yīng)對各類事件。法律與街頭官僚之間存在委托代理關(guān)系，信息的不對稱現(xiàn)象也就必然存在，法律無法掌握街頭官僚在實(shí)際執(zhí)法過程中的全部行為信息，因此無法判定街頭官僚行政執(zhí)法是否合理合法，這種監(jiān)督與判定的缺失，導(dǎo)致濫用行政裁量權(quán)問題的產(chǎn)生。第二，街頭官僚的自由裁量權(quán)存在司法控制的難題。目前對街頭官僚大量的行政裁量行為，人民法院并無審查權(quán)；法官有限的專業(yè)知識使其很難完成對街頭官僚行政裁量權(quán)的司法審查，作出街頭官僚是否合理使用行政裁量權(quán)的準(zhǔn)確判斷，且法官的司法裁量與街頭官僚的自由裁量一樣，帶有一定的主觀性。第三，權(quán)力授予過度。我國在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)以后，為充分激發(fā)市場活力，各類行政法律規(guī)范都對行政自由裁量權(quán)的范圍、幅度等予以限制，但仍存在自由裁量權(quán)的授予限度超出我國執(zhí)法環(huán)境承載力的問題，給執(zhí)法主體留下公權(quán)私用的余地。第四，權(quán)力控制不力。為給市場經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展空間、維護(hù)市場秩序，自由裁量權(quán)有必要授予各級政府行政機(jī)關(guān)及其官員，但在授權(quán)之后，我國卻沒有建立起有力的控權(quán)機(jī)制，這是導(dǎo)致街頭官僚濫用自由裁量權(quán)的又一重要原因。

（三）行政手段與程序不當(dāng)及其成因

行政手段與程序的失當(dāng)是街頭官僚行政執(zhí)法中普遍存在的問題，主要表現(xiàn)為街頭官僚執(zhí)法程序避開法律監(jiān)管，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，采用不當(dāng)?shù)氖侄魏统绦驁?zhí)法，這種現(xiàn)象也導(dǎo)致行政管理成本浪費(fèi)和行政效益低下，使基層矛盾越演越烈。造成這種局面的原因，主要有兩方面：其一，街頭官僚存在自身局限性。部分街頭官僚職業(yè)素養(yǎng)不高，缺乏對法律規(guī)定的認(rèn)識和理解，做出的具體行政處罰行為合理性和說服力低，且長期受“官本位”思想的影響，公共服務(wù)意識弱，執(zhí)法多不符合執(zhí)法程序，隨意性強(qiáng)，甚至忽視行政法規(guī)，越權(quán)執(zhí)法或不作為。其二，相關(guān)行政法規(guī)對街頭官僚的約束力不足。因基層事物繁雜，目前我國街頭官僚結(jié)構(gòu)中存在很大一部分“臨時(shí)工”，用以分擔(dān)擁有正式編制的行政執(zhí)法者工作任務(wù)，這一群體被授予有限的行政執(zhí)法權(quán)，其受《勞動合同法》管理而非正式的行政法規(guī)，因此“臨時(shí)工”行政執(zhí)法的手段與程序受相關(guān)行政法規(guī)的約束程度較小，且不承擔(dān)責(zé)任后果，助長了其執(zhí)法的主觀隨意性；而另一方面，當(dāng)有街頭官僚發(fā)生行政權(quán)力使用不當(dāng)?shù)膯栴}時(shí)，又會面臨授予“臨時(shí)工”執(zhí)法權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員將其作為“擋箭牌”用以逃避相關(guān)行政法規(guī)的追責(zé)和公眾質(zhì)疑的困境。

三、以行政控權(quán)理論規(guī)范街頭官僚行政執(zhí)法行為

（一）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)行政倫理道德建設(shè)

傳統(tǒng)行政控權(quán)理論主張遵循規(guī)則主義的行政法治原則，為使街頭官僚做到依法行政，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確行政權(quán)力行使的范圍和方式。同時(shí)，法律要盡可能充分地承認(rèn)群體利益的存在及其合理性，在立法和政策制定環(huán)節(jié)兼顧不同社會群體的利益和訴求。然而，僅僅使用法律、規(guī)制制度等手段規(guī)范街頭官僚行使行政權(quán)力的行為顯然不夠，是一種因不信任街頭官僚行政執(zhí)法而采取的消極形式，這就將人們的注意力轉(zhuǎn)向了道德倫理的約束作用上。從行政倫理建設(shè)方面鼓勵(lì)街頭官僚維護(hù)公眾利益，符合現(xiàn)代控權(quán)理論中所提倡的積極行政，通過提高街頭官僚的責(zé)任意識、服務(wù)意識和職業(yè)道德素養(yǎng)，既可以實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力行使的規(guī)制，同時(shí)又不會打擊街頭官僚的主觀能動性。加強(qiáng)對街頭官僚的行政倫理道德教育，制定并落實(shí)培養(yǎng)方案，有助于保證行政權(quán)力的行使不出現(xiàn)偏差，且街頭官僚行政執(zhí)法的目的具有公共性，必要的道德規(guī)范有助于提高行政權(quán)力的效益，維護(hù)集體利益。

