劉海波

（鐵道警察學院 馬克思主義教研部，河南 鄭州450053）

中國鐵路警察初創(chuàng)于清末，歷經(jīng)北洋政府時期的發(fā)展，至南京國民政府時期已基本完備。自清末初創(chuàng)至今已有一百多年的發(fā)展歷史。鐵路警察是維護鐵路運輸安全的專業(yè)核心力量，探究中國近代鐵路警察制度的形成過程，既可以彌補學界研究之不足，又可以為認識與理解當前的鐵路警務改革提供歷史的經(jīng)驗與智慧。目前學界已有不少關于近代鐵路警察的研究成果，較為詳細地論述了鐵路警察組織機構的發(fā)展變遷，但仍有不少問題尚未觸及，本文擬從鐵路警察制度的構建、對鐵路警察的認識等方面展開討論。

一、清末鐵路巡警的存在形態(tài)

自1902年關內(nèi)外鐵路巡警初創(chuàng)，京漢、滬寧、津浦、道清等鐵路都相繼有巡警的存在。在以往研究中，學者多忽略對清末鐵路巡警形態(tài)的劃分。縱觀清末鐵路巡警創(chuàng)辦后的發(fā)展，大致可以分為以下兩種：

一是由地方籌辦巡警，派駐于鐵路各處，亦稱作鐵路巡警，最具代表性的是關內(nèi)外鐵路（后改稱京奉鐵路、北寧鐵路）巡警。京奉鐵路“向由北洋派兵駐守”，這種情況一直持續(xù)到民國初年，北洋警兵才移交路局管理［1］。北洋派駐警兵于關內(nèi)外鐵路是在特定的歷史背景下形成的，袁世凱以北洋大臣、督辦關內(nèi)外鐵路大臣的雙重身份從英俄手中接收關內(nèi)外鐵路，派警兵駐扎于鐵路各處亦是職責所在［2］。

二是由鐵路自辦巡警與地方巡警（或防營、軍隊）共同維持鐵路治安，例如，京漢、滬寧鐵路。鐵路自行設置巡警的合法性源于1903 年商部頒行的《鐵路簡明章程》，其言鐵路可自行雇用一定數(shù)量的彈壓、巡丁等。1905 年巡警部建立后，令各省創(chuàng)辦鐵路巡警，但是警政初辦，面臨人才、經(jīng)費缺乏等諸多困難，各省情形也不盡相同。如京漢路的京保段仿關內(nèi)外鐵路先行創(chuàng)辦巡警，河南段則由河南編練鐵路巡警一營派駐鐵路，湖北段則由地方護軍負責保護。此外，京漢路局亦設有警務委員，并帶有一定數(shù)量的巡兵［3］。

綜上來看，在清末，鐵路巡警這一稱謂包含的范圍是較廣的，既包括鐵路自辦巡警，又包括鐵路沿線地方派駐鐵路的巡警，此點往往容易被學者所忽視，主要是因為對鐵路警察的管理歸屬權及其性質的認識尚缺乏足夠的重視與討論。

清末鐵路巡警的創(chuàng)辦存在較大探索性，各省、各路警政發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，以致時人尚未就此問題展開深入探討，清廷統(tǒng)治便已終結。但需指出的是，時人對各鐵路巡警的管轄權問題曾有微小的討論，但最終結果是郵傳部奏統(tǒng)籌添設護路巡警，將鐵路自行雇用的護勇、巡丁等改為巡警，以符名實［4］。郵傳部此舉的意義十分重大，鐵路自行雇用的巡丁、護勇等均是雇傭性質，郵傳部奏請將其改為巡警，將其納入整個巡警制度之下，使這一群體的身份實現(xiàn)了重大轉變，這為后來鐵路巡警的發(fā)展奠定了制度基礎。在此背景下，1911年津浦鐵路北線將近通車之際，便著手編定章程，籌備巡警。

在鐵路巡警創(chuàng)辦初期，時人對其認識相對有限，但至少已認識到鐵路巡警自出現(xiàn)即與鐵路存在密切關系的獨特性，即以保護鐵路產(chǎn)業(yè)與客商安全為主要責任。需尤為注意的是《山海關內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》，這是中國歷史上個第一個鐵路巡警章程，也為各路巡警所廣泛援引，可見其所具有的標志性。其開頭便言明鐵路巡警擔負保護鐵路產(chǎn)業(yè)與客商安全的責任，并詳述了維持車站、車上秩序等多種職責，但在細讀之下，便會發(fā)現(xiàn)此章程并不是僅僅針對鐵路巡警，也包括鐵路自行設置的稽查［5］。在鐵路巡警的職權劃分上，也因不同種類的巡警而需要有明確的劃分界限，這反映了職權與歸屬權的雙元化，其本質是由國家權力的分散造成的。

