昝 昕，孔 寧，郭麗娜，許書平

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

0 引 言

煤礦超層越界行為是指超越自然資源部門批準的礦區(qū)范圍開采礦產(chǎn)資源的行為，任何超越采礦許可證中所劃定范圍的均屬于違法[1]。超層越界現(xiàn)象可以分為超層現(xiàn)象和越界現(xiàn)象，超層現(xiàn)象是指以層狀、似層狀構造礦體為主，采礦權人開采的層位在采礦許可證允許的層位之外的現(xiàn)象；越界現(xiàn)象是指采礦活動位于采礦許可證拐點的閉合線之外，或者是采礦活動超越了上下限定的標高。

超層越界現(xiàn)象在我國小煤礦和瀕臨枯竭的礦山普遍存在。由此造成了在煤炭開采過程中，巷井穿插交錯，與上報的工程設計、生產(chǎn)調(diào)度等完全不符，形成“樓上樓”“礦中礦”的現(xiàn)象[2]。超層越界又極易引發(fā)與附近采礦權人的資源糾紛，引發(fā)矛盾沖突；有的對環(huán)境造成巨大的破壞，這種行為已經(jīng)超過了自然環(huán)境承受能力，超過國家核準的礦區(qū)開采范圍勢必造成不可逆轉的影響；超層越界會留下更多、更易突發(fā)的安全隱患，嚴重威脅人民的生命財產(chǎn)安全。

1 煤礦超層越界原因分析

煤礦的超層越界現(xiàn)象由來已久。在改革開放初期時，國家不但鼓勵煤礦企業(yè)，同時鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的發(fā)展，造成了煤礦迅速發(fā)展的局面，但是各地并沒有來的及統(tǒng)一規(guī)劃，小煤礦憑借礦點密、礦區(qū)范圍小、生產(chǎn)規(guī)模小等原因造成了煤炭資源過度開采，事故頻發(fā)的現(xiàn)象[3]。伴隨著煤炭價格漲動，小煤礦又發(fā)展起來，而那些基本枯竭的老礦山，受利益驅使，超層越界現(xiàn)象嚴重。

近年來，我國發(fā)生的多起礦山安全事故均存在超層越界現(xiàn)象。造成煤礦超層越界的原因:一是由于礦山企業(yè)主追求利益忽視礦山安全制度。煤礦礦山企業(yè)是煤礦安全生產(chǎn)的責任主體，對煤礦的安全生產(chǎn)工作負全面責任[4]。但是，部分煤礦企業(yè)片面追求企業(yè)利益，單純追求產(chǎn)量及效益，無視超層越界開采存在的重大安全隱患，沒有牢固樹立安全生產(chǎn)紅線意識，即使相關監(jiān)管部門對其進行查處后，亦不能及時糾正改正并如實上報，造成礦山安全事故頻發(fā)，損害人民生命財產(chǎn)。二是部分礦業(yè)權設置的不合理。因為找礦過程也是對礦體埋藏狀態(tài)的一次再發(fā)現(xiàn)，部分采礦權的深部、周邊零星資源在采礦權設立之初并不在其礦區(qū)范圍之內(nèi)，但因為目前政策的限制，難以通過協(xié)議出讓方式擴大其礦區(qū)范圍，出于盈利考慮，存在部分礦山企業(yè)未經(jīng)批準開采深部、周邊零星資源的情況。同時，由于管理人員和礦山企業(yè)對政策理解問題，井巷工程超出采礦權礦區(qū)范圍的情況也比較普遍。三是由于超層越界開采等違法違規(guī)行為的難發(fā)現(xiàn)性。煤礦地下超層越界開采具有較強的隱蔽性，對其監(jiān)管的專業(yè)技術性要求很強，需要專業(yè)人員配備專門的設備對煤礦進行實地測量，才能夠發(fā)現(xiàn)煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為。目前，基層礦政管理部門力量薄弱，人員少、專業(yè)能力不足等問題較為突出，對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為監(jiān)管缺乏有效手段，更多的是通過政府購買服務方式委托中介機構進行實地核查，存在監(jiān)管滯后、難以及時發(fā)現(xiàn)煤礦超層越界開采行為等問題[5]。四是由于超層越界開采等違法違規(guī)行為難以查處。一方面，查處煤礦超層越界開采的重要證據(jù)之一是實地核查報告，而出具實地核查報告的中介機構由于各種原因導致其準確性不夠、權威不高，甚至出現(xiàn)兩家機構實測報告相互矛盾情況，導致處罰證據(jù)不充分，信訪、行政復議訴訟時有發(fā)生；另一方面，由于查處期間長、停產(chǎn)時間長，導致復工復產(chǎn)的期限長，停工影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和礦工生計，容易引發(fā)群體性上訪急訪。

