摘 要 抽象行政行為所發(fā)揮的作用顯而易見，尤其在行政管理方面發(fā)揮的作用更為顯著，越來越受到社會的關注與重視。但受監(jiān)督力度因素的影響，抽象行政行為發(fā)揮的作用有所弱化，經(jīng)常經(jīng)出現(xiàn)行政管理秩序混亂、行政相對人切身利益受到損害的現(xiàn)象，由此可見建立符合現(xiàn)實需求的抽象行政行為法律監(jiān)督體制，加大抽象行政行為監(jiān)督力度是當務之急。本文立足于社會實踐，探討了抽象行政行為的法律責任。

關鍵詞 抽象行政行為 法律責任 法律監(jiān)督

作者簡介：申敏，河南警察學院，講師，研究方向：行政法與行政訴訟法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.054

觀察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行立法缺乏操作性，抽象行政行為對行政管理的影響越來越顯著，換言之，抽象行政行為是行政管理的主要依據(jù)，而現(xiàn)行立法在進行抽象行政行為法律責任明確的過程中考慮的相關因素存在一定的不足，導致責任形式相對缺略、責任主體相對模糊、責任內容相對滯后，進而影響到行政管理日常秩序與行政相對人切身權益，針對這種情況，我國提出構建監(jiān)督體制的建議，并付諸了實踐，但取得的效果并不顯著，因此結合當前監(jiān)督現(xiàn)狀分析抽象行政行為的法律責任并提出相關建議至關重要。

一、 抽象行政行為相關概述

（一）抽象行政行為概念

簡單地說，抽象行政行為就是行政機關約束與控制廣泛對象或不特定對象的行政行為，這種行政行為具有一定的普遍性與適用性，不僅涉及國務院出臺的行政法規(guī)、地方省級人民政府與獲取國務院批準具有較大規(guī)模的市人民政府執(zhí)行的地方行政規(guī)章，而且包括國務院部委針對部門制定的行政規(guī)章與行政機關貫徹落實的決定。受現(xiàn)行立法特征等因素的影響，抽象行政行為逐漸成為行政管理的主要依據(jù)，并對行政相對人切身利益起著至關重要的影響，所以不斷完善抽象行政行為是當務之急。

（二）抽象行政行為特征

抽象行政行為主要體現(xiàn)出以下五個特征，具體來說：一是規(guī)范性特征，抽象行政行為作為一種行為規(guī)范，在約束行政相對人的同時進行行政主體約束，行政法律關系主體要想避免遭受法律制裁，則需要嚴格遵循行為規(guī)范；二是對象廣泛性與不特定性特征，抽象行政行為是行政機關約束與控制廣泛對象或不特定對象的行政行為；三是作用將來性，抽象行政行為強調未來將要發(fā)生的事情；四是應用重復性，抽象行政行為可反復應用；五是文件間接強制執(zhí)行效力性，抽象行政行為構建的文件無法直接發(fā)揮強制性執(zhí)行效力作用。

二、現(xiàn)行立法明確的抽象行政行為法律責任

就目前而言，我國現(xiàn)行立法共制定三種監(jiān)督機制來提高抽象行政行為準確性與效率性：一是權力機關在抽象行政行為方面發(fā)揮的監(jiān)督作用，憲法相關規(guī)定為權力機關提供了撤銷與法律相違背的抽象行政行為的權利；二是上級行政機關在抽象行政行為方面發(fā)揮的監(jiān)督作用，縣級及縣級以上地方人民政府可以結合相關法律法規(guī)進行所屬部門決定與下級人民政府命令審查，一旦發(fā)現(xiàn)不符合要求的決定或命令可作出撤銷處理，或結合實際情況進行調整與改變；三是抽象行政行為自我監(jiān)督作用發(fā)揮，抽象行政行為文件的完善程度對抽象行政行為作用發(fā)揮起著直接影響，因此各行政機關應通過清理與完善抽象行政行為文件的方式來糾正與完善抽象行政行為顯著問題。雖然現(xiàn)行立法制定的這三種監(jiān)督機制發(fā)揮著不同程度的監(jiān)督作用，但監(jiān)督力度還存在一定的不足，未能全面阻止過錯行為，究其緣由，一方面受監(jiān)督方式的影響，未立足于微觀層面制定監(jiān)督方式，缺乏一定的操作性；另一方面受規(guī)定范圍的影響，當前監(jiān)督機制規(guī)定的抽象行政行為法律責任不夠全面。