（二）合理管控自由裁量權(quán)

傳統(tǒng)和現(xiàn)代行政控權(quán)理論，都主張對自由裁量權(quán)的控制。對街頭官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行合理管控，具體做法有：其一，從法律層面上實(shí)現(xiàn)對街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。街頭官僚掌握的行政自由裁量權(quán)要得到相應(yīng)的規(guī)制，需要從立法、行政和司法等方面來做出監(jiān)督安排，其中司法監(jiān)督尤為重要，也最為缺失。要使司法實(shí)現(xiàn)對自由裁量權(quán)的審查，就要推動建設(shè)街頭官僚自由裁量權(quán)納入司法審查范圍的政策議程設(shè)置，并提升司法審查的公正合理性。其二，針對實(shí)踐設(shè)定裁量基準(zhǔn)。明確的裁量基準(zhǔn)可以約束自由裁量權(quán)，讓其行使過程更加透明公開。利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)科技等，盡可能地量化自由裁量權(quán)，在此基礎(chǔ)上完善自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的設(shè)立，使其更具合理性和科學(xué)性，為審查權(quán)力提供依據(jù)，提高對街頭官僚自由裁量權(quán)判定的準(zhǔn)確度。同時(shí)，各地也要根據(jù)實(shí)際情況，制定出符合自身發(fā)展目標(biāo)的裁量基準(zhǔn)，對具體情況進(jìn)行具體分析，避免因使用同樣標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的“一刀切”現(xiàn)象。

（三）推進(jìn)行政程序法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)程序控權(quán)

嚴(yán)格的行政程序是防止行政權(quán)力濫用的有效屏障，因此要加強(qiáng)程序法制建設(shè)。街頭官僚作為行政權(quán)力的直接執(zhí)行者，侵害行政相對人合法權(quán)益的概率相對較大，若缺乏明確的執(zhí)法程序規(guī)定，濫用權(quán)力去損害公眾利益、破壞公共秩序的情形就很難避免。行政程序從一定意義上說，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制的一部分，規(guī)范的行政程序有利于行政執(zhí)法活動的公開化、合理化。由于我國目前缺乏統(tǒng)一的行政程序法的整體規(guī)制，行政權(quán)很難實(shí)現(xiàn)有序、有效、合法地運(yùn)行，制約了行政執(zhí)法效率的提高。因此，制定統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法勢在必行，這也是促進(jìn)我國行政管理科學(xué)化、法制化的客觀要求。一方面，行政程序法要加強(qiáng)對執(zhí)法方式和步驟進(jìn)行規(guī)范；另一方面，明確的法律程序也使行政權(quán)的行使有章可循。科學(xué)、規(guī)范的程序，不僅能保證行政執(zhí)法活動的有序進(jìn)行，還能提高行政效率和行政執(zhí)法行為的合法性。同時(shí)，我國還應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以人為本的原則，在保護(hù)公眾利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)街頭官僚行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)情況，制定合理的執(zhí)行程序，使街頭官僚能按照程序來行使權(quán)力，從而確保行政執(zhí)法活動的順利運(yùn)行。相應(yīng)的，還要建立起配套監(jiān)督機(jī)制，將內(nèi)外部監(jiān)督控制統(tǒng)一起來，并完善行政追責(zé)制，維護(hù)公眾利益。

四、結(jié)語

行政控權(quán)理論雖產(chǎn)生于西方特定的歷史時(shí)代背景，但它本身還存在一定的當(dāng)代適用性，對我國街頭官僚行政執(zhí)法相關(guān)問題的解決具有指導(dǎo)作用。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及行政體制的改革，街頭官僚成為行政權(quán)力的直接行使主體。然而，受法制的不健全、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的不完善、街頭官僚自身局限性等因素的影響，街頭官僚在行使由行政授權(quán)機(jī)關(guān)賦予的行政權(quán)時(shí)存在很多問題，激化了諸多社會矛盾，嚴(yán)重危害社會公眾利益與安全。傳統(tǒng)和現(xiàn)代的行政控權(quán)理論中立法控權(quán)、依法行政、控制自由裁量權(quán)、規(guī)范行政程序、實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公眾利益的兼顧等觀點(diǎn)為探尋出這些問題的成因及解決對策提供了不可替代的作用，同時(shí)也對優(yōu)化我國行政執(zhí)法的環(huán)境、結(jié)構(gòu)與方式具有積極影響。

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