2 國家采取的預防和管理措施

2.1 相關政策規(guī)定

“越界、越層開采”首次出現(xiàn)于法律條文，是在《中華人民共和國煤炭法》的第三十一條，“超層越界”一詞，多出現(xiàn)在自然資源部門文件、資料中。

1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》中第四十條規(guī)定，超越批準的礦區(qū)范圍采礦的，責令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失[6]，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法相關規(guī)定對直接責任人員追究刑事責任[7]。

2015年，《國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令(第85號)煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》第十條對“超層越界開采”重大事故隱患的認定做出了詳細說明，指具有下列情形之一的情況：①超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位或者標高而進行開采的；②超出采礦許可證載明的坐標控制范圍而開采的；③擅自開采保安煤柱的。

原國土資源部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局于2017年聯(lián)合印發(fā)了《關于開展煤礦超層越界開采專項檢查整治行動的通知》，通知明確對查出超層越界開采的煤礦，按照《國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(國務院令第446號)，責令停產(chǎn)整頓，暫扣采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證。自然資源主管部門要嚴格按照《礦產(chǎn)資源法》有關規(guī)定，對超層越界開采的煤礦責令立即退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，沒收違法開采的礦產(chǎn)品及違法所得并按罰款標準上限處以罰款；對拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證；對符合《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定情形的，依法移交司法機關追究刑事責任。煤礦安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機構要按照國務院令第446號規(guī)定，將超層越界開采作為重大安全隱患進行處罰，責令煤礦停產(chǎn)整頓，同時并處50萬元以上200萬元以下的罰款，對煤礦企業(yè)負責人處3萬元以上15萬元以下的罰款。對被責令停產(chǎn)整頓的煤礦，地方政府要掛牌督辦，明確責任人并監(jiān)督整改到位。

2.2 專項檢查整治行動

1) 基本情況。為嚴厲打擊煤礦超層越界開采的違法違規(guī)行為，維護良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，預防和遏制超層越界開采造成的煤礦生產(chǎn)安全事故，由自然資源部牽頭，聯(lián)合國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局印發(fā)了《關于開展煤礦超層越界開采專項檢查整治行動的通知》(國土資發(fā)〔2017〕21號)，在全國25個產(chǎn)煤省(區(qū)、市)中進行煤礦超層越界開采專項檢查整治行動，共有6 554個煤礦納入本次專項檢查。共發(fā)現(xiàn)19個產(chǎn)煤省(區(qū)、市)中存在230個煤礦涉嫌超層越界違法開采和生產(chǎn)。在此過程中有關機構依法對違法違規(guī)煤礦進行懲治，共沒收598萬t違法開采礦產(chǎn)品，6.94億元違法所得，罰款2.07億元，移送司法機關追究刑事責任4人。

2) 經(jīng)驗做法。煤礦專項檢查整治行動取得了良好成效，各地遵照“責任落實年”的要求，具體情況具體解決，形成了各具特色的經(jīng)驗做法。

許多地方結合工作實際，將正在開展的“打擊煤礦違法違規(guī)行為專項行動”“煤礦安全生產(chǎn)專項執(zhí)法檢查”“煤礦全面安全體檢”“煤礦開工復產(chǎn)驗收”“淘汰落后產(chǎn)能”“礦業(yè)權人勘查開采信息公示”等工作與煤礦超層越界開采專項檢查整治行動相結合，各部門聯(lián)動協(xié)同，發(fā)揮優(yōu)勢，逐步形成了信息共享、同力工作的局面。