三、關于抽象行政行為法律責任的思考

（一）明確抽象行政行為法律責任的可行性

基于法律事實的抽象行政行為將來性行為規(guī)則才能在行政相對人實際權利義務方面發(fā)揮直接影響，受這一特征的影響，很多人在抽象行政行為法律責任認識與了解方面存在一定的不足，盲目的認為抽象行政行為與行政相對人實際權利義務無直接關系，并以此為由否定抽象行政行為作用并阻礙其法律責任作為法律救濟途徑。但從現(xiàn)實層面來說，抽象行政行為對行政相對人實際權利義務發(fā)揮著潛移默化地影響，明確其法律責任具有切實可行性。

1.對法治實行具有促進作用

權利與義務是法的重要組成要素，在法各方面發(fā)揮著至關重要的作用，可以說，權利與義務的合法行使是達到法治的保證。法律責任在法律運行過程中占據(jù)重要位置，是法治必不可少的重要環(huán)節(jié)，但法治的實現(xiàn)是一個過程，需要政府在了解與掌握憲法、法律特征與要求的基礎上進行運作，憲法與法律對政府權力具有管控作用，而抽象行政行為是行使政府權力的主要方式，只有加強與法律責任的聯(lián)系，構建符合現(xiàn)實需求的法律責任系統(tǒng)，才能更好地促進法治實現(xiàn)。

2.有利于維護維護行政相對人切身權益

行政相對人切身權益除了會受具體行政行為影響，也會受抽象行政行為影響，即抽象行政行為不規(guī)范導致權益受損，相對應的，責任主體應為抽象行政行為行為主體，而非具體行政行為行為主體，若抽象行政行為行為主體無需負擔相應的法律責任，將會直接損害行政相對人切身權益，從而影響法治精神傳承與發(fā)展及行政權力合法行使目的的實現(xiàn)。因此，抽象行政行為需要充分關注行政相對人切身權益，并加以維護與保障，行政法強調國家與行政相對方的權利是一種目的，而非方式，要想實現(xiàn)這一目的，則需要站在切實維護各方面的合法權益，如行政相對方、國家等。抽象行政行為是一個過程，在行使行政權的同時進行行政相對人切身權利維護，法律責任因自身特征與需要應采取違法主體違法行為糾正與制裁的方式進行行政相對人切身權益保障。

3.是推動行政機關依法行使職權的有效途徑

抽象行政行為具有對象不特定性特征，其是依據(jù)性行為能夠反復適用，這就決定了其損害的嚴重性，從現(xiàn)實層面來說，不追究行政主體法律責任是放縱抽象行政行為繼續(xù)作出違法行為的行為。而明確抽象行政行為的法律責任，并構建符合現(xiàn)實需求的抽象行政行為的法律責任，有利于提高抽象行政行為制訂過程科學性與規(guī)范性，推動行政機關職權行使。

（二） 抽象行政行為的具體法律責任

法律責任對法律運行具有促進與保障作用，是法律運行不可或缺的體制，是法治重要組成環(huán)節(jié)。要注意的是，法治實現(xiàn)并非一蹴而就的，需要政府依據(jù)憲法與法律要求規(guī)范運行，換言之憲法與法律對政府權力具有規(guī)范作用，對抽象行政行為運作過程的規(guī)范實際上也是對行政相對人切實權利的維護，法律責任以糾正與制裁主體違法行為促進行政相對人切身權益維護。

