卞疆 朱錦奎

對于我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)而言，2019年尤其是下半年，可以說是政策“落地施工期”。8月6日，國務(wù)院同意設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū);8月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》明確高標準高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，加快構(gòu)建與國際接軌的開放型經(jīng)濟新體制;8月26日，國務(wù)院發(fā)布新設(shè)6個自貿(mào)區(qū)《總體方案》，在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6省區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)。近日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》發(fā)布（下簡稱《意見》），對自貿(mào)區(qū)引領(lǐng)我國貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展提出具體要求?！兑庖姟分赋?，深化改革開放，營造法治化國際化便利化貿(mào)易環(huán)境。充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)示范引領(lǐng)作用，高水平建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。

作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的“排頭兵”，上海自貿(mào)區(qū)先行先試，以更大的力度協(xié)同推進對外開放，深化開放合作，著力推動自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，通過制度創(chuàng)新推動高水平的開放，用高水平來倒逼改革，全面提升長三角國際合作的競爭新優(yōu)勢。同時，上海自貿(mào)區(qū)不斷推進新片區(qū)建設(shè)，打造更具國際市場競爭力和影響力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。8月20日，上海自貿(mào)區(qū)在繼2017年推出3.0版建設(shè)方案之后，正式揭牌對標國際公認競爭力最 強的自由貿(mào)易園區(qū)的臨港新片區(qū)。此外，海南、上海、廣東、天津、浙江、四川等自貿(mào)區(qū)都在積極組織力量探索自由貿(mào)易港的開發(fā)實踐。可以說，當前全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)邁入了全面擴容升級的新階段。

中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)實況

從2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌至今，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)已增至18個。2013年9月，首個自貿(mào)區(qū)上海自貿(mào)區(qū)掛牌;2015年4月，廣東、天津、福建第二批自貿(mào)區(qū)獲批;2017年3月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西第三批自貿(mào)區(qū)獲批;2018年9月，海南自貿(mào)區(qū)獲批;今年8月26日，江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、云南作為新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)獲批。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)歷時6年，北至黑龍江，南至海南，東至江浙滬、西至四川陜西，從沿海到內(nèi)陸，跨東中西區(qū)域，分布于我國各地，形成“1+3+7+1+6”的開放新“雁陣”。18個自貿(mào)區(qū)建設(shè)各有側(cè)重，比如，天津自貿(mào)區(qū)與河北自貿(mào)區(qū)都提到了京津冀協(xié)同發(fā)展;福建自貿(mào)區(qū)則突出對臺優(yōu)勢，提出把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū);黑龍江靠近俄羅斯，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提出打造對俄羅斯及東北亞區(qū)域合作的中心樞紐。同時，這些自貿(mào)區(qū)的一個共同特點是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的指導思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標重視與國家的“一帶一路”倡議、“長江經(jīng)濟帶發(fā)展”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”等三大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以及“東部率先發(fā)展”、“中部崛起”、“西部開發(fā)”、“東北振興”等四大板塊協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相對接。

各自貿(mào)區(qū)總體方案對接國家戰(zhàn)略的指導思想、戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標可以闡述如下： 上海提出自貿(mào)區(qū)建設(shè)要“推動‘一帶一路建設(shè)和長江經(jīng)濟帶發(fā)展”，廣東提出要將自貿(mào)區(qū)“建設(shè)成為粵港澳深度合作示范區(qū)、 21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地”，天津提出自貿(mào)區(qū)建設(shè)要“努力打造京津冀協(xié)同發(fā)展新引擎，成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對外開放平臺”，福建提出自貿(mào)區(qū)要“建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)，打造面向21世紀的海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地”，浙江提出自貿(mào)區(qū)要“建設(shè)成為東部地區(qū)重要海上開放門戶示范區(qū)、國際大宗商品貿(mào)易自由化先導區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地”，遼寧提出自貿(mào)區(qū)要“建設(shè)成為提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎”，河南提出自貿(mào)區(qū)要 “建設(shè)成為服務(wù)于‘一帶一路建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟示范區(qū)”等等。

