楊雨馨

（南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350）

從2018年3月開(kāi)始，中美兩國(guó)之間可謂是貿(mào)易糾紛幾經(jīng)波折、政府交涉進(jìn)進(jìn)退退。面對(duì)美國(guó)單邊施加的2500億美元巨額關(guān)稅，中國(guó)的貿(mào)易反制措施從2018年對(duì)美國(guó)價(jià)值同等金額商品加征同等稅率，發(fā)展到2019年按各自進(jìn)口對(duì)方國(guó)家產(chǎn)品的比例同等力度提高關(guān)稅以示反擊。然而一些質(zhì)疑中國(guó)反制行為缺乏法律基礎(chǔ)的聲音此起彼伏。2018年4月5日，加拿大《環(huán)球郵報(bào)》發(fā)表了一篇題為“WTO rules are the first casualty in the China-US shoving match”的文章評(píng)論中美貿(mào)易戰(zhàn)。該文的作者David Parkinson沒(méi)有批評(píng)美國(guó)挑起貿(mào)易爭(zhēng)端，而是指責(zé)中國(guó)采取捍衛(wèi)自身權(quán)益的方式完全繞過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，忽視WTO作為全球貿(mào)易體制中的關(guān)鍵支柱作用[1]。無(wú)獨(dú)有偶，美國(guó)貿(mào)易代表Robert Lighthizer于7月10日發(fā)布了一份關(guān)于根據(jù)美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條采取行動(dòng)的聲明，聲稱中國(guó)的反制措施沒(méi)有任何國(guó)際法依據(jù)或正當(dāng)理由[2]。

這樣的質(zhì)疑并非沒(méi)有道理，《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第23條“加強(qiáng)多邊體制”要求成員國(guó)不得單方面認(rèn)定某項(xiàng)措施是否違反規(guī)則和擅自采取反措施，而應(yīng)將貿(mào)易糾紛訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。因此在這樣的國(guó)際背景下，本文從WTO規(guī)則的例外情況入手，分析中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何適用GATT第21條國(guó)家安全例外條款進(jìn)行抗辯。如果中國(guó)能夠成功援引國(guó)家安全例外條款自然是在現(xiàn)行WTO多邊貿(mào)易框架內(nèi)獲得救濟(jì)的最佳選擇，中國(guó)采取反措施可以不受DSU第23條以及關(guān)稅減讓、最惠國(guó)待遇等義務(wù)的限制。但是即使不能，2006年國(guó)際法委員會(huì)在關(guān)于國(guó)家責(zé)任的討論中提出制度失靈的觀點(diǎn)也極其具有啟發(fā)意義。當(dāng)中美貿(mào)易戰(zhàn)的規(guī)模和后果已經(jīng)使傳統(tǒng)的WTO救濟(jì)手段失效，或者說(shuō)在WTO法律框架下中國(guó)可以獲得的救濟(jì)與中國(guó)在此過(guò)程中遭受的損失嚴(yán)重不成比例的情況下，一般國(guó)際法規(guī)則可以替代特別法更好地解決國(guó)際爭(zhēng)端。因此，本文又進(jìn)一步論證了《維也納條約法公約》以及《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》在這種情況下的適用。

一、國(guó)家安全例外條款的適用

援引GATT第21條進(jìn)行抗辯必然會(huì)涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題，一方面是中方承擔(dān)的舉證責(zé)任，或者更形象地稱之為說(shuō)服責(zé)任；另一方面是專家組的審查標(biāo)準(zhǔn)，也即爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)于成員國(guó)法律或措施的尊重程度。無(wú)論哪一層面的問(wèn)題，其考量的起點(diǎn)都是基于國(guó)家安全例外條款的歷史發(fā)展與司法實(shí)踐。

