(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

1 “海絲路”下中國(guó)—東盟漁業(yè)合作意義

漁業(yè)是人類重要的食物和蛋白質(zhì)來(lái)源，由于各國(guó)之間巨大的資源稟賦差異,導(dǎo)致與漁業(yè)資源相關(guān)的國(guó)際博弈愈發(fā)激烈。國(guó)際上圍繞漁業(yè)資源開發(fā)與管理展開的談判與合作,極大地推動(dòng)了漁業(yè)領(lǐng)域法律機(jī)制的建立與完善。當(dāng)前,漁業(yè)問(wèn)題已處于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、糧食安全和人類福祉的戰(zhàn)略高度。我國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈地域廣闊,因漁業(yè)資源的開發(fā)與養(yǎng)管頻繁與周邊國(guó)家產(chǎn)生糾紛，尤其是在南海地區(qū),“六國(guó)七方”[1]的局面使深入推進(jìn)漁業(yè)資源合作面臨著重大阻礙。面對(duì)漁業(yè)資源持續(xù)不斷的惡化,我國(guó)適時(shí)提出共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”(簡(jiǎn)稱“海絲路”)的倡議,致力于打造一個(gè)綠色、合作、共贏的平臺(tái),為中國(guó)—東盟之間的漁業(yè)資源合作提供了新的歷史機(jī)遇。

“海絲路”是我國(guó)2013年提出來(lái)的,出發(fā)點(diǎn)主要基于“古代海上絲綢之路”一直是溝通東西方經(jīng)濟(jì)文化交流的重要橋梁,而東南亞地區(qū)自古就是海上絲綢之路的重要樞紐和組成部分。為了進(jìn)一步深化與東盟的合作,構(gòu)建更加緊密的命運(yùn)共同體,我國(guó)提出了該戰(zhàn)略構(gòu)想。2015年我國(guó)發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》(簡(jiǎn)稱《愿景與行動(dòng)》)，當(dāng)前已有150多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織與我國(guó)簽署了共建“一帶一路”合作協(xié)議,充分體現(xiàn)了“一帶一路”的活力和吸引力[2]。

《愿景與行動(dòng)》倡導(dǎo)兼顧了各方利益和關(guān)切,尋求利益契合點(diǎn)和合作的最大公約數(shù),體現(xiàn)了各方智慧和創(chuàng)意,各施所長(zhǎng)、各盡所能,堅(jiān)持把各方優(yōu)勢(shì)和潛力充分發(fā)揮出來(lái)的建設(shè)原則[3]。同時(shí),拓展農(nóng)林牧漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工等領(lǐng)域的深度合作,積極推進(jìn)海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、水產(chǎn)品加工等。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)2018年《世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》統(tǒng)計(jì),我國(guó)與東盟10國(guó)漁業(yè)資源豐富,海洋捕撈量位居世界前列[4]。在“海絲路”框架下,我國(guó)應(yīng)積極與東盟國(guó)家合作開展?jié)O業(yè)資源調(diào)查，建立資源名錄和資源庫(kù)，協(xié)助編制漁業(yè)資源開發(fā)利用規(guī)劃,并提供必要的技術(shù)援助。同時(shí),加強(qiáng)漁業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)開發(fā)和利用，完善相關(guān)配套機(jī)制,也是“海絲路”建設(shè)中的重要內(nèi)容。但漁業(yè)法律機(jī)制作為其中的構(gòu)成部分并不完善,在當(dāng)前的形勢(shì)之下已成為合作法律機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2 漁業(yè)法律機(jī)制的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 中國(guó)—東盟漁業(yè)法律機(jī)制現(xiàn)狀

目前,規(guī)制中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域的法律制度尚未形成體系,也沒(méi)有形成專門針對(duì)漁業(yè)開發(fā)和養(yǎng)管的區(qū)域協(xié)定,但國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有的法律框架中均有涉及我國(guó)和東盟國(guó)家在漁業(yè)領(lǐng)域的全球規(guī)則、區(qū)域規(guī)則和雙邊國(guó)家實(shí)踐。

