李一行，劉興業(yè)

(1.防災科技學院 應急管理學院 防災減災法治研究中心，河北 三河065201；2.中國災害防御協(xié)會 秘書處，北京100029)

1 自然災害防治綜合立法的必要性與緊迫性

1.1 落實國家對自然災害防治的新要求

2018年10月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第三次會上要求大力提高我國自然災害防治能力。總書記強調(diào)加強自然災害防治關(guān)系國計民生，要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。2016年底印發(fā)的《中共中央 國務院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》[1]明確提出“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”，并要求強化法治保障，及時修訂有關(guān)法律法規(guī)和預案。切實實現(xiàn)國家對防災減災救災系列新理念新思想新要求，首要的是通過法律的方式確認和細化這些要求。

1.2 解決自然災害防治現(xiàn)實問題的有效方法

近年來，我國先后經(jīng)歷汶川地震、九寨溝地震、壽光洪災等重大自然災害防治實踐。統(tǒng)一指揮、屬地管理、社會參與、多方協(xié)同等新的經(jīng)驗和做法需要上升為法律制度。災害風險調(diào)查、隱患排查、監(jiān)測預警、防護加固、避險轉(zhuǎn)移等自然災害防治的手段需要經(jīng)過法律的確認。與此同時，職能交叉、重復備災、預案管理不到位、協(xié)調(diào)機制不完善、基礎(chǔ)支撐不扎實等暴露出的問題，也需要通過完善立法更好的解決。

1.3 調(diào)整自然災害防治法律關(guān)系的必然選項

我國自然災害多發(fā)，自然災害的防治需要充分發(fā)揮各級政府、各政府部門和社會力量的協(xié)同作用，推動自然災害防治由重救援向災害風險治理轉(zhuǎn)變。自然災害防治的制度設計，相應體制機制的完善，大量復雜關(guān)系的協(xié)調(diào)，多元主體責任的定位，都必須通過法律法規(guī)予以制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

1.4 推進自然災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化的迫切需要

2018年4月16日，應急管理部正式掛牌，我國應急管理事業(yè)正式開啟了新起點、新征程。應急管理部是統(tǒng)籌自然災害防治的專門部門，是國家高度重視自然災害防治的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措[2]。應急管理部成立后，防災減災救災的職能已經(jīng)由以前的各災種專門部委負責轉(zhuǎn)變?yōu)閼惫芾聿拷y(tǒng)一領(lǐng)導應對，但目前的法律制度仍然是“一災一法”?，F(xiàn)階段迫切需要做的事情是構(gòu)建適合我國國情的綜合自然災害防治法，以立法確認改革的成果，以法律制度保障改革目標的實現(xiàn)。

綜上，自然災害防治法綜合立法順應國家改革發(fā)展形勢需求，是國家目前急需的法律制度，立法時機已經(jīng)成熟，應加緊推進其立法工作。

2 自然災害防治綜合立法的定位

立法定位決定了立法框架與制度設計，是進行立法首先需要明確的問題。立法定位還與法律位階、法理依據(jù)和具體條文密切相關(guān)，始終影響著立法的過程。

2.1 自然災害防治的基本法

自然災害防治綜合立法首先是自然災害防治的基本法?；痉ㄊ亲匀粸暮Ψ乐尉C合立法的定位，也決定了該法的位階。目前，我國尚無自然災害防治的專門統(tǒng)一立法?！吨腥A人民共和防震減災法》[3]、《中華人民共和國防洪法》[4]、《中華人民共和國消防法》[5]以及《地質(zhì)災害防治條例》[6]、《自然災害救助條例》[7]等法律法規(guī)“一事一法”、分散管理的特點顯著。存在著立法重復、交叉、碎片化，不利于整合協(xié)同資源的問題[8]。當今世界上許多國家都采取了綜合的災害基本法來統(tǒng)籌災害的防御和治理。日本于1961年10月31日頒布實施《災害對策基本法》[9]、美國于1974年制定的《羅伯特·T·斯塔夫德災害救援和應急協(xié)助法》[10]等都是綜合應對災害的法律。自然災害綜合立法的優(yōu)勢是能夠統(tǒng)籌資源，集中力量，全面的應對災害的防御、減輕和災后救援。契合我國當前防災減災救災領(lǐng)域的改革需要，應整合內(nèi)容建立綜合的一部法律，作為自然災害防治的基本法。自然災害防治綜合法是規(guī)范自然災害防治領(lǐng)域的一般法，是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》[11]的下位法，是單災種自然災害防治法的上位法。作為基本法，自然災害防治綜合立法需要規(guī)定適用于各種災害的基本原則，一般制度和法律責任。災害防治基本法的結(jié)構(gòu)一般是綜合減災組織、災害預防、災害應急準備、災害應急救援、災后恢復。以基本法為基礎(chǔ)，構(gòu)建由基本法統(tǒng)領(lǐng)，各災種法支撐，社會法輔助的自然災害防治法律體系。