（一）歷史發(fā)展

在起草《國(guó)際貿(mào)易組織憲章》的初期，國(guó)家安全例外條款在日內(nèi)瓦草案中，其位置從只適用于第5章的第37條移至適用于整個(gè)憲章的第94條，目的在于明確成員國(guó)可以自由決定該條款的適用[3]?；I備委員會(huì)日內(nèi)瓦會(huì)議的系列討論中明確指出有關(guān)重要安全利益的例外規(guī)定實(shí)際上是一個(gè)允許成員國(guó)基于國(guó)家主權(quán)對(duì)安全利益的保護(hù)與避免成員國(guó)出于商業(yè)目的以國(guó)家安全為借口采取措施之間的平衡問(wèn)題[4]。在1949年第3屆會(huì)議討論捷克斯洛伐克的控訴時(shí)，委員會(huì)特別指出，一方面，每個(gè)國(guó)家都必然在涉及其本國(guó)安全的問(wèn)題上作最后的裁決，另一方面，每一締約方應(yīng)謹(jǐn)慎行事，不采取可能破壞關(guān)貿(mào)總協(xié)定的任何步驟。在1982年理事會(huì)討論歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）及其成員國(guó)、加拿大和澳大利亞因非經(jīng)濟(jì)原因?qū)?lái)自阿根廷的進(jìn)口施行的貿(mào)易限制時(shí)，歐共體以及加拿大代表認(rèn)為這種根據(jù)固有主權(quán)采取的行動(dòng)屬于政治問(wèn)題，關(guān)貿(mào)總協(xié)定沒(méi)有權(quán)利也沒(méi)有義務(wù)進(jìn)行審查，因此援引例外條款的一方無(wú)需進(jìn)行通知、提供理由以及得到批準(zhǔn)。而阿根廷的觀點(diǎn)與此相反，其認(rèn)為為了證明自己貿(mào)易限制措施的正當(dāng)性，援引方必須采取合理步驟提供理由。最終，締約方全體于1982年11月29日第38屆會(huì)議通過(guò)的部長(zhǎng)宣言第7（iii）段中規(guī)定，“各締約方各自并且共同承擔(dān)避免由于非經(jīng)濟(jì)因素采取與總協(xié)定不一致的貿(mào)易限制措施”[5]。其中“各締約方共同”可以理解為締約方全體，也就是承認(rèn)了國(guó)家安全例外是可以被裁決的。然而隨后關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期發(fā)生的兩個(gè)相關(guān)的案件“尼加拉瓜訴美國(guó)貿(mào)易制裁案”和“前南斯拉夫訴歐共體經(jīng)濟(jì)制裁案”均因?yàn)榉N種原因，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)家安全例外條款的解釋與適用沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展[6]。進(jìn)入WTO時(shí)代以后，中國(guó)原材料案中專家組在解釋GATT第11條第2款a項(xiàng)的時(shí)候，將其與第21條進(jìn)行對(duì)比，否定了將第11條“對(duì)于產(chǎn)品重要性的判斷應(yīng)根據(jù)有關(guān)的特定國(guó)家”的表述理解為成員國(guó)可以自行決定某一產(chǎn)品對(duì)其是否至關(guān)重要。專家組給出的理由是，如果第11條同第21條一樣賦予了成員國(guó)一定的裁量權(quán)，那么其起草方式也應(yīng)該同后者類似[7]。從這樣的表述可以看出專家組間接肯定了成員國(guó)對(duì)于國(guó)家安全例外享有的部分自決權(quán)。

（二）司法實(shí)踐

從WTO司法實(shí)踐來(lái)看，爭(zhēng)端方的舉證責(zé)任通常與DSU第11條規(guī)定的專家組客觀評(píng)估的事項(xiàng)范圍相對(duì)應(yīng)，需要援引國(guó)家安全例外進(jìn)行抗辯的一方從案件事實(shí)、法律解釋以及法律的適用性三個(gè)角度證明其采取措施的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)國(guó)家安全，以便說(shuō)服專家組對(duì)該條款的適用。

1.事實(shí)層面

首先，在事實(shí)層面上，中美貿(mào)易戰(zhàn)的巨大規(guī)模涉及2500億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往貿(mào)易戰(zhàn)的規(guī)模，即使短時(shí)期內(nèi)美國(guó)征稅對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響程度或多或少取決于關(guān)稅對(duì)出口商品的傳導(dǎo)率以及價(jià)格需求彈性等因素的影響[8]，但是如若訴諸WTO傳統(tǒng)救濟(jì)渠道（從磋商、專家組程序、上訴機(jī)構(gòu)程序到執(zhí)行程序）必將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)（從實(shí)踐來(lái)看起碼兩年以上）自己承擔(dān)巨額損失，即使能夠勝訴，由于WTO提供的前瞻性的救濟(jì)措施也無(wú)法彌補(bǔ)中國(guó)在此過(guò)程中遭受的損失。