中國自貿(mào)區(qū)成立以來，各自貿(mào)區(qū)都特別提出要 通過制度創(chuàng)新激活自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟活力。例如，上海自貿(mào)區(qū)提出要“把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把防控風險作為重要底線”，“在更廣領(lǐng)域和更大空間積極探索以制度創(chuàng)新推動全面深化改革的新路徑，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿(mào)易規(guī)制的新體系”，廣東自貿(mào)區(qū)提出要“以制度創(chuàng)新為核心，促進內(nèi)地與港澳經(jīng)濟合作”，天津自貿(mào)區(qū)提出要“以制度創(chuàng)新為核心，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探索轉(zhuǎn)變政府職能的新途徑”，福建自貿(mào)區(qū)提出要“立足于體制機制創(chuàng)新，進一步解放思想，先行先試”，遼寧自貿(mào)區(qū)提出自貿(mào)區(qū)要“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，加快市場取向體制機制改革、積極推動結(jié)構(gòu)調(diào)整”，河南自貿(mào)區(qū)提出自貿(mào)區(qū)要“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，加快建設(shè)貫通南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系”。

截至目前，中國自貿(mào)區(qū)服務(wù)國家戰(zhàn)略，圍繞“貿(mào)易便利化”“投資管理制度便利化”“金融制度創(chuàng)新”“行政職能轉(zhuǎn)換”等方面，對自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與管理進行了系列探索，在主要經(jīng)濟指標方面，取得了顯著成績。例如，上海自貿(mào)區(qū)占地面積為120.72平方公里，約占上海土地面積的1.9%，但2017年創(chuàng)造了上海市25%的GDP，創(chuàng)造了40%的外貿(mào)進出口總額;廣東自貿(mào)區(qū)2015年掛牌，四年來累計新增企業(yè)21萬家，新設(shè)外商投資企業(yè)9639家，實際利用外資 128.5 億美元。

在取得顯著經(jīng)濟效益的同時，制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心。根據(jù)中央要求，自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)與創(chuàng)新要“做好可復(fù)制可推廣經(jīng)驗總結(jié)推廣”。中國自貿(mào)區(qū)成立以來，圍繞“投資管理制度便利化”“貿(mào)易便利化”“金融制度創(chuàng)新”“行政職能轉(zhuǎn)換”等系列制度創(chuàng)新工作進行了積極探索，取得了系列“可復(fù)制可推廣”的制度創(chuàng)新成果，并進行了推廣。以上海為例，在負面清單、商事登記、證照分離等領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)掛牌六周年以來，有127項累積制度創(chuàng)新成果在全國復(fù)制推廣。截至2019年10月，廣東省 自貿(mào)區(qū)自掛牌以來，在自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新方面取得了385 項成果，其中制度創(chuàng)新成果向全國成功復(fù)制推廣33項，在全省復(fù)制推廣102項。

總的來說，中國自貿(mào)區(qū)已經(jīng)成為推動我國新一輪全面開放格局的重要載體，其使命是對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索改革路徑，以高水平開放推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

自貿(mào)區(qū)擴容升級的背景

當前，經(jīng)濟全球化面臨的新挑戰(zhàn)和我國發(fā)展新階段培育發(fā)展新動能的客觀要求，是設(shè)立、升級和擴容自貿(mào)區(qū)的基本背景。 經(jīng)濟全球化盤活了參與國的生產(chǎn)要素，提升了世界生產(chǎn)要素的配置效率，促進了技術(shù)進步和全球經(jīng)濟增長。當前，世界經(jīng)濟進入深度調(diào)整期，保護主義和貿(mào)易摩擦抬頭，現(xiàn)有的經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系難以滿足經(jīng)濟全球化調(diào)整的需求，但經(jīng)濟全球化的基本邏輯依然成立，全球化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。任何一個融入全球市場的國家都不可能通過轉(zhuǎn)向孤立封閉來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，中國亦如此。

中國在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展以后，傳統(tǒng)的要素成本優(yōu)勢逐漸削弱，投資對經(jīng)濟增長的拉動下降，需求管理政策的邊際效果也趨于減弱。在新的發(fā)展階段，中國的經(jīng)濟增長必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革培育新動能。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個基本邏輯， 便是通過改善制度供給來降低市場的交易成本，改善資源配置效率和激發(fā)創(chuàng)新，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量增長。在中國高度融入全球經(jīng)濟體系的背景下，進一步擴大對外開放的領(lǐng)域和范圍、與國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要組成部分。我國新一輪高水平開放已由過去注重要素和商品流動性的開放轉(zhuǎn)向注重規(guī)則和制度性的開放，而以負面清單為核心，全面深化“放管服”改革，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境為基本特點的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，是推進我國全面開放新格局的首要載體。