針對監(jiān)管力量普遍不足的問題，各地向有關技術單位尋求技術支撐，或購買社會服務及聘請有資質的單位，組織進行煤礦井下實測工作的開展，跟蹤測繪井下采掘頭面推進情況，對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為進行有效監(jiān)管。在我國煤礦開采比較發(fā)達的省份如山西、重慶、陜西、青海等省(市)對具備下井條件的煤礦都進行了實測，基本掌握了煤礦開采的實際情況。

針對煤礦地下開采監(jiān)管難的問題，需進一步完善煤礦地下開采監(jiān)管體系，將現(xiàn)代科學技術手段應用到井下開采監(jiān)督管理過程中，以江蘇省和山東省等所建立的地下采礦動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)及礦山遠程監(jiān)控系統(tǒng)為例，在地下安裝相關監(jiān)控設備，對采礦動態(tài)和礦山進行遠程實時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)超層越界違法違規(guī)開采行為，系統(tǒng)將會對其發(fā)出警示并立即報警。

Park和Stearns提出的顏料光學疊加原理:即不起化學作用的各種顏料混合后,混合物的吸收和散射系數(shù)符合顏料光學疊加原理。根據(jù)這一思想,可以得到混合顏料的吸收和散射系數(shù)與其配比關系為:

為了從根源上防止煤礦超層越界開采行為的發(fā)生，很多地區(qū)都會定期對煤礦企業(yè)進行實測，對即將開采到采礦權范圍邊界的煤礦進行預警并重點監(jiān)管。例如，重慶市對將要超越采礦權開采范圍的煤礦實行趨勢報告制度，要求其定期上報采掘工作面立體空間位置以及與礦界的距離和可能走勢；四川省雅安市為進一步防治超層越界現(xiàn)象的發(fā)生，每季度都會對煤礦井下采掘頭面進行跟蹤測繪，有效預防了相關違法違規(guī)行為的發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)可能超層越界開采的，立即通告煤礦企業(yè)并報告主管部門。

3) 取得成效。各地政府和相關部門對整治煤礦超層越界開采違法違規(guī)行為高度重視，各部門之間思想認識逐步統(tǒng)一、信息共享進一步完善、各部門聯(lián)動性逐漸增強；通過對存在超層越界開采煤礦的嚴厲查處，有效震懾了各地煤礦企業(yè)，形成警示了作用，大大增強了其安全生產(chǎn)主體責任意識；通過此次專項檢查及調(diào)研，初步建立了煤礦超層越界開采監(jiān)管長效機制，煤礦開發(fā)秩序和安全生產(chǎn)形勢明顯好轉。

2.3 加強社會監(jiān)督力度

針對煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為屢禁不止的問題，為充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，地方相關管理部門出臺舉報獎勵措施，鼓勵任何單位和個人舉報煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法違規(guī)行為，對舉報經(jīng)調(diào)查屬實的給予獎勵；同時，廣泛動員礦工揭發(fā)舉報煤礦超層越界開采等違法違規(guī)行為；鼓勵相鄰礦山相互監(jiān)督煤礦超層越界開采違法違規(guī)行為。如山東省完善相鄰礦山相互監(jiān)督檢查制度，督導相鄰煤礦簽訂協(xié)議，標注礦區(qū)邊界，定期相互交換圖紙、互派專業(yè)技術人員到對方礦區(qū)進行現(xiàn)場檢查。

3 我國煤炭超層越界監(jiān)管的主要問題

3.1 監(jiān)管體制有待改進

超層越界開采具有較強的隱蔽性，難以直觀界定，需要依靠自然資源、安監(jiān)、煤監(jiān)等部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，但部門之間往往無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)；自然資源部門采礦許可證核定規(guī)模與煤監(jiān)部門核定實際產(chǎn)能之間數(shù)字不符的問題普遍情況；地區(qū)總體規(guī)劃相對滯后，總體規(guī)劃編制完成后與該地區(qū)先期已存在的探礦權、采礦權和空白區(qū)等相差太大，會影響后者相應的劃定范圍。而地方政府主要依托總體規(guī)劃進行資源整合，總體規(guī)劃與采礦范圍不吻合，進而被動出現(xiàn)超層越界問題。