全球?qū)用?①《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《公約》)。這部“海洋憲法”于1982年通過(guò),20世紀(jì)90年代中期我國(guó)與東盟國(guó)家相繼簽署批準(zhǔn)成為《公約》締約國(guó),并依據(jù)《公約》賦予的權(quán)利管理海洋事務(wù)[5]。《公約》專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度有有關(guān)沿海國(guó)權(quán)利、義務(wù)的第56條，針對(duì)漁業(yè)資源流動(dòng)性和跨界活動(dòng)特點(diǎn)的第63條、第64條，爭(zhēng)議海域第74條[6]，半閉海制度中的第122條、123條等均規(guī)定了沿海國(guó)/當(dāng)事國(guó)的合作義務(wù)。我國(guó)與東盟部分國(guó)家在海域漁業(yè)合作過(guò)程中依據(jù)《公約》的有關(guān)規(guī)則,切實(shí)履行公約義務(wù)，加強(qiáng)雙方合作。②FAO主導(dǎo)下的國(guó)際漁業(yè)法律規(guī)則。FAO作為全球管理漁業(yè)資源的專門組織,為國(guó)際漁業(yè)的保護(hù)和開發(fā)做出了突出貢獻(xiàn)。形成的公約、規(guī)則和制度極大地促進(jìn)了漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。FAO主導(dǎo)下中國(guó)—東盟在漁業(yè)領(lǐng)域上合作的法律規(guī)則主要有1993年的《遵守協(xié)定》、1995年的《魚類種群協(xié)定》和《行為守則》、2001年IPOA-IUU、2009年《港口國(guó)措施協(xié)定》等法律文件。這些文件一方面完善了《公約》中的有關(guān)漁業(yè)條款,加強(qiáng)了對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù);另一方面強(qiáng)化了船旗國(guó)、港口國(guó)的義務(wù),加強(qiáng)了對(duì)捕撈活動(dòng)的管理,強(qiáng)調(diào)區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)的作用,以促進(jìn)區(qū)域管理合作[7]。③《生物多樣性公約》。隨著人類對(duì)海洋的開發(fā)利用強(qiáng)度不斷增加,海洋生態(tài)系統(tǒng)承受著巨大的壓力,海洋和沿海生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用逐漸成為《生物多樣性公約》談判的重要議題,其中尤其關(guān)注到海洋漁業(yè)可能導(dǎo)致的對(duì)海洋生物資源過(guò)度捕撈的問(wèn)題[8]?！渡锒鄻有怨s》呼吁締約方采取可持續(xù)的漁業(yè)活動(dòng),與FAO等機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際、區(qū)域間組織開展合作,加強(qiáng)對(duì)IUU捕撈行為的管理,請(qǐng)各國(guó)削減或取消對(duì)漁業(yè)和漁船的補(bǔ)貼,取締各種不利于海洋生物多樣性保護(hù)的措施,強(qiáng)化對(duì)海洋生物多樣性的保護(hù)和漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。④世界貿(mào)易組織(WTO)框架下與貿(mào)易的相關(guān)規(guī)則?；赪TO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議授權(quán)和2030年可持續(xù)發(fā)展議程中可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第14.6項(xiàng)的要求,WTO就減少和消除漁業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)討論。2007年11月,多哈回合漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則談判小組主席分發(fā)了一份文本草案,并建議將該文本作為SCM附件八。該文本中包含了禁止性補(bǔ)貼和非禁止性補(bǔ)貼,其中禁止性補(bǔ)貼包含“提供給任何從事IUU捕撈的補(bǔ)貼”。如何完善WTO漁業(yè)補(bǔ)貼政策的適用性,我國(guó)與東盟國(guó)家有著不同的立場(chǎng)，這些不同立場(chǎng)和現(xiàn)有的不同漁業(yè)管理框架是締結(jié)漁業(yè)補(bǔ)貼貿(mào)易相關(guān)協(xié)定的主要障礙。2018年11月，WTO第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議聲明文件力求在2019年完成文本談判。當(dāng)前WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判主要集中在包括對(duì)IUU捕撈活動(dòng)的認(rèn)定、觸發(fā)紀(jì)律和過(guò)度捕撈、爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用性和現(xiàn)有的WTO法與其他國(guó)際法律框架的新規(guī)則是否存在相互影響等問(wèn)題。