在這種背景下，擴容升級自貿(mào)區(qū)，是我國順應(yīng)經(jīng)濟全球化調(diào)整的趨勢、應(yīng)對保護主義和經(jīng)貿(mào)摩擦主動擴大對外開放的需要，同時也是中國經(jīng)濟進入發(fā)展新階段培育增長新動能、追求高質(zhì)量發(fā)展的需要。另外，自貿(mào)區(qū)在制度改革和對外開放方面承擔著先行先試、為其他地區(qū)探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗、輻射其他地區(qū)發(fā)展的使命。前期建設(shè)的12個自貿(mào)區(qū)已累計形成200多項制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣，設(shè)立新的自貿(mào)區(qū)是承接和推廣其他自貿(mào)區(qū)可復(fù)制經(jīng)驗的最理想載體，因而自貿(mào)區(qū)擴容升級也是在更大范圍內(nèi)吸收和運用先期成立的自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗的客觀需要。

自貿(mào)區(qū)擴容升級將為實施新時期國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提供更好的制度支撐。隨著中國經(jīng)濟進入發(fā)展新階段，黨中央、國務(wù)院審時度勢、高瞻遠矚，制定了系統(tǒng)的國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。各項經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略都是在特定的制度環(huán)境下推進，制度質(zhì)量直接影響著經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施效果。在這個意義上，自貿(mào)區(qū)承擔著為國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略改善制度“基礎(chǔ)設(shè)施”的角色，因而我們應(yīng)放眼于新時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大戰(zhàn)略背景來審視當前自貿(mào)區(qū)格局的演進及其意義。

自貿(mào)區(qū)擴容升級的戰(zhàn)略意義

我國首個自貿(mào)區(qū)于2013年9月在上海設(shè)立，同年，習近平主席提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（“一帶一路”）的偉大倡議。2014年12月中央經(jīng)濟工作會議決定，重點實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略。隨著我國進入經(jīng)濟發(fā)展新階段，京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)等大型城市群對中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的引領(lǐng)作用日益凸顯。

繼2014 年京津冀協(xié)同發(fā)展明確上升為國家級戰(zhàn)略以來，以習近平同志為核心的黨中央 又作出推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重大決策，習近平總書記還就推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展作出重要指示。此次自貿(mào)區(qū)擴容后，18個自貿(mào)區(qū)涵蓋了“一帶一路”15個國內(nèi)沿海節(jié)點城市中的12個、10個內(nèi)陸節(jié)點城市中的5個、長江經(jīng)濟帶11省市中的8個（包含參與長三角區(qū)域合作4省市中的3個）;京津冀三地已建立2個自貿(mào)區(qū)，而進入加速推進建設(shè)階段的粵港澳大灣區(qū)，也包含中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)的全部3個片區(qū)。18個自貿(mào)區(qū)所在省區(qū)2018年地區(qū)生產(chǎn)總值之和占全國總量的78.14%，貨物進出口值占全國的85.59%。可見，目前我國自貿(mào)區(qū)布局已經(jīng)在空間上形成了對“一帶一路”國家級頂層合作倡議和現(xiàn)階段國內(nèi)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略較為全面的支撐。

在這種背景下，自貿(mào)區(qū)擴容升級將會有助于各項發(fā)展戰(zhàn)略的推進，促進東西部不同省區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的互補，促進國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。自貿(mào)區(qū)擴容升級將為我國參與全球競爭合作以及全球經(jīng)濟治理創(chuàng)造更好的條件。

首先，在全球資源配置的角度，自貿(mào)區(qū)擴容升級將增強中國對全球高水平生產(chǎn)要素的吸引力和聚集能力，有助于在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中厘清政府和市場的邊界，確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時也有助于推進國內(nèi)各區(qū)域商品和要素市場的統(tǒng)一，破除區(qū)域壁壘。特別值得一提的是，完善的國內(nèi)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)是過去改革開放四十多年經(jīng)濟發(fā)展取得的重要成就，也是中國未來參與經(jīng)濟全球化的重要依托。自貿(mào)區(qū)的擴容有利于推進國內(nèi)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的進一步整合，強化我國經(jīng)濟參與全球競爭的整體優(yōu)勢。另外，中國地域遼闊，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，各區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、比較優(yōu)勢和特色各不相同，自貿(mào)區(qū)擴容升級有利于幫助跨國公司在中國尋求最切合其全球發(fā)展戰(zhàn)略的資源配置地點。