2.法律解釋

其次，對(duì)于條約的解釋通常是以約文的字面意思為起點(diǎn)探尋締約方締約時(shí)的意思表示，而約文通常被認(rèn)為是締約方真實(shí)意思的體現(xiàn)。據(jù)此對(duì)GATT第21條b款①的解釋重點(diǎn)從三個(gè)關(guān)鍵詞入手，即“it considers”、“necessary”、“essential”。雖然參考國(guó)際法院之前的判例②，從法律表述來(lái)看，“it considers”與單獨(dú)“consider”之間的區(qū)別在于前者傾向于主觀判斷，后者傾向于客觀事實(shí)，但是本文認(rèn)為二者之間如此小的區(qū)別卻導(dǎo)致完全不同的法律解釋可能是當(dāng)時(shí)起草者難以預(yù)料的情況。從目的解釋的角度考慮，條約的模糊本來(lái)就是當(dāng)時(shí)的締約方為了盡快達(dá)成協(xié)議以便降低關(guān)稅壁壘實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化而故意留下的，不過(guò)從該項(xiàng)條款自美國(guó)提出開(kāi)始一直延續(xù)至今從未修改的歷史事實(shí)可以推測(cè)，正常的貿(mào)易事項(xiàng)必然要讓位于重大國(guó)家安全事項(xiàng)應(yīng)該是各締約方都普遍認(rèn)同的問(wèn)題。在DS512③案件中，專家組報(bào)告裁定，WTO成員總體上有權(quán)自行判斷其“基本國(guó)家安全利益”以及相關(guān)措施是否是保護(hù)該利益“所必須的”[9]，這種自由裁量權(quán)的必要之處本文認(rèn)為體現(xiàn)于以下兩點(diǎn)：其一，唯有國(guó)家自身對(duì)于關(guān)乎其重大安全利益的事項(xiàng)最為熟悉，最容易提供合理可靠的證據(jù)與結(jié)合自身特別情況的專業(yè)分析；其二，雖然GATT第21條a款與b款是并列關(guān)系，但是也并不排除在援引后者的同時(shí)也會(huì)涉及前者中規(guī)定的披露與國(guó)家安全有關(guān)的信息。既然前款不要求當(dāng)事國(guó)披露與國(guó)家安全有關(guān)的信息，那么裁決者在無(wú)法獲知全部信息的情況下，有可能會(huì)難以做出公正的裁判。因此，從專家組的審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)講，專家組對(duì)于締約國(guó)提供的借以論證其國(guó)家安全利益存在以及受到威脅或損害的證據(jù)、論證應(yīng)當(dāng)給予某種程度的尊重。但是，國(guó)家安全例外條款從誕生時(shí)起，其適用又必須受到“善意履行條約義務(wù)”這項(xiàng)國(guó)際法基本原則的限制，從文本解釋優(yōu)先的角度出發(fā)，“necessary”、“essential”是兩個(gè)必須要滿足的條件。隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)于何為一國(guó)“essential”（基本的、必需的）的安全利益已經(jīng)開(kāi)始比傳統(tǒng)的國(guó)家安全涵蓋了更多的內(nèi)容，不僅中國(guó)提出的總體國(guó)家安全觀中包含經(jīng)濟(jì)安全④，美國(guó)也以國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為由向其他國(guó)家采取“232措施”征收鋼鐵和鋁稅⑤，由此可見(jiàn)，中國(guó)采取反制措施所保護(hù)的經(jīng)濟(jì)安全被納入國(guó)家基本安全的概率很高。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)于“necessary”（必要的）的解釋也從泰國(guó)香煙案、中國(guó)出版物案、韓國(guó)牛肉案、巴西翻新輪胎案等諸多案例中不斷成熟，可以總結(jié)為三個(gè)方面：其一，涉案措施是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)國(guó)家基本安全利益的目的以及實(shí)現(xiàn)程度；其二，是否存在對(duì)他國(guó)影響更小的替代措施；其三，涉案措施實(shí)施的目的與其產(chǎn)生的結(jié)果之間是否成比例[10]。在中美貿(mào)易戰(zhàn)中，中國(guó)選擇對(duì)美國(guó)加征關(guān)稅的措施采取同等力度的反擊，用盡量對(duì)他國(guó)造成影響最小的等同手段盡力彌補(bǔ)美國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失以保護(hù)自己經(jīng)濟(jì)安全的行為起碼可以初步證明符合必要性的條件。