2.2 應急管理的特別法

2018年新設立的應急管理部承擔提高國家應急管理水平、提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的重大任務。應急管理的領(lǐng)域很廣，涉及社會生活的很多方面，自然災害防治只是應急管理項下的一個大類、一個分支。從這個意義上說，自然災害防治綜合法是應急管理的特別法。專門規(guī)定應急管理中自然災害防治的原則和制度。應急管理體系的各構(gòu)成部分之間互相關(guān)聯(lián)，其中自然災害、社會事件有較強的關(guān)聯(lián)度?，F(xiàn)實中，同一風險在不同的時空條件下，可能實現(xiàn)自然災害向重大風險的演化。作為應急管理的一個大類，自然災害防治法也就當然要納入到應急管理法律體系當中。因此，在立法時還要考慮到自然災害防治法與其他應急管理分支法的相互關(guān)系，是否銜接等問題。在應急管理法律體系中把握自然災害防治綜合立法，實現(xiàn)自然災害應急管理的體系化、法律化、現(xiàn)代化。

2.3 公共安全的支撐法

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會對公共安全和應急管理工作提出了具體要求，要求健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。公共安全是國家安全的重要有機組成部分。健全公共安全體系，加強應急體系建設，其主要目的就是要維護人民生命健康和財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。安全對于普通公民而言即是享有和平和平安，包括不受外來侵犯的安全，也包括發(fā)生災害時的生命和財產(chǎn)安全。在整個中國從富起來到強起來的進程中，公民向往在安全的環(huán)境下享受社會發(fā)展帶來的美好生活。有強大的國家做后盾，國防安全基本無虞，公民在和平時期更加迫切的需要防災安全。因此，公共安全涵蓋了防災安全，防災安全是公共安全的重要組成部分。從這個意義上說，自然災害防治法是公共安全的支撐法，要站在公共安全的高度認識和重視自然災害防治綜合立法。

3 自然災害防治綜合立法的基本理念

3.1 以人民為中心理念

人是發(fā)展的目的。習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中指出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。堅持以人民為中心的發(fā)展理念體現(xiàn)在經(jīng)濟生活的各個方面。在防災減災救災中，以人民為中心意味著：第一，自然災害防治為了人民，保護人民的生命財產(chǎn)安全是自然災害防治的核心目的。第二，自然災害防治需要人民，防災減災人人有責。第三，人民制約防災減災救災。人民有權(quán)利監(jiān)督防災減災救災中公權(quán)力行為。第四，人是最重要的價值考慮。人民至上、生命至上是自然災害發(fā)生時達成共識的價值排序。人民中心理念解決了自然災害防治為了誰的問題，明確了自然災害防治的目的，為建立以人為本的自然災害防治法律制度奠定了基礎(chǔ)。

3.2 風險防范理念

災害要素是可能導致災害事件發(fā)生的因素，本質(zhì)上是一種客觀存在，是無法被消滅的。因此，自然災害防治需要做的是采取各種有效的技術(shù)和方法避免或減少災害要素引發(fā)災害[12]。風險防范即是指有目的、有意識的通過計劃、組織、控制和檢查等活動來阻止損失的發(fā)生，或者是削弱損失發(fā)生的影響程度?！秶彝话l(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》[13]中明確要求注重風險防范。這就要求在防災減災救災中更加強調(diào)以防為主，在統(tǒng)籌全過程的基礎(chǔ)上將重點放在預防上。通過排查隱患、規(guī)避風險、解決問題等方式努力將減災關(guān)口前移，實現(xiàn)最大限度的減輕災害影響和損失。

3.3 綜合防治理念

防御是最大的減災，而治災是最好的防御?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》[1]明確提出“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變”。綜合防治是指對各種災害統(tǒng)一預防和應對。從立法上，即是將以往分散在各個法律中的災害防治規(guī)則通過整合的方式實現(xiàn)綜合，并且在綜合立法的統(tǒng)領(lǐng)下，真正實現(xiàn)多災種的綜合減災。綜合防治還意味著將“治理”災害的視野從工程領(lǐng)域向非工程領(lǐng)域擴展，將治理的手段從科技向科技人文合力方向延伸，將治理的主體從專職專業(yè)人員向社會志愿群體覆蓋。真正實現(xiàn)全過程系統(tǒng)化全員參與的自然災害防治格局。