區(qū)域?qū)用?①中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議(簡(jiǎn)稱“框架協(xié)議”)。我國(guó)與東盟之間有關(guān)魚產(chǎn)品貿(mào)易的相關(guān)規(guī)則在中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)及其升級(jí)版的框架下進(jìn)行了規(guī)制,范圍涉及與貿(mào)易相關(guān)領(lǐng)域的魚產(chǎn)品合作等。《框架協(xié)議》在序言中規(guī)定“期望通過(guò)具有前瞻性的《框架協(xié)議》，以構(gòu)筑雙方在21世紀(jì)更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”,具體在“降低壁壘,加深各締約方之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，降低成本，增加區(qū)域內(nèi)貿(mào)易與投資，提高經(jīng)濟(jì)效率”等方面。同時(shí),確信中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的建立將在各締約方之間創(chuàng)造一種伙伴關(guān)系,并為東亞加強(qiáng)合作和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定提供一個(gè)重要的機(jī)制。從序言中的規(guī)定來(lái)看,《框架協(xié)議》的主要目標(biāo)是在于深化中國(guó)—東盟經(jīng)濟(jì)合作,使兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更上一個(gè)臺(tái)階?！犊蚣軈f(xié)議》早期條款第6條第3款規(guī)定了產(chǎn)品范圍,其中魚產(chǎn)品位屬之列。第二部分第7條其他經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域方面,第1款規(guī)定了農(nóng)業(yè)是5個(gè)優(yōu)先合作的領(lǐng)域[9],第2款規(guī)定了在優(yōu)先合作領(lǐng)域的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)展到漁業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等方面。②區(qū)域漁業(yè)管理組織。漁業(yè)管理面臨著跨國(guó)性和區(qū)域性挑戰(zhàn),致使東南亞地區(qū)出現(xiàn)了一些區(qū)域多邊合作的組織，主要有：亞洲—太平洋漁業(yè)委員會(huì)(APFIC)[10],根據(jù)1947年FAO大會(huì)第三屆會(huì)議的建議于1948年11月設(shè)立，通過(guò)發(fā)展、管理捕撈和養(yǎng)殖活動(dòng)等促進(jìn)水生生物資源的全面保護(hù)。東南亞漁業(yè)發(fā)展中心(SEAFDEC),成立于1967年的政府間組織，宗旨是通過(guò)轉(zhuǎn)讓新技術(shù)、科研和信息共享等活動(dòng),合理開發(fā)和管理該地區(qū)的漁業(yè)資源,為人們提供安全可靠的漁產(chǎn)品,減少貧困。該組織成員包括東盟10國(guó)和日本[11]。InfoFish成立于1981年,總部設(shè)在馬來(lái)西亞的吉隆坡,是FAO的試點(diǎn)工程。自1987年以來(lái),該組織逐漸成長(zhǎng)為一家國(guó)際化組織,專門針對(duì)亞太地區(qū)和吉隆坡其他地區(qū)的漁業(yè)行業(yè)提供市場(chǎng)信息和技術(shù)咨詢服務(wù)[12]。亞洲漁業(yè)協(xié)會(huì)于1984年5月成立于菲律賓羅斯巴諾,宗旨是促進(jìn)亞洲漁業(yè)科學(xué)家和技術(shù)員相互支持和合作，傳播保護(hù)和利用水產(chǎn)資源的重要性。印度太平洋漁業(yè)委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目和糧農(nóng)組織南海漁業(yè)合作發(fā)展項(xiàng)目以及政府間自治組織—東南亞漁業(yè)發(fā)展中心等的基本功能都涵蓋了區(qū)域漁業(yè)管理的需要。③東盟—東南亞漁業(yè)發(fā)展中心戰(zhàn)略伙伴(ASSP)。該伙伴關(guān)系正式成立于2007年,1998年?yáng)|盟與SEAFDEC建立了漁業(yè)合作伙伴關(guān)系,成立了ASEAN-SEAFDEC漁業(yè)磋商小組，目的在于協(xié)助東盟建立一個(gè)“東盟地區(qū)漁業(yè)管理機(jī)制”,推動(dòng)?xùn)|盟各國(guó)在一些國(guó)際問(wèn)題上建立共同立場(chǎng)。事實(shí)上,東盟已將SEAFDEC作為他們主要的漁業(yè)技術(shù)咨詢單位。2009年,SEAFDEC協(xié)助東盟舉辦了“東盟漁業(yè)磋商論壇”,并在部分領(lǐng)域達(dá)成了合作共識(shí)并制定了責(zé)任國(guó)，如打擊IUU由印度尼西亞主導(dǎo)，促進(jìn)捕魚能力和負(fù)責(zé)捕魚行為由馬來(lái)西亞負(fù)責(zé)等。此外,ASSP還在一些IUU多發(fā)海域開展了次區(qū)域合作,如泰國(guó)灣和安達(dá)曼海。