3.法律適用

最后，在GATT第21條b款的適用性上，中美貿(mào)易戰(zhàn)很明顯不屬于該款項(xiàng)下（i）和（ii）兩種情形，中國(guó)必然會(huì)主張美國(guó)加征巨額關(guān)稅對(duì)于中國(guó)造成的損害程度足以構(gòu)成（iii）中規(guī)定的由美國(guó)引起的其他國(guó)際關(guān)系中的危急情況，但是由于該條款產(chǎn)生于二戰(zhàn)后，從“other emergency in international relations”與“in time of war”之間由“or”連接構(gòu)成的并列關(guān)系來(lái)看，該條款在起草時(shí)更多是為了避免類似于戰(zhàn)爭(zhēng)造成的危機(jī)情況而言適用，因此很難從其談判史中找到適用于當(dāng)下情形的依據(jù)。除此之外，GATT時(shí)期對(duì)該條款適用的接受度也不容樂(lè)觀，瑞典政府曾在1975年11月以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)減少造成的對(duì)于國(guó)家安全政策中經(jīng)濟(jì)防御這一重要組成部分造成了嚴(yán)重威脅為由，對(duì)特定鞋產(chǎn)品采取全球進(jìn)口配額措施，雖然其自身認(rèn)為符合第21條精神的要求，但是卻遭到很多他國(guó)代表懷疑其正當(dāng)性，最終在1977年7月1日停止實(shí)施該措施[11]。在DS512案件中，專家組對(duì)于其他國(guó)際關(guān)系中緊張情況的解釋也只是遵從于歷史解釋，認(rèn)為該種情形應(yīng)當(dāng)與前兩款中體現(xiàn)出的國(guó)防、軍事相關(guān)利益等同，國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)差異不應(yīng)當(dāng)考慮在內(nèi)[12]。這樣的解釋先例對(duì)于中國(guó)在中美貿(mào)易戰(zhàn)中援引國(guó)家安全例外十分不利，不過(guò)筆者認(rèn)為專家組這樣的裁決很有可能只是為了較為方便地解決俄羅斯語(yǔ)烏克蘭之間的問(wèn)題，畢竟專家組特意強(qiáng)調(diào)其要在2014年2月烏克蘭政府發(fā)生變化后烏克蘭與俄羅斯之間關(guān)系嚴(yán)重惡化的背景之下分析當(dāng)前案件，考慮到了俄羅斯對(duì)克里米爾吞并造成的后果，但是卻未能考慮到其在該案中做出的解釋對(duì)后案產(chǎn)生的影響，尤其是對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦而言。此可見(jiàn)很，難參考之前的司法實(shí)踐，GATT第21條b款究竟會(huì)在此次中美之間的貿(mào)易爭(zhēng)端中如何適用，很大程度上取決于專家組對(duì)于將發(fā)展解釋適用于當(dāng)前爭(zhēng)端的態(tài)度。

4.小結(jié)

總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)依據(jù)其國(guó)內(nèi)法試圖在世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制之外解決貿(mào)易爭(zhēng)端，其做法不僅對(duì)中國(guó)商品造成極其嚴(yán)重的影響，也是一種公然無(wú)視WTO多邊精神與基本原則的行為，嚴(yán)重?fù)p害了多邊貿(mào)易體系。因此，如果能夠成功援引國(guó)家安全例外條款進(jìn)行抗辯，那么中國(guó)對(duì)于美國(guó)也就沒(méi)有必要履行最惠國(guó)待遇和關(guān)稅減讓的義務(wù)，同時(shí)采取適當(dāng)反措施也具有合法依據(jù)。如果不能成功援引，中國(guó)還可以退而求其次，訴諸于一般國(guó)際法規(guī)則。

二、WTO制度失靈與一般國(guó)際法的適用

世界貿(mào)易組織的成員國(guó)想要在一般國(guó)際法規(guī)則之中尋求自身行為的正當(dāng)性依據(jù)時(shí)，就不得不面臨這樣一個(gè)問(wèn)題：WTO法律體系與一般國(guó)際法究竟是什么關(guān)系。

（一）自足的制度與一般法

雖然對(duì)于WTO法律體系是否是一個(gè)自給自足的制度依舊存在爭(zhēng)論，但是主流觀點(diǎn)多是根據(jù)國(guó)際法院在1980年德黑蘭外交和領(lǐng)事人質(zhì)案中的解釋，以及參考國(guó)際法委員會(huì)在國(guó)家責(zé)任草案起草過(guò)程中的進(jìn)一步闡述總結(jié)出的標(biāo)準(zhǔn)，主張既然WTO法律體系對(duì)于成員國(guó)的貿(mào)易爭(zhēng)端具有強(qiáng)制管轄權(quán)、具有獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)與適用法、擁有自己的執(zhí)行體系以及最為重要的反對(duì)成員國(guó)采取單邊措施解決爭(zhēng)端的特點(diǎn)，那么WTO法律體系應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為屬于一個(gè)自給自足的制度，從而在很大程度上排除成員國(guó)獲得一般法的救濟(jì)[13]。但不容忽視的是，上訴機(jī)構(gòu)早在美國(guó)汽油案中就認(rèn)為，對(duì)于WTO規(guī)則的解釋不能脫離國(guó)際公法，并且認(rèn)定《維也納條約法公約》就屬于“國(guó)際公法的習(xí)慣解釋規(guī)則”的組成部分，從此使得該公約成為WTO最為常用的解釋規(guī)則[14]。