1.抽象行政行為法律責任的主要構成要件

抽象行政行為法律責任構成要件主要包括責任能力較強的行政主體、抽象行政行為構成違法、既定損害事實。首先就責任能力較強的行政主體來說，抽象行政行為法律責任主體是具有相應責任能力的主體，如國家行政機關、國家公務員，其中國家行政機關屬于法人主體、國家公務員屬于自然人主體，無論是法人主體還是自然人主體都具有一定的責任能力；其次就抽象行政行為構成違法來說，違法行為是導致法律責任形成的主要因素，只有發(fā)生違法行為，合法利益、合法秩序等都會受到一定的損害，這就決定了法律責任與違法行為的重要關系，抽象行政行為法律責任的明確同樣需要以違法為依據(jù)，其違法主要指的是與法律法規(guī)與行政規(guī)章相違背的抽象行政行為；再次就既定損害事實來說，抽象行政行為對符合法律法規(guī)要求的基本權利與義務作出的侵奪行為即為既定損害事實，是抽象行政行為法律責任的主要構成要件，主要表現(xiàn)在于預設抽象行政行為的行為規(guī)范對科學行政法律基本關系起到了破壞性作用與預設違法抽象行政行為的行為規(guī)范對行政相對人切身權利與權益起到了破壞性作用。

2.抽象行政行為法律責任的主要內容

抽象行政行為法律責任主要涉及兩方面內容，即對違背法律法規(guī)的抽象行政行為進行糾正、補救行政相對人基本權利義務即實施法律救濟。相對人權利具有平衡性特征，從這層意義上來說，行政機關除了享受權力，還要負責相對人切身權益，避免其切身權益受到損害，因此抽象行政行為主體需要在關注行政相對人權益的同時實施受損權益補救，了解與明確抽象行政行為具體內容，并在實踐中不斷探索與總結其法律責任負擔形式。

3.抽象行政行為法律責任的主要形式與免責狀況

抽象行政行為法律責任主要包括六個形式，即一是發(fā)現(xiàn)錯誤并主動承擔，作出道歉行為；二是恢復形象，增強名譽，提高影響；三是對違反法律法規(guī)的抽象行政行為進行撤銷；四是返還行政相對人損害權益；五是恢復原狀；六是結合實際給予適當行政賠償，主要包括廣義賠償與俠義賠償，其中廣義賠償即返還行政相對人損害權益及恢復原狀，狹義賠償即給予一定金錢賠償。

不可否認的是，行政主體是抽象行政行為法律責任的主要承擔者，但在具體的實踐過程中，并非與抽象行政行為的法律責任的主要構件要件相符合的行政主體都必須進行法律責任承擔?，F(xiàn)代行政法強調法律價值的公平性，除了要切實保護行政相對人權益，還要在行政管理日常秩序方面下功夫，即明確抽象行政行為法律責任，并給予全面保障；在了解與掌握行政管理要求與規(guī)律的基礎上結合行政質量需要進行免責事項制定，所謂免責就是明確其法律責任但對該責任履行無明確規(guī)定與要求。為了更好地避免行政相對人權益受損并有效提升行政質量，需要以其他法律相關責任免責經(jīng)驗與抽象行政行為法律責任規(guī)范特征為依據(jù)提出免責情形，即時效免責與不訴免責。首先就時效免責來說，行政主體進行抽象行政行為法律責任承擔具有一定的時間規(guī)定，對于超過時間限制且權利人放棄對權利提出見解的情形，行政主體無需繼續(xù)負責；其次就不訴免責來說，行政相對人應通過向相關機關請求的方式進行權利主張，相關機關既不起訴也不受理，行政相對人請求權利易受多種因素的影響，比如法律救濟體制等，若行政相對人未應用法律救濟體制，行政主體未將責任貫徹落實到實際，則有可能放棄權利請求，這種情況并不意味著行政主體缺乏法律責任。通過制定免責制度并貫徹落實到實際，在避免行政相對人權益受損的同時有效提升行政質量。

四、結論

總而言之，探討抽象行政行為的法律責任具有極其重要的現(xiàn)實意義，不僅是完善抽象行政行為法律監(jiān)督體制，提高抽象行政行為法律監(jiān)督體制積極作用的重要需求，而且對維護行政管理秩序、保護行政相對人利益、推動行政機關發(fā)展及其職權行使具有積極意義。要注意的是，抽象行政行為涉及領域廣泛，具有對象不特定性、作用不可替代性等特征，在具體探討過程中需要綜合考慮到相關因素，以全方面掌握抽象行政行為的法律責任。

參考文獻：

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