雙邊層面:在雙邊層面方面，我國(guó)與東盟國(guó)家的合作主要見2000年《中華人民共和國(guó)政府和越南社會(huì)主義共和國(guó)政府北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《中越漁業(yè)合作協(xié)定》)、2004年《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部和印度尼西亞共和國(guó)海洋事務(wù)與漁業(yè)部關(guān)于漁業(yè)合作的諒解備忘錄》(簡(jiǎn)稱《中印尼漁業(yè)合作備忘錄》)、2004年《中華人民共和國(guó)與菲律賓共和國(guó)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)合作諒解備忘錄》(簡(jiǎn)稱《中菲漁業(yè)合作備忘錄》)。上述雙邊漁業(yè)合作文件在序言中均不同程度地規(guī)定了促進(jìn)漁業(yè)合作的目標(biāo),僅在措辭上有所差異。2003年,越南與印度尼西亞簽署了《漁業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)定》,以加強(qiáng)兩國(guó)在漁業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)品加工和漁業(yè)管理等方面的合作。2006年,菲律賓與印度尼西亞簽署備忘錄將漁業(yè)合作協(xié)議延長(zhǎng)至2011年,兩國(guó)合作項(xiàng)目有開發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、海洋漁業(yè)捕撈、捕撈后期合作、水產(chǎn)品加工、海水養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)、打擊非法捕撈等。2010年6月,越南與菲律賓簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定，雙方同意開展水產(chǎn)領(lǐng)域的合作,協(xié)助漁民在海上捕撈和海上搜救工作。2011年越南先后與馬來(lái)西亞和印度尼西亞就水產(chǎn)開發(fā)、養(yǎng)殖和水產(chǎn)貿(mào)易往來(lái)、海產(chǎn)捕撈等達(dá)成協(xié)議。