在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，WTO協(xié)定相比于一般國(guó)際法規(guī)范而言屬于該領(lǐng)域的特別法?！疤貏e法優(yōu)先于一般法”原則作為解決法律沖突的一項(xiàng)基本規(guī)則同樣適用于國(guó)際法領(lǐng)域，其背后的法理在于特別法中的制度規(guī)范更加清晰和具體，從而更加準(zhǔn)確有效地使受其調(diào)整的問(wèn)題得到有效公正的解決。特別領(lǐng)域的多邊條約同樣具有這樣的優(yōu)點(diǎn)，并且這樣的優(yōu)點(diǎn)也是其成員國(guó)愿意讓渡部分權(quán)利受其調(diào)整的原因之一，同時(shí)這也意味著特別法可以用來(lái)適用、澄清、更新或修改，以及擱置一般法的適用。但是，特別法不會(huì)完全壓制相關(guān)一般法的適用，因?yàn)橐话惴ㄍǔ?huì)為特別法的解釋和適用指示方向。參考國(guó)際法委員會(huì)的研究，一般國(guó)際法規(guī)則對(duì)于WTO法律體系這種特別制度可以起到“填補(bǔ)特別制度的空白”和“在特別制度失靈時(shí)替代使用”兩種作用[15]。盡管有學(xué)者認(rèn)為，WTO解決爭(zhēng)端所依據(jù)的涵蓋協(xié)定中并沒(méi)有關(guān)于締約方“重大違約”的規(guī)定，因此，此時(shí)適用一般國(guó)際法規(guī)則可以起到填補(bǔ)空白的作用。但實(shí)際上，本文更認(rèn)同從DSU第23條的法律表述來(lái)看，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制并沒(méi)有區(qū)分一般違約和重大違約全部要求締約國(guó)通過(guò)多邊機(jī)制解決爭(zhēng)端，故不能稱之為制度空白[16]。當(dāng)一個(gè)制度所提供的所有救濟(jì)方法完全無(wú)法實(shí)現(xiàn)其建立目的的時(shí)候，或者說(shuō)制度內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制運(yùn)作已經(jīng)無(wú)法有效規(guī)制違反制度的行為時(shí)，可以推定制度失靈情況的出現(xiàn)。此時(shí)，一般法可以代替特別法更好的解決爭(zhēng)端[17]。

（二）制度失靈的界定

如何界定制度失靈，本文認(rèn)為，可以運(yùn)用國(guó)際法中作為基本原則存在的比例原則進(jìn)行考量。通常來(lái)講，一個(gè)運(yùn)行有效的制度中規(guī)定的懲罰措施與違反制度的成員所承擔(dān)的責(zé)任成比例，或者說(shuō)，一個(gè)運(yùn)行有效的制度中提供的救濟(jì)措施也可以向受其他成員違約影響的成員提供成比例的救濟(jì)。但是在中美貿(mào)易戰(zhàn)的情況下，中國(guó)很有可能面臨的就是首次WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制制度失靈的情況，訴諸一般國(guó)際法規(guī)則可能才能為中國(guó)提供符合比例原則的救濟(jì)[18]。

1.承受損害規(guī)模巨大

首先，在對(duì)一個(gè)國(guó)家小規(guī)?；蛘吲紶栠`反世貿(mào)組織規(guī)則的情況下，訴諸WTO爭(zhēng)端解決程序不會(huì)造成太大問(wèn)題，因?yàn)槭芎?guó)可以承受訴訟期間遭受的損失。然而，面對(duì)美國(guó)公然違反世貿(mào)組織規(guī)則征收前所未有的巨額單邊關(guān)稅（涉及2500億美元），中國(guó)無(wú)法承擔(dān)按照正常程序完成WTO爭(zhēng)端解決程序的費(fèi)用。除此之外，由于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制面向未來(lái)的救濟(jì)特點(diǎn)，WTO提供救濟(jì)的目的是為了恢復(fù)雙方權(quán)利和義務(wù)的平衡，其對(duì)于在爭(zhēng)端解決程序進(jìn)行過(guò)程中成員國(guó)所遭受的損失不會(huì)提供任何補(bǔ)救辦法。因此，中國(guó)不能對(duì)美國(guó)采取的單方面措施無(wú)動(dòng)于衷，一味等待起碼需要耗時(shí)兩年多的裁決結(jié)果。

2.等待授權(quán)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)