總體來說，清末鐵路巡警初創(chuàng)時富有較大的探索性，但缺乏對鐵路警察制度的深刻認識，紛雜的發(fā)展狀態(tài)也有待后續(xù)不斷整頓。

二、北洋時期鐵路警察的多元化發(fā)展

辛亥革命終結了兩千多年的封建帝制，中華民國宣告成立，但政治上的巨變并沒有打斷鐵路警察向前發(fā)展的歷史進程。北洋政府時期，軍閥割據(jù)，雖有名義上之中央政府，卻無實質的強大中央集權。在此歷史背景之下，交通部曾試圖劃一全國鐵路，但因郵傳部原有各路表冊因軍興而散佚，路政司致函各路局請移送現(xiàn)行規(guī)則章程等［6］。全國路政難以劃一，作為鐵路附屬機關的鐵路警察亦難完全整頓。民國初期交通部所能直接管轄的是京奉、京漢、京綏、津浦等鐵路干線，各路所設鐵路警察便成為時人關注的焦點。

民國肇建，交通部代替郵傳部成為全國鐵路的主管機構，直至臨城劫案發(fā)生，一直未成立專門管理鐵路警務的中央機關，相關事務均由專管鐵路事務的路政司管理。路政司對鐵路警務的管理也較為零散，如1912年，交通部路政司致函京漢路局，希望迅速籌劃改良路警［7］。1913年12月18日，交通部路政司訓令各路局嚴禁巡警入黨［8］。1917年6月18日，交通部以巡警違法事件層見疊出，但各路所設巡警雖為鐵路行政附屬機關，但仍具有獨立性質，故不受車守指揮已成慣例，故令各路站長、廠長、所長、車隊長等對于所在路警應有指揮監(jiān)察之責［9］。而后不久，交通部又作變更。1918 年1 月29 日，交通部“前因路警程度不齊，是以擬令路員監(jiān)管，以期輔助該管官長監(jiān)察之所不及，本屬一時權宜，至一人兩管，權限或有未清”。各路“亦以兼管不清為慮”“自應準予取消原案”?！熬祀m有普通特殊之別，而代表國家行使警察職權，則初無二致，凡屬鐵路員役以及商民人等均應尊重其職權。在路警該管區(qū)域以內(nèi)，倘有涉及刑事或違警罪者，當然得加以相當之干涉。自經(jīng)此次劃清權限以后，該管官長事屬專司，責無旁貸，尤應振作精神，從嚴督率所屬，盡心執(zhí)行職務，毋稍因循敷演?！保?0］交通部此番不成功的調整，進一步確立了鐵路警察的特殊性及獨立性。而后為進一步規(guī)范鐵路警察服務，1922年10 月，交通部訂定《鐵路警察服務規(guī)則》，這一規(guī)則成為此后十年間對鐵路警察職能的重要規(guī)范。

與此同時，各路警務也展現(xiàn)出多重發(fā)展狀態(tài)，關于編制、名稱、服裝、規(guī)章等均不能完全統(tǒng)一。如平漢路在1928年以前，由警務處先后制定警察法規(guī)四十六種［11］。

鑒于此等紛雜局面，整頓鐵路警務成為時人關注的焦點，對鐵路警察性質的認識亦包含其中。有人認為鐵路警察原屬于行政警察的一種，雖具有保衛(wèi)路線、維持行政秩序的責任，但所承擔的實屬地方警察的職責。又因當時中國地方警察尚未完全設置，故國有鐵路警察的管理不得不專設路警維持之，進而提出統(tǒng)一各路警察編制，加強鐵路警察教育訓練等諸多意見［12］。亦有人提出從人才、訓練、學識、道德、體格等方面對鐵路警察進行整頓［13］。此后更是出現(xiàn)了專門研究鐵路警察的相關著作，進一步深化了對鐵路警察認識的研究，其中頗具代表性的是《鐵路警察大意》，其序言中有載，鐵路警察之“意義、性質、觀念、作用等實與一般警察殊”［14］。在現(xiàn)實中，“鐵路警察與地方警察攘利諉過，爭鬨之案不一而足，凡以統(tǒng)系組織之不同階之厲也”［15］。著者王祖岐認為鐵路警察屬于交通警察之一部，“普通警察之精神不足以貫徹于全國事項，乃依諸種之必要，縮其范圍”，鐵路警察即專司保護鐵路，但仍屬于內(nèi)務行政警察。鐵路警察實為防止鐵路上之公共危害，直接維持安寧秩序，限制個人自由之行政行為，以輔助路政之發(fā)達［16］。