3.2 監(jiān)管力量薄弱與經(jīng)費支持不足

對于超層越界行為，單一行政手段無法發(fā)現(xiàn)。雖然很多省(區(qū)、市)已進行探索完善監(jiān)管超層越界開采的科學技術方法，但不具有普遍性，若無政府財政資金支持也不具推廣性。大部分基層自然資源部門缺乏地質、采礦、測量等專業(yè)技術人才，工作難度較大。根據(jù)政府購買服務的形式確定測量單位，需要通過招拍掛程序，所需時間較長;同時，政府購買服務或信息科技管礦相關費用是否列入年度財政預算，需要通過政策或制度統(tǒng)一要求，并明確經(jīng)費列支渠道，以便推廣實施。

3.3 礦山企業(yè)主對安全生產(chǎn)的認識存在偏差

煤炭企業(yè)往往追求利益最大化原則，企業(yè)會以煤監(jiān)部門核定實際產(chǎn)能進行滿負荷生產(chǎn)，從而導致礦山服務周期縮短，在采礦許可范圍內(nèi)的資源枯竭后，很多企業(yè)可能會鋌而走險，對采礦許可范圍外的資源私采盜挖。另外，很多煤礦企業(yè)主對自己采礦許可范圍內(nèi)已劃給地方煤礦的資源，仍堅持應該是自己的資源，造成“樓上樓”問題普遍。同時，大部分處于停產(chǎn)狀態(tài)的私營小煤礦企業(yè)主聯(lián)系不上，停產(chǎn)小煤礦現(xiàn)狀具體情況多不明了。

4 建 議

4.1 明確各部門監(jiān)管職責與責任邊界

按國務院職能規(guī)定，對于超層越界行為，安監(jiān)煤監(jiān)部門履行發(fā)現(xiàn)違法行為的職責，自然資源部門作為資源管理部門，對發(fā)現(xiàn)的違法行為進行認定，認定其對資源造成破壞的，依法依規(guī)對違法行為進行處罰。但是，地方自然資源部門、安監(jiān)部門、煤監(jiān)部門對核定產(chǎn)能的認識不同，對超層越界監(jiān)管的職能劃分也存在不同理解，對超層越界的界定亦存在偏差。建議從國家層面出臺制度文件明確各部門的監(jiān)管職責和責任邊界；同時，加強部門之間的協(xié)作配合和信息溝通，建立完善定期例會、聯(lián)合執(zhí)法、重大問題通報等制度，形成工作合力、齊抓共管的良好局面。

4.2 合理設置礦業(yè)權

建議自然資源部門、發(fā)展改革委部門、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國家煤礦安全監(jiān)察部門等加強溝通，加強煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃與礦業(yè)權設置的銜接，統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境承載能力，妥善解決歷史遺留問題。

4.3 逐步建立科技管礦體系

使用先進的井下采掘自動監(jiān)控、震源定位監(jiān)控、視頻監(jiān)控等信息監(jiān)控管理系統(tǒng)，可以提高礦山安全管理數(shù)字化監(jiān)測水平，做到超層越界早發(fā)現(xiàn)、早制止。

鼓勵各地煤炭企業(yè)應用視頻監(jiān)控系統(tǒng)對集中開采區(qū)的露天開采活動進行實時監(jiān)控，綜合運用井下采掘自動監(jiān)控系統(tǒng)、三維激光掃描系統(tǒng)、地下采礦動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等先進的科技手段，對煤礦地下開采活動進行人員定位、視頻、產(chǎn)量等實時監(jiān)控，爭取實現(xiàn)超層越界開采的自動報警功能，同時開發(fā)遠程監(jiān)管系統(tǒng)和礦地一體化系統(tǒng)，爭取