再者，由于DSU第23條也對(duì)成員國(guó)采取反制措施的限制，中國(guó)要想對(duì)美國(guó)采取合法的反制措施，必須事先獲得WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的授權(quán)才能進(jìn)行報(bào)復(fù)。然而從美國(guó)單方面對(duì)中國(guó)商品征收關(guān)稅開(kāi)始，到中美之間經(jīng)歷磋商（60天）、專家組審理（6個(gè)月）、上訴機(jī)構(gòu)審理（90天）、被訴方合理期限的確定程序（從實(shí)踐來(lái)看多為專家組或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過(guò)后的90天內(nèi)由DSU第21.3條規(guī)定仲裁員確定，確定的合理期限通常不會(huì)超過(guò)15個(gè)月）、遵守復(fù)審程序（90天），再到補(bǔ)償談判難以達(dá)成的情況下，很有可能還要經(jīng)歷報(bào)復(fù)異議程序，也就是說(shuō)中國(guó)起碼需要幾年的時(shí)間才能獲得這種授權(quán)。如前所述，中國(guó)不能等待這么長(zhǎng)時(shí)間而無(wú)所作為。

3.難以獲得義務(wù)豁免

此外，中國(guó)也很難通過(guò)世貿(mào)組織部長(zhǎng)會(huì)議獲得對(duì)美國(guó)相關(guān)義務(wù)的豁免。根據(jù)《關(guān)于建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》第9條，在特殊情況下，中國(guó)需要先向貨物貿(mào)易理事會(huì)請(qǐng)求豁免，該過(guò)程不超過(guò)90天，然后由理事會(huì)向兩年一次的部長(zhǎng)會(huì)議提交報(bào)告，屆時(shí)才能由締約方全體決定是否對(duì)中國(guó)進(jìn)行豁免，而這種豁免決定應(yīng)則需要四分之三的成員同意。從這樣一系列的程序規(guī)定可以看出不僅中國(guó)獲得這種豁免所需要的時(shí)間長(zhǎng)，獲得豁免的可能性也很低。

4.小結(jié)

通過(guò)上述的分析可以看出，WTO提供的幾種爭(zhēng)端解決途徑均難以為中國(guó)提供有效的救濟(jì)。在這種情況下，WTO的制度失靈使得中國(guó)不得不訴諸于一般國(guó)際法規(guī)則。從有效解釋原則和相互協(xié)調(diào)原則的角度出發(fā)，一國(guó)加入一個(gè)特別協(xié)議，并不意味著其放棄了訴諸于一般法律規(guī)則救濟(jì)的權(quán)利[19]，而是希望通過(guò)更加精確的約定使得其加入后能夠得到相比加入一般國(guó)際法規(guī)則更加穩(wěn)定可靠的承諾[20]。因此，當(dāng)特別協(xié)議無(wú)法保護(hù)成員國(guó)的利益時(shí)，與之相關(guān)的一般法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)一并生效，成員國(guó)同時(shí)履行各協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù)，這樣才能使得對(duì)于不法行為的規(guī)制與不法行為造成的損害本身符合比例原則的要求。

三、重大違約與國(guó)家責(zé)任

《維也納條約法公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）第60條“條約因違約而終止或停止施行”的規(guī)定和《國(guó)家責(zé)任條款草案》（簡(jiǎn)稱《草案》）第22條“對(duì)一國(guó)際不法行為采取的反措施”都可以作為中國(guó)對(duì)美征稅的一般國(guó)際法依據(jù)。本文對(duì)于援引二者的區(qū)別分析如下。

（一）前提條件不同

對(duì)于公約而言，違約方必須構(gòu)成重大違約，即在廢棄條約而此種廢棄不為條約所允許或者違反條約規(guī)定而此項(xiàng)規(guī)定為達(dá)成條約目的或宗旨所必需這兩種情況下，受其違約特別影響的成員國(guó)才可以援引違約為理由暫停施行條約義務(wù)；而草案并不區(qū)分被違背的國(guó)際義務(wù)的特性，一國(guó)的每一不法行為均會(huì)引起其國(guó)家責(zé)任。在中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國(guó)只針對(duì)中國(guó)的商品征收巨額關(guān)稅，公然且嚴(yán)重違背了GATT第1條要求締約國(guó)非歧視性地給予其他成員國(guó)最惠國(guó)待遇和第2條通過(guò)“關(guān)稅減讓”打破成員國(guó)之間貿(mào)易壁壘的規(guī)定，而這兩項(xiàng)規(guī)定可以說(shuō)是GATT規(guī)則的核心條款。美國(guó)違背關(guān)稅減讓承諾加征巨額關(guān)稅的行為使中得國(guó)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，其程度不是簡(jiǎn)單“違約”二字即可一筆帶過(guò)，而是嚴(yán)重阻礙多邊貿(mào)易體制下消除貿(mào)易壁壘、促進(jìn)貿(mào)易自由化等目的與宗旨的實(shí)現(xiàn)[21]，足以構(gòu)成“重大違約”，無(wú)論是公約還是草案均滿足在中美貿(mào)易戰(zhàn)中的適用條件。