3.4 權(quán)利保護理念

權(quán)利保護是討論自然災害立法的一般角度，被國際社會采納。考慮到情況的重要性和緊迫性，聯(lián)合國國際法委員會在第五十八屆(2006年)會議期間，根據(jù)秘書處的建議將“發(fā)生災害時的人員保護”這個專題列入委員會長期工作方案。并安排特別報告員專門研究這一專題的法律進展情況，每年向委員會報告[14]。至今，國際法委員會已經(jīng)收到了關(guān)于這一主題的8份報告，擬議條款草案也基本完成。理想的自然災害防治法律制度中的具體內(nèi)容應是人的權(quán)利的集合，而不是將人作為義務主體進行約束的命令性要求的匯總。由于我國以部門為主體的應災抗災傳統(tǒng)，導致防災減災法律大多是行政法性質(zhì)的法律規(guī)范，其話語表述的主體也多為政府及其職能部門[15]。在這種語境下，人大多時候是作為一種義務主體存在，人的權(quán)利較少的被提及。人民中心理念應以具體權(quán)利保護的形式反映在立法中，形成以“災害知情權(quán)”、“防災參與權(quán)”等權(quán)利為根本構(gòu)造的防災減災救災權(quán)利保障體系。

4 自然災害防治綜合立法的主要制度

自然災害防治的基本理念要靠具體法律制度實現(xiàn)。通過明確涵蓋自然災害防治全過程的基本制度，解決自然災害防治怎么做的問題。將實踐中行之有效的做法和迫切需要明確的問題通過立法進行確認和規(guī)定，將自然災害防治科學技術(shù)的最近成果融入制度設計中，使得自然災害防治有法可依、有計可施，切實提高我國自然災害防治水平。

4.1 自然災害防治綜合規(guī)劃制度

基于我國自然災害分布和調(diào)查的實際情況，遵循統(tǒng)籌安排、突出重點、合理布局、全面預防的原則，以災情和災害預測結(jié)果為依據(jù)，將以往分散在各個單災種災害防治法律法規(guī)中的規(guī)劃要求統(tǒng)一到自然災害防治法當中來。將包括霧霾在內(nèi)的氣象災害區(qū)劃、地震風險區(qū)劃、洪澇災害區(qū)劃等多種自然災害風險情況綜合起來，充分考慮人民生命和財產(chǎn)安全，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展情況及自然資源生態(tài)環(huán)境保護等需要，編制涵蓋城市和鄉(xiāng)村的自然災害防治統(tǒng)一規(guī)劃。明確編制主體、編制原則、編制內(nèi)容、編制程序、編制修訂和完善等具體要求，建立統(tǒng)一的自然災害防治規(guī)劃編制制度，力爭做到防治自然災害一個規(guī)劃解決問題。

4.2 自然災害風險隱患排查制度

基于科學評估方法，建立災害風險摸底排查和定期評估檢查制度。規(guī)定屬地管理職責的各級政府對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災害的危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關(guān)單位采取安全防范措施。對生產(chǎn)經(jīng)營場所、建筑物、構(gòu)筑物及周邊環(huán)境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患。各企業(yè)單位、社會組織以及公民個人發(fā)現(xiàn)危險源有義務及時上報，并采取防范措施。通過立法規(guī)定采用現(xiàn)代化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)對自然災害的危險源、風險情況、進行可視化呈現(xiàn)，智能化檢查。將區(qū)域自然災害風險清楚了解、為風險可防可控奠定基礎(chǔ)?；陲L險隱患排查的結(jié)果，通過立法明確規(guī)定對不符合當前風險等級防范的工程、存在隱患的工程必須進行加固。建立政府、社會、個人協(xié)同的加固機制。對重大工程、特殊紀念意義的工程、學校醫(yī)院等人員密集場所和工程由政府負責加固；公共區(qū)域公共場所由社會分擔加固成本、個人不動產(chǎn)由個人加固。

4.3 危險區(qū)避讓及搬遷轉(zhuǎn)移制度

根據(jù)科學探測和研究的結(jié)果，對自然災害高風險區(qū)域進行識別、標示和避讓。避免在高風險區(qū)域進行重大工程建設和人員密集區(qū)建設。并對可能遭遇自然災害影響的區(qū)域的群眾進行避險移民搬遷轉(zhuǎn)移，以減少人員和財產(chǎn)損失的制度。金沙江堰塞湖、西藏江達堰塞湖等自然災害處置都涉及到轉(zhuǎn)移群眾的問題。什么情況下搬遷轉(zhuǎn)移，如何搬遷轉(zhuǎn)移，搬遷轉(zhuǎn)移之后相關(guān)人員怎么安排應通過立法進行明確。使得災前搬遷轉(zhuǎn)移和災后安置都有法可依。