2.2 中國(guó)—東盟漁業(yè)法律機(jī)制存在的問(wèn)題

漁業(yè)資源日益惡化,使現(xiàn)有的政策和法律難以滿足快速增長(zhǎng)的漁業(yè)資源養(yǎng)管和開發(fā)的形勢(shì)需要。中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)有的法律制度體系主要有存在以下缺陷:①國(guó)際公約效力與功能的局限?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》的條款缺乏針對(duì)漁業(yè)合作具體的法律制度,僅從宏觀層面規(guī)定了國(guó)家間的合作。不論是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沿海國(guó)的權(quán)利與義務(wù),還是爭(zhēng)議水域或半閉海水域,中國(guó)與東盟之間開展?jié)O業(yè)合作均無(wú)專門條款可循。盡管FAO主導(dǎo)下的國(guó)際漁業(yè)法律的部分規(guī)則具有一定的法律拘束力,但條約效力具有相對(duì)性,其約束力和制約的范圍僅限于批準(zhǔn)加入的成員國(guó),不利于合作的穩(wěn)定與持久。《生物多樣性公約》雖然致力于生物多樣性的維護(hù),但由于缺乏對(duì)違反行為的有力制裁措施,加之并未完全包含中國(guó)與東盟成員國(guó),因此無(wú)法保障該公約的有效貫徹落實(shí)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制一直為各界所稱頌,但涉及漁業(yè)領(lǐng)域的規(guī)則尚處于談判之中,并未形成確定的法律文本,且局限在貿(mào)易領(lǐng)域,難以為中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域的合作提供全面保護(hù)。國(guó)際公約或條約中的涉漁規(guī)則多為宏觀性和原則性規(guī)則,大部分規(guī)范都不具有強(qiáng)制性,并且國(guó)家既可通過(guò)默示行為或締結(jié)條約等明示行為限制國(guó)際法規(guī)則的行使或設(shè)置干預(yù)程序,也可通過(guò)保留來(lái)限定條約的效力范圍。雖然該規(guī)定充分尊重國(guó)家主權(quán)的行使,但對(duì)中國(guó)—東盟在漁業(yè)領(lǐng)域開展深入合作帶來(lái)了不確定性。如果一方未能有效履行約定,對(duì)所造成的損失與后果缺少追責(zé)的依據(jù),無(wú)法充分發(fā)揮國(guó)際法律制度應(yīng)有的作用。②區(qū)域漁業(yè)合作重經(jīng)貿(mào)、輕養(yǎng)管。在區(qū)域?qū)用嫔?中國(guó)—東盟間并沒(méi)有直接的區(qū)域漁業(yè)管理組織,也無(wú)統(tǒng)一的漁業(yè)合作管理機(jī)構(gòu)。區(qū)域漁業(yè)組織在成員的覆蓋范圍上僅涉及到部分東盟成員國(guó)，現(xiàn)有可適用于中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域的法律機(jī)制僅局限在自由貿(mào)易協(xié)定——《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》)之中。《框架協(xié)議》主要集中在漁獲物的貿(mào)易方面,較少涉及漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理?！犊蚣軈f(xié)議》在序言中表述,“期望通過(guò)本項(xiàng)具有前瞻性的協(xié)議,以構(gòu)筑雙方在21世紀(jì)更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系”。具體目標(biāo)在“降低壁壘,加深各締約方之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;降低成本,增加區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易與投資,提高經(jīng)濟(jì)效率”等方面。同時(shí),確信“中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的建立將在各締約方之間創(chuàng)造一種伙伴關(guān)系,為東亞加強(qiáng)合作和維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定提供一個(gè)重要的機(jī)制”。2016年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版規(guī)定了漁產(chǎn)品的關(guān)稅優(yōu)惠等方面的情況。從序言中的表述來(lái)看,《框架協(xié)議》主要旨在深化中國(guó)—東盟的經(jīng)濟(jì)合作,促進(jìn)兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在現(xiàn)有基礎(chǔ)上更上一個(gè)臺(tái)階。但在漁業(yè)方面的表述中,僅籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)漁業(yè)合作,幾乎未曾涉及到為漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展而強(qiáng)化具體的養(yǎng)護(hù)和管理措施。同時(shí),中國(guó)—東盟之間缺乏統(tǒng)一全面的漁業(yè)合作法律機(jī)制,導(dǎo)致切實(shí)有效的規(guī)制雙方漁業(yè)資源開發(fā)與養(yǎng)管機(jī)制缺失。漁業(yè)資源不同于其他類型的資源,一旦遭到破壞,不但需要長(zhǎng)時(shí)間的恢復(fù)期,而且對(duì)海洋生態(tài)鏈的破壞是難以估量的。漁業(yè)資源開發(fā)及養(yǎng)管依賴于我國(guó)與東盟國(guó)家實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源互利互補(bǔ)的客觀需求,除對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、有效管理外,還需要有效溝通與協(xié)調(diào)的專門機(jī)制,避免因無(wú)序開發(fā)或不當(dāng)養(yǎng)管影響中國(guó)與東盟國(guó)家在漁業(yè)領(lǐng)域的健康和持久合作。建立兼具可行性和有效的漁業(yè)合作機(jī)制,應(yīng)當(dāng)是在“海絲路”框架下漁業(yè)合作機(jī)制的構(gòu)建的目標(biāo)。③具有針對(duì)性制度的規(guī)則缺位。中國(guó)—東盟漁業(yè)合作問(wèn)題不僅深受南海主權(quán)聲索因素的影響,同時(shí)也受東盟國(guó)家內(nèi)部漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、漁業(yè)資源稟賦不同、科學(xué)技術(shù)發(fā)展相對(duì)滯后等因素的制約。因此,有效推進(jìn)中國(guó)—東盟漁業(yè)合作,需要中國(guó)—東盟國(guó)家之間求同存異、共同商討，以促進(jìn)漁業(yè)領(lǐng)域統(tǒng)一條約的制定。