上述對鐵路警察的諸多認識均有特定的歷史淵源，國家政治的不統(tǒng)一自然難以造就完善的警察制度。至北洋時期，京奉、津浦、京漢等鐵路警察（鐵路自管警察）實質上已經(jīng)成為維持鐵路安全的穩(wěn)定力量，這是由中國近代的歷史現(xiàn)實造就的。但是，路警自身力量的不足，外加各路紛雜的警務局面，必然需要一次全新的變革。

1923年5月，津浦鐵路臨城劫案發(fā)生后，鐵路警務引起了國人的高度關注，在中外壓力之下，1923年8月25日，交通部令頒布《鐵路警備組織綱領》，9月1 日，鐵路警備事務處在交通部成立。鐵路警備事務處成立后，對于各路警備事宜進行整頓，呈準交通部長會同路政司，以交通部名義召集京漢、京奉、京綏、津浦、膠濟五路警察處長等人員與議，電知各路將應行改革意見，擬具議案，以備討論。1923 年10 月1 日開會，同月4 日閉幕，通過議案11件，涉及編制、警額、服制、槍械、警備、餉章等方面。1923 年11 月，國務院添設督辦鐵路警備事宜處，12 月交通部將鐵路警備事務處改為路警總局，以劃分權限。12月8日，交通部公布《交通部路警總局職掌規(guī)則》。路警總局為推行既有應行改革之事，召集各路警務處長會議，于1924 年5 月13 日起開會三日，議決提案19件，涉及軍人無票乘車辦法、劃一路警制服、路警教育規(guī)劃、發(fā)行路警旬刊等。可以說，自交通部成立管理鐵路警務的中央機關后，對鐵路警務的整頓與制度化建設幾乎是同步進行，并取得了一定的成果［17］。但是此時國家政治尚難統(tǒng)一，軍閥混戰(zhàn)，各路路政受戰(zhàn)爭影響極大，警務發(fā)展依舊復雜，難以從根本上扭轉。督辦鐵路警備事宜處亦僅存在兩年多，即因經(jīng)費不足而關停。

縱觀整個北洋政府時期，各路警務的多元發(fā)展正是國家權力無序發(fā)展的延伸，交通部雖曾試圖整頓鐵路警務，但是囿于特定的歷史條件而難以劃一。但這并不妨礙時人對鐵路警察的研究，對路警性質的明確為鐵路警察形成一個完備的體制奠定了思想認識上的基礎。

三、南京國民政府時期對鐵路警察的統(tǒng)一整合

南京國民政府鐵道部成立不久，便著手整頓全國鐵路警察，隨著國家形式上的暫時統(tǒng)一，鐵路警務亦向縱深發(fā)展。

1928 年，鐵道部發(fā)布訓令：“查警察以維持公安、防止危害為目的，執(zhí)行職務負有維護、偵查、防御三種責任，須不眠不休，精神與肉體均極勞動，故其自身之修養(yǎng)非機警無以察物，非慈愛無以親民，非勇敢無以救人?！辫F道部對于路警力圖切實整理，以統(tǒng)一方法，使路警具有獨立健全能力，以維持路政之安寧，增進國家之榮譽［18］。

1929 年1 月11 日，鐵道部發(fā)布訓令，為調查各路警務狀況，以進行考核整理，要求各路將民國十八年度所有警務經(jīng)費預算，現(xiàn)有警官警員名額，各段警察、保安隊人數(shù)以及全路警察分段支配數(shù)目暨警用各種器械等五項亟應分別造具呈報，限文到十五日內(nèi)分造專冊［19］。

1929 年2 月20 日，鐵道部頒行《整飭路警施行大綱》，就路警職務權限、精神風貌、武器裝備、內(nèi)勤整理、紀律作風、服務態(tài)度等作出明確規(guī)定［20］。但是這一大綱的施行并不順暢，1929 年2 月26 日，滬寧滬杭甬鐵路管理局即抄錄大綱原件轉發(fā)各總段長，但逾兩月有余而未收到總段長呈復，故5 月17日再次發(fā)布訓令，要求總段長通令各段長限文到三日內(nèi)呈復［21］。