（二）后果不同

重大違約的后果對(duì)于受違約行為特別影響的某一成員國(guó)而言只能是暫停履行條約義務(wù)，即在中美貿(mào)易戰(zhàn)的情況下，中國(guó)不必對(duì)美國(guó)給予最惠國(guó)待遇、進(jìn)行減讓以及不必受制于DSU第23條的限制，但是對(duì)于中國(guó)采取反措施的合法性無(wú)法依據(jù)公約直接獲得，只能證明其不違反WTO規(guī)則。而草案中第25條“危機(jī)情況”的規(guī)定，解除了一國(guó)不履行對(duì)另一國(guó)責(zé)任的不法性。并且中國(guó)可以通過(guò)證明采取的措施符合草案第2章關(guān)于反措施的規(guī)定的目的、程度、條件等要求，將草案作為采取反措施的合法性依據(jù)。據(jù)此可以看出，草案實(shí)際上可以起到對(duì)公約的補(bǔ)充作用?！秶?guó)家責(zé)任條款》的官方評(píng)述為“危機(jī)情況”的適用明確了兩項(xiàng)限制條件，即必須是以“唯一手段”保護(hù)“基本利益”[22]。首先，對(duì)于“唯一手段”而言，盡管中國(guó)政府已經(jīng)通過(guò)要求磋商和啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序與美國(guó)進(jìn)行反復(fù)交涉，直到2018年10月3日，美國(guó)才接受了中國(guó)的磋商請(qǐng)求，不過(guò)正如本文之前的分析，如果要走完漫長(zhǎng)的WTO爭(zhēng)端解決程序，一味等待遙遠(yuǎn)的公平判決對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)將是一個(gè)巨大的損失。因此，中國(guó)對(duì)美國(guó)同等價(jià)值的商品征收相同稅率以及依照各自進(jìn)口對(duì)方國(guó)家產(chǎn)品的比例等同力度提高關(guān)稅可以說(shuō)是在盡量不損害第三國(guó)利益的情況下精準(zhǔn)采取與損害程度相當(dāng)?shù)姆创胧?，?yīng)當(dāng)被視為唯一有效的解決方案。其次，中國(guó)采取貿(mào)易反制措施不僅保護(hù)了本國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)安全，也對(duì)美國(guó)造成的整個(gè)WTO多邊貿(mào)易體制不利影響起到一種抑制作用。畢竟世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)整體，中國(guó)在其中又起著舉足輕重的重要作用，中國(guó)及眾多出口商們所遭受的巨大損失也難免不會(huì)波及到其他國(guó)家，因此中國(guó)在合理限度內(nèi)采取相應(yīng)的貿(mào)易反制手段也同時(shí)維護(hù)國(guó)際社會(huì)的整體利益。

（三）小結(jié)

從法律適用的角度來(lái)看，美國(guó)對(duì)中國(guó)2500億美元產(chǎn)品加征25%關(guān)稅的行為，悍然違反了WTO規(guī)則，屬于“重大違約”，中國(guó)有權(quán)暫停履行其承擔(dān)的部分WTO義務(wù)。同時(shí)美國(guó)措施對(duì)中國(guó)造成嚴(yán)重迫切的危險(xiǎn)，中國(guó)針對(duì)同等金額的美國(guó)產(chǎn)品加征同等稅率的關(guān)稅可以說(shuō)是維護(hù)“基本利益”的“唯一辦法”，中國(guó)措施并不違法。因此，中國(guó)可以選擇援引公約或者草案作為論證中美貿(mào)易戰(zhàn)中貿(mào)易反制行為合法性的依據(jù)。