4.4 自然災害防治涵養(yǎng)區(qū)制度

自然災害防治涵養(yǎng)區(qū)是指通過水土保護、地下采礦區(qū)回填和地質(zhì)生態(tài)修復，恢復自然環(huán)境和生態(tài)平衡，通過增強植被涵養(yǎng)、提升環(huán)境承載等自然手段防止和減輕自然災害的損害后果，逐步通過自然環(huán)境涵養(yǎng)實現(xiàn)減輕自然災害的目的。2018年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展的實施意見》[16]，其中就有對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的規(guī)定。生態(tài)是孕育災害的環(huán)境，也是防治災害的“治本”對象。規(guī)定建立與風險性和人口數(shù)量、城市體量相對應的自然災害防治涵養(yǎng)區(qū)。規(guī)定涵養(yǎng)區(qū)的運行和保護、評估和調(diào)整機制，使得涵養(yǎng)區(qū)成為環(huán)境、生態(tài)、災害防治為一體的城市有機組成部分。

4.5 自然災害科普制度

認識致災因素是防災減災的第一步。應規(guī)定各級政府和政府部門應大力開展自然災害科普，科學研究機構(gòu)和新聞媒體應配合政府科普工作，提供科學研究基礎(chǔ)支持、科普專家支持和科普傳播支持，共同做好科普工作。要求各級各類學校將自然災害防治科普知識教育納入教學內(nèi)容，對學生進行科普，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。要求社區(qū)、單位和各類組織大力開展自然災害科普，加強公眾對自然災害的科學認知，提升公眾的自然災害防范和避險能力，提高社會的自然災害防治能力。

4.6 自然災害保險制度

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》[11]第三十五條，《中華人民共和國防震減災法》[3]第四十五條都規(guī)定了國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。但該條實質(zhì)是鼓勵條款，并無強制性要求和制度性安排。美國制定了專門的《聯(lián)邦洪水保險法》《全國洪水保險法》《國家洪水保險計劃》。新西蘭將災害保險納入到綜合減災的風險應對體系當中。以地震災害為例，地震風險應對體系由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，分屬政府機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)和社會機構(gòu)。一旦災害發(fā)生，地震委員會負責法定保險的損失賠償；保險公司依據(jù)保險合同負責超出法定保險責任部分的損失賠償；而保險協(xié)會則負責啟動應急計劃。根據(jù)中國保監(jiān)會和財政部印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》[17]的通知(保監(jiān)發(fā)〔2016〕39號)，2016年7月1日中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險產(chǎn)品全面銷售。為調(diào)動社會積極性，實現(xiàn)災害治理社會化，需要在國家層面的法律中明確規(guī)定自然災害防治的保險制度。

4.7 自然災害防治社會參與制度

我國相關(guān)法律法規(guī)中的社會參與制度，多為原則性、倡導性條款，措施的強制性和實際效果比較差，需要進一步明確和細化。在社會力量參與自然災害防治的制度方面，德國明確“公民自我保護是重要基礎(chǔ)”，“官方措施是公民自我保護的補充”[18]。德國法律規(guī)定，年輕人必須服兵役；如果不服兵役，必須服消防役或民防役，并從事6年應急救援志愿者工作；還確立了全民參與應急救援培訓、災害中不得見死不救等義務。為更好的適應當今我國社會治理的要求，可以對于社會組織和個人參與自然災害防治的義務性規(guī)定。鼓勵、支持、引導、規(guī)范社會織和個人參與自然災害防治活動，擴大社會公眾對自然災害防治的直接參與。

建立自然災害防治綜合立法還必須明確自然災害防治的法律責任。明晰權(quán)責，規(guī)范政府、政府部門、社會組織、公民等各主體參與自然災害防治的行為和法律責任。

5 結(jié)論

自然災害防治是一項綜合性、系統(tǒng)化的工作，既有科技屬性又有社會屬性，既包括了工程領(lǐng)域的對策，也包括非工程領(lǐng)域的對策。按照國家對防災減災救災的新理念新要求，結(jié)合科技與人文的優(yōu)勢，建立科學合理的自然災害防治綜合立法將有力推動我國自然災害防治工作，提升抵御自然災害能力，更好的保障和改善民生，維護國家安全和公共安全。