1929年12月9日，鐵道部對各路警段訂定劃一名稱，“以每段首尾地名二字冠首，稱某某警務段，其下如再分段應稱某某警務段第幾分段，其數(shù)目系按全路次序一直連貫，至其首領，應稱某某警務段警務長，省稱某某警務長，概不稱總段長，至以下分段應稱某某警務段第幾分段警務長，省稱某某分警務長”［22］。

1930年5月21日，鐵道部訓令：“查各路關于路警規(guī)章，除警察服務規(guī)則早經(jīng)通令遵行外，其余各項多屬各路自行釐定，既不完善，復多簡陋，各自為政，未免分歧?，F(xiàn)在各路情勢已變，恐未適應現(xiàn)在環(huán)境，茲為詳加修正路警一切應用規(guī)章及辦事手續(xù)起見，合行令仰該路局、會、公司即便遵將該路自訂規(guī)章各檢一份呈報，以便統(tǒng)籌核奪。”［23］此后，鐵道部電令各路局，“關于各路警務沿革及最近組織、編制、駐警、經(jīng)費并應行改良等件呈報”［24］。各路警務發(fā)展紛雜，亦亟須整理。如平漢路在1930年6月15日的呈文中言及，自1928 年警務處改為警務課，隸屬于總務處以后，情事變遷，原有法規(guī)多不合現(xiàn)情，雖屢有修訂警察法規(guī)之議，但因連年多變而未實現(xiàn)，現(xiàn)在所有辦事手續(xù)仍暫參照舊有規(guī)章辦理［25］。

1931 年，鐵道部舉行鐵路警務會議，意在集思廣益，以共謀統(tǒng)一改進之方法。1931 年5 月28 日，鐵道部令公布《鐵道部鐵路警務會議章程》，專任討論整理鐵路警務事宜。1931 年7 月，鐵道部鐵路警務會議召開，共收到議案95件，內(nèi)容十分寬泛，大致分為制定統(tǒng)一的路警規(guī)章、劃定路警編制名稱、整飭風紀、路警教育訓練、補充槍械、設置路警專管機構等諸多方面［26］。

1932 年，鐵道部以鐵路為專門事業(yè)，對于鐵路警察亦應有專局管理，經(jīng)年以來，各路警制不一，警務廢弛，匪患時有所聞，非力圖整頓不足以消除隱患。鐵道部為保護各路行車安全，按照1931年全國鐵路警務會議應設專管機構的提議，特設立全國路警管理局，專管各路警務事宜［27］。下設秘書室、總務處、保安處、督察處。各路警察署系令各路原有警務課、督查室等改組而成，并限于7月1日一律成立。各署與各路原有警務組織規(guī)章自有不同，另定組織規(guī)程。1932年6月4日，鐵道部公布《鐵道部直轄路警管理局派駐國有各路警察署暫行組織規(guī)程》［28］。此后，鐵道部分別委派京滬、平漢、平綏、津浦、隴海、膠濟、北寧、道清、湘鄂、南潯等路各署正、副署長。各工程局警務組織在未規(guī)定改組辦法以前暫維持原狀①參見《鐵道部中華民國二十一年六月份工作報告》中的“關于路警事項（2）改組各路警察署進行情形”。。1932年7月1日，派駐各路警察署如期成立，統(tǒng)一的組織架構基本形成。

1932年5月，鐵道部直轄路警管理局成立后，仍舊力圖整頓，故召集各署召開鐵路警務會議，并要求各路對于1931 年鐵道部鐵路警務會議議決案中因困難而未實行者擬具報告，送交路警管理局［29］。1932年9月，路警管理局召集各路警務會議，議決提案156件，內(nèi)容較上次警務會議更廣，議決成立路警規(guī)章審定委員會，專為修訂各項規(guī)則章程，以備呈鐵道部核準施行。此警務會議關于整頓路警及各項應興應革事宜應有盡有，主要包括如下方面：一是統(tǒng)一指揮管理，從前各路警務均由各路局管理，號令不一，編制紛歧，路警管理局成立后，將各路警務課一律改組為警察署，下設各警察段和護路隊，直接接受路警管理局的指揮和監(jiān)督；二是統(tǒng)一路警編制，路警局制定各警察署所屬警察段和護路隊的編制專章，以整齊劃一；三是統(tǒng)一警務員司及長警餉制；四是厘定各路規(guī)章；五是整頓各路防務；六是嚴格訓練警察；七是整理各路消防設備；八是整理防汛事務。路警管理局力圖從制度構建及運行等方面整頓全國鐵路警務，至1935年底，路警局制定頒行的規(guī)章，內(nèi)容涵蓋職制、考成、待遇、教育、司法、勤務、防務、消防、服械、衛(wèi)生、檢查、會計等方面，形成了較為完備的鐵路警察制度。