中美貿(mào)易戰(zhàn)可以說(shuō)是目前為止對(duì)WTO法律制度最大的挑戰(zhàn)，其中也涉及“國(guó)際法碎片化”現(xiàn)象無(wú)法避免的問(wèn)題：由于國(guó)際法的不成體系，一項(xiàng)措施不符合一套規(guī)則卻可能符合另一套規(guī)則。本文旨在國(guó)際法框架下中論證中國(guó)反制行為的合法性，基于“特別法優(yōu)先”的法理，首先分析WTO法律體系作為國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域特別制度中的例外規(guī)定，借鑒參考從GATT第21條起草時(shí)期到現(xiàn)在WTO時(shí)代DS512案件中專家組報(bào)告中的觀點(diǎn)，對(duì)“國(guó)家安全例外”條款在中美貿(mào)易戰(zhàn)中的適用進(jìn)行分析。原則上國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及自身安全事項(xiàng)擁有一定的自由裁量權(quán)，但這種裁量權(quán)也并非沒(méi)有限制，為了保證對(duì)條約的善意履行，其也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)舉證責(zé)任，接受專家組的客觀審查。其次，本文也通過(guò)梳理一般法與特別法的關(guān)系，在肯定WTO制度作為自足的制度有其積極的意義同時(shí)，也深刻意識(shí)到隨著時(shí)代的發(fā)展一個(gè)永遠(yuǎn)滴水不漏的制度是不可能存在的，當(dāng)制度失靈的情況發(fā)生時(shí)，一般法通常能代替特別法更好解決爭(zhēng)端。再次，國(guó)家間的多邊貿(mào)易體制從GATT時(shí)代以權(quán)利為導(dǎo)向逐步發(fā)展到WTO時(shí)代以規(guī)則為導(dǎo)向，但是WTO規(guī)則的模糊性也意味著除了依靠爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在適用法律過(guò)程中對(duì)法律解釋作出發(fā)展，WTO規(guī)則的適用也越來(lái)越受被各國(guó)普遍接受體現(xiàn)于各大法系中的一般法律原則指引[23]。因此本文通過(guò)比例原則論證自己的觀點(diǎn)，一方面面對(duì)極端嚴(yán)重危害制度本身的不法行為時(shí)，即使是原本自足制度中的規(guī)則也會(huì)面臨因?yàn)槠鋵?duì)受害國(guó)提供的救濟(jì)或者對(duì)違約國(guó)施加的懲治不成比例而無(wú)法有效規(guī)制不法行為的問(wèn)題，此時(shí)訴諸一般國(guó)際法規(guī)則才能有利于維持制度的存在。另一方面，比例原則也是一個(gè)國(guó)家采取反措施的重要限制因素，要求反措施必須與所受損害相當(dāng)，以此在防止濫用權(quán)利方面發(fā)揮著不可或缺的作用，其在《國(guó)家責(zé)任條款草案》第51條中也有所體現(xiàn)。最后，本文簡(jiǎn)要分析《維也納條約法公約》和《國(guó)家責(zé)任條款草案》在此次糾紛中作為一般國(guó)際法規(guī)則的適用以及二者的區(qū)別，雖然前者是條約領(lǐng)域的特別法，但是后者似乎能更加全面地為中美貿(mào)易戰(zhàn)中中國(guó)反制行為提供合法性依據(jù)。

不可否認(rèn)，每一個(gè)制度、每一條規(guī)則都在實(shí)踐的應(yīng)用中不斷接受考驗(yàn)，也在此過(guò)程中不斷的發(fā)展與完善，只不過(guò)由于國(guó)際社會(huì)中并沒(méi)有凌駕于所有國(guó)家的立法以及司法機(jī)構(gòu)，解決國(guó)際法中規(guī)則與制度中的問(wèn)題顯得更加困難，但是規(guī)則與制度的合理性來(lái)自于各成員國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐中對(duì)它的適用、檢驗(yàn)進(jìn)而接受。換言之，其生命的延續(xù)，取決于其合理性是否能夠經(jīng)歷長(zhǎng)期實(shí)踐的砥礪。通常那些經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)的規(guī)則都是在各個(gè)案例中不斷被發(fā)展，顧及諸多因素，匯集數(shù)人智慧，變得愈發(fā)合理，權(quán)威與效力也隨之升高。從積極的角度考慮，中美貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)于WTO制度甚至是國(guó)際法的發(fā)展與推動(dòng)實(shí)屬難得的機(jī)會(huì)。

注 釋：

①該條款的原文為“nothing in this Agreement shall be construed to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests”。

②該觀點(diǎn)來(lái)自于國(guó)際法院1984年對(duì)尼加拉瓜指控美國(guó)針對(duì)其作出軍事和準(zhǔn)軍事活動(dòng)做出的判決。

③該案是烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施違反了GATT規(guī)定以及其作出的承諾，俄羅斯援引GATT第21條b款（iii）作為抗辯，聲稱該措施是為應(yīng)對(duì)2014年發(fā)生的國(guó)際關(guān)系緊急情況以此來(lái)保護(hù)其認(rèn)為必要的基本安全利益。

④習(xí)近平總書(shū)記2014年4月15日在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話，“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀走中國(guó)特色國(guó)家安全道路”，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月16日：“必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路”。

⑤美國(guó)商務(wù)部發(fā)布的“The Effect of Imports of Steel on the National Security,An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962,as Amended”和“The Effect of Imports of Aluminum on the National Security,An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962,as Amended”中認(rèn)為“當(dāng)前鋼鐵和鋁的進(jìn)口數(shù)量正在削弱美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì),并威脅到232條款中規(guī)定的國(guó)家安全”。