縱觀中國(guó)—東盟之間的法律制度,尚沒(méi)有一部專門針對(duì)漁業(yè)領(lǐng)域的條約,使中國(guó)—東盟之間的漁業(yè)合作法律制度呈碎片化、零散化的狀態(tài)。制定系統(tǒng)完善的法律保障體系,在中國(guó)—東盟之間成立漁業(yè)合作的管理機(jī)構(gòu),可有效規(guī)制合作和漁業(yè)資源開發(fā)過(guò)程中存在的協(xié)調(diào)能力弱，捕撈標(biāo)準(zhǔn)、漁具漁船、保護(hù)措施等方面法律規(guī)則的模糊性等問(wèn)題，同時(shí)更有利于及時(shí)有效解決雙方間的漁業(yè)糾紛,增強(qiáng)雙方的互信,維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。同時(shí),從國(guó)內(nèi)出發(fā)而言,在我國(guó)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)改革和“十三五”計(jì)劃實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期,面對(duì)漁業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型的需求,應(yīng)抓住機(jī)遇，完善我國(guó)漁業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。

3 完善中國(guó)—東盟漁業(yè)法律機(jī)制的路徑

3.1 中國(guó)—東盟漁業(yè)資源養(yǎng)管專門性條約

為有效推進(jìn)“海絲路”建設(shè),深化中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域合作,可由我國(guó)與東盟共同參與制定“海絲路”框架下漁業(yè)領(lǐng)域合作專門性條約,吸收相關(guān)區(qū)域漁業(yè)管理組織的經(jīng)驗(yàn),協(xié)調(diào)我國(guó)與東盟國(guó)家漁業(yè)合作過(guò)程中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。結(jié)合現(xiàn)行國(guó)際法治中有關(guān)漁業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際原則、規(guī)則與制度,力求制定出一部符合中國(guó)—東盟利益訴求的漁業(yè)合作條約。