與整頓鐵路警務并行的是對鐵路警察認識的進一步加深。1931年鐵路警務會議召開，會上有提案者提出應將鐵路警察改隸車務處管轄，后被否決，在對鐵路警察性質的認識上，當時的管理部門明確指出鐵路警察系鐵路上一種特別行政，應單獨設處管理，按照法理事實不應劃歸他處管理［30］。“鐵路警察在性質上為交通警察之特殊警察，然有時負有地方行政警察、衛(wèi)生警察、司法警察各任務”②參見《鐵道部中華民國二十年十二月份工作報告》中的“關于業(yè)務事項（1）令知各路鐵道警察適用違警罰法”。。1932 年8 月，鐵道部發(fā)布訓令：“查本部警務行政向歸業(yè)務司兼管，現(xiàn)在路警管理局業(yè)經(jīng)成立，亟須劃清權限，明確責任，茲制定業(yè)務司與路警管理局職權劃分辦法五條，合行抄發(fā)，令仰遵照辦理?！保?1］這進一步明確了鐵路警察的獨立性。

綜上而言，路警管理局的成立和各路警務組織及運行的整頓，表明中國近代鐵路警察制度基本確立。但是，不得不指出的是鐵路警務積弊甚多，試圖通過幾年時間而做天翻地覆的變更而達到至臻之程度是不可能徹底實現(xiàn)的，對鐵路警務的進一步調整隨著歷史前進的車輪繼續(xù)進行。

四、結語

中國近代鐵路警察制度的形成，一方面是制度的構建及內(nèi)部運行的整頓；另一方面是對鐵路警察性質、職能認識的加深，兩者相輔相成。自清末鐵路修筑之時，《簡明鐵路章程》明確規(guī)定，鐵路沿線地方派軍隊保護，鐵路亦可自行雇用彈壓巡丁，兩者均具有合法性。而后，清廷推行巡警制度，便形成了鐵路自辦巡警與地方所辦鐵路巡警共同維持鐵路治安的局面，雖然當時有人對兩者的關系提出質疑，但是警政初創(chuàng)，不具備力行整頓的條件。至北洋政府時期，隨著政局的劇烈變化，各路為規(guī)范警務，便開始自行制定規(guī)章制度。1923年臨城劫案發(fā)生，終于促成中央政府交通部建立專門的鐵路警務機構，并提出了諸多整頓辦法，但因整個國家政治、軍事尚不統(tǒng)一，外加經(jīng)濟困難、人才匱乏，很難從根本上扭轉各路警政的多元化發(fā)展。令人欣慰的是，北洋時期對鐵路警察性質的討論愈發(fā)增多，這也從認識上為鐵路警察的發(fā)展提供了思想基礎。南京國民政府時期，隨著鐵道部的建立，迅即開始整頓全國警務，1931年鐵道部召開鐵路警務會議，1932 年成立鐵道部直轄路警管理局，對鐵路警察進行極力整頓并取得了較好的效果。隨著各項規(guī)章的頒行，鐵路警察制度從中央到各路完成了組織架構上的整合，各路亦能遵照部章辦理事務，良好運行。至此，相對完善的鐵路警察制度完全確立。

縱觀近代鐵路警察制度的形成歷程，雖然其自產(chǎn)生便一路向前發(fā)展，但是此中艱難歷程又非本文所能完全言明。近代鐵路警察在形成初期呈現(xiàn)出多元而紛雜的發(fā)展態(tài)勢，對鐵路警務的整頓也是基于各路既有警務狀況而實施，最終經(jīng)過統(tǒng)一整合，而成為一套完整的制度。若探討造成此種變化之最深層次原因，則是清末民初政治、軍事、權力的多元分散，并未形成一個強力的中央政府，鐵路警務亦難完善。而若國家統(tǒng)一，以強大的政治權力作支撐，鐵路警察終將實現(xiàn)制度化的發(fā)展。