其次，自貿(mào)區(qū)擴容升級有助于我國鞏固和擴大已取得的改革開放成果。自貿(mào)區(qū)是制度創(chuàng)新高地，而非政策洼地，自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要在切實尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)的體制改革推進為前提。自貿(mào)區(qū)逐步擴容升級，將為各省區(qū)引入新一輪圍繞對外開放和體制改革的競爭，將各省區(qū)之間的發(fā)展競爭由以往的以政策競爭為主提升至以制度質(zhì)量、營商環(huán)境競爭為基礎(chǔ)的競爭，從而確保我國在改革的整體道路上不因阻力和困難而倒退，為在新時期實現(xiàn)高質(zhì)量增長和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

最后，自貿(mào)區(qū)擴容升級將提升我國在高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則條件下參與國際經(jīng)濟競爭合作的能力，為中國積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，包括維護和完善多邊貿(mào)易體制、推進與其他貿(mào)易伙伴的雙邊及諸邊貿(mào)易談判等創(chuàng)造更好的條件和基礎(chǔ)。

在今后相當一段時間內(nèi)，中國自貿(mào)區(qū)擴容和升都級將處于進行時。在這種持續(xù)的改革和創(chuàng)新過程中，曲折和挑戰(zhàn)不可避免，我們必須保持定力，堅定不移地推進自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵式發(fā)展。

一是各自貿(mào)區(qū)要堅持緊密結(jié)合地方特色，追求錯位互補發(fā)展，避免同質(zhì)化競爭。由于不同省區(qū)、特別是部分地理鄰近省區(qū)在發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和要素稟賦等方面存在相似性，自貿(mào)區(qū)陣容越大，同質(zhì)競爭的可能性越大，或者說追求差異化建設(shè)的難度越大。而在這樣一個過程中，同樣存在“先行者優(yōu)勢”，后成立的自貿(mào)區(qū)在發(fā)展定位、原發(fā)性的制度創(chuàng)新方面可能面臨更多的困難。

二是要充分認識自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)，在追求差異化發(fā)展的同時，牢牢把握各自貿(mào)區(qū)的根本使命和共性，讓市場之手引導和調(diào)節(jié)資源配置，政府則致力于為市場主體提供一個穩(wěn)定透明、可預(yù)期、法制化的環(huán)境。要注重制度改革的整體性和系統(tǒng)性，切實降低營商成本，讓市場主體感受到自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的制度紅利;加強信息披露，主動幫助企業(yè)熟悉自貿(mào)區(qū)政策和法規(guī)，適時根據(jù)企業(yè)和消費者的反饋對政策和法規(guī)進行調(diào)整，避免“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”和制度推出但不為市場主體所用的情況。

三是要改變觀念，避免對“立竿見影”效果的追求。制度質(zhì)量改進是一個長期過程，制度質(zhì)量的提升對經(jīng)濟增長和發(fā)展的促進作用更是需要較長的時間才能充分體現(xiàn)。這種情況下，一方面要順應(yīng)經(jīng)濟全球化和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢，堅定不移地推進自貿(mào)區(qū)建設(shè)，同時特別注重發(fā)揮自貿(mào)區(qū)在制度改革、要素集聚方面對各自所在省區(qū)的輻射效應(yīng)，起到引領(lǐng)促進各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際效果。

四是要注重“領(lǐng)頭雁”的引領(lǐng)作用。 在逐步擴容的自貿(mào)區(qū)格局中，早先成立的自貿(mào)區(qū)在某種意義上肩負著對后設(shè)自貿(mào)區(qū)的示范和引領(lǐng)任務(wù)，自貿(mào)區(qū)陣營“領(lǐng)頭雁”自身的建設(shè)水平事關(guān)全國自貿(mào)區(qū)的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展前景，只有“領(lǐng)頭雁”發(fā)展得好，才會成功輻射和引領(lǐng)其他自貿(mào)區(qū)朝高水平方向發(fā)展。