中國(guó)—東盟漁業(yè)合作條約的定義應(yīng)對(duì)“海絲路”建設(shè)起到指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用,在不違背現(xiàn)行國(guó)際法法治規(guī)則的情況下,基于雙方協(xié)商建立和完善中國(guó)—東盟漁業(yè)合作法律制度。條約內(nèi)容應(yīng)包括以下方面:①統(tǒng)籌總領(lǐng)——統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。條約應(yīng)確立中國(guó)—東盟漁業(yè)合作的管理機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)漁業(yè)資源開發(fā)與養(yǎng)管規(guī)則適用的解釋,并負(fù)責(zé)漁業(yè)領(lǐng)域合作相關(guān)問(wèn)題的處理,參與協(xié)調(diào)雙方涉魚糾紛的協(xié)調(diào),統(tǒng)籌相關(guān)事宜。②權(quán)利義務(wù)——內(nèi)容具體系統(tǒng)。條約應(yīng)系統(tǒng)規(guī)定漁業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的法律原則,包括魚類種群調(diào)查、數(shù)據(jù)收集、捕撈總量、魚類資源保育、水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁產(chǎn)品貿(mào)易等內(nèi)容在內(nèi),為雙方提供涉及整個(gè)漁業(yè)價(jià)值鏈形成普遍的、可接受的法律制度。此外,細(xì)化與發(fā)展?jié)O業(yè)資源保育的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和方式。③保障機(jī)制——信息共建共享。條約應(yīng)當(dāng)建立信息共享和交換平臺(tái)與機(jī)制,確立合作機(jī)制理念。漁業(yè)信息化是應(yīng)用信息技術(shù)對(duì)漁業(yè)科技、生產(chǎn)和流通領(lǐng)域進(jìn)行提升和改造的動(dòng)態(tài)過(guò)程,保障中國(guó)—東盟國(guó)家之間在涉方面信息的共享與通暢,在此基礎(chǔ)上確保漁業(yè)資源開發(fā)和養(yǎng)管措施的有效貫徹落實(shí)。④爭(zhēng)端解決——在漁業(yè)爭(zhēng)端解決機(jī)制方面,由于南海海域涉及主權(quán)和海洋劃界問(wèn)題,現(xiàn)有的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制,如WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制、《框架協(xié)議》爭(zhēng)端解決機(jī)制、國(guó)際海洋法法庭等不易直接納入漁業(yè)法律合作規(guī)則之中?？紤]到南海地區(qū)存在的主權(quán)與劃界爭(zhēng)議,我們認(rèn)為可分類解決相關(guān)的漁業(yè)爭(zhēng)端。首先,涉及水產(chǎn)養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工和貿(mào)易的爭(zhēng)議,可直接納入《框架協(xié)議》中解決;其次,由海洋捕撈引發(fā)的爭(zhēng)議,可通過(guò)由各方代表組成的漁業(yè)委員會(huì)以友好協(xié)商的方式解決;第三,涉及領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界的爭(zhēng)議,由中國(guó)—東盟各國(guó)通過(guò)外交談判的方式解決。

3.2 完善我國(guó)與東盟國(guó)家雙邊漁業(yè)協(xié)議

目前,在我國(guó)與東盟國(guó)家參與的區(qū)域漁業(yè)合作機(jī)制中,對(duì)漁業(yè)信息傳播、合作活動(dòng)開展、漁業(yè)相關(guān)培訓(xùn)、當(dāng)下漁業(yè)問(wèn)題與解決措施的提供、漁業(yè)相關(guān)問(wèn)題的研究等采取了相應(yīng)措施,但針對(duì)漁業(yè)捕撈監(jiān)管的船旗國(guó)責(zé)任、漁業(yè)資源的評(píng)估、漁業(yè)糾紛的管理、能力建設(shè)和漁業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管領(lǐng)域并未采取明確行動(dòng)[13]。原有的合作方式雖然有其可取之處,但也因?yàn)樵谙嚓P(guān)管理層面的空白和缺失而導(dǎo)致漁業(yè)合作的可執(zhí)行性和效率降低。因此,我國(guó)與東盟在開展?jié)O業(yè)合作時(shí)要積極對(duì)現(xiàn)有國(guó)際漁業(yè)管理規(guī)則進(jìn)行消化吸收,納入雙方漁業(yè)合作的協(xié)定中,促使國(guó)際規(guī)則區(qū)域化,以提升本區(qū)域漁業(yè)合作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,對(duì)現(xiàn)有已達(dá)成的有關(guān)漁業(yè)合作的規(guī)范進(jìn)行細(xì)化,強(qiáng)化雙方的制度安排和合作的法律框架。如在《框架協(xié)議》和自貿(mào)區(qū)“升級(jí)版”的體系內(nèi),就漁產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)則、關(guān)稅幅度等進(jìn)行調(diào)整;在東南亞漁業(yè)中心區(qū)域的漁業(yè)資源管理的基礎(chǔ)上納入“中國(guó)式”因素。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《行為守則》、《港口國(guó)措施協(xié)議》、IPOA-IUU、《魚類種群協(xié)定》、《遵守協(xié)定》等各國(guó)已加入并批準(zhǔn)的全球有關(guān)漁業(yè)管理和共同開發(fā)的法律和政策框架內(nèi),可通過(guò)一定的方式將國(guó)際規(guī)則“區(qū)域化”,以充實(shí)雙方的漁業(yè)合作規(guī)則。

3.3 穩(wěn)固中國(guó)—東盟漁業(yè)合作支持機(jī)制

漁業(yè)是東盟國(guó)家的重要組成部分,在跨東盟共同體的三大支柱中有著重要的貢獻(xiàn)。同時(shí),漁業(yè)是主要的蛋白質(zhì)來(lái)源,對(duì)東盟糧食安全至關(guān)重要,在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及數(shù)百萬(wàn)區(qū)域貧困人口的生計(jì)方面發(fā)揮著重要作用,是區(qū)域合作的一個(gè)重點(diǎn)。我國(guó)陸地資源已基本充分利用,近年來(lái)越來(lái)越多地把目光投向了水域(海洋、江河、湖泊)資源，因此對(duì)雙方而言,漁業(yè)合作是亟待推進(jìn)的。在政治層面,中國(guó)—東盟關(guān)系迎來(lái)新的“蜜月期”, 2017年發(fā)布的《東盟外長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合公報(bào)》描述了中國(guó)—東盟關(guān)系取得的重要進(jìn)展,同時(shí)中方提出未來(lái)中國(guó)—東盟關(guān)系發(fā)展的7大倡議得到了東盟各國(guó)的贊同和認(rèn)可,包括共同制定“中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景”。此外,還通過(guò)了“南海行為準(zhǔn)則”(COC)框架,明確了下一步推進(jìn)具體案文磋商的積極態(tài)度。

在“海絲路”建設(shè)的新態(tài)勢(shì)下,漁業(yè)合作可依托現(xiàn)有的資源和途徑,在“絲路基金、亞投行”等金融機(jī)構(gòu)獲取資金支持?！昂＝z路”建設(shè)不是單一機(jī)制主導(dǎo)之下的發(fā)展設(shè)計(jì),而是貫徹開放合作、包容發(fā)展的合作原則。因此,在政府先行合作的成果基礎(chǔ)上,應(yīng)充分重視國(guó)際組織的作用,如聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、區(qū)域組織,以及亞太漁業(yè)委員會(huì)、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心、法人實(shí)體等的合作，支持建立與多方利益相關(guān)的方伙伴關(guān)系,推動(dòng)國(guó)際組織、民間社團(tuán)、工商界等廣泛參與到漁業(yè)合作中。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界,合作共贏是發(fā)展的主旋律,“海絲路”的倡議促使中國(guó)—東盟在漁業(yè)方面開展合作,追求共同利益,求同存異。以穩(wěn)定、深化中國(guó)—東盟漁業(yè)合作為目的,建立漁業(yè)合作法律機(jī)制,設(shè)立漁業(yè)管理機(jī)構(gòu),對(duì)協(xié)調(diào)漁業(yè)合作過(guò)程中我國(guó)與東盟以及東盟國(guó)家關(guān)系具有重要的推動(dòng)作用。在吸收借鑒以FAO為主導(dǎo)的國(guó)際漁業(yè)法律機(jī)制、區(qū)域性涉魚規(guī)則和雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制,基于平等互利的原則簽訂漁業(yè)合作協(xié)議，努力促進(jìn)中國(guó)—東盟漁業(yè)領(lǐng)域重要法律制度的確立,以保障漁業(yè)合作持續(xù)、健康、穩(wěn)定推進(jìn),最終實(shí)現(xiàn)“海絲路”建設(shè)下的中國(guó)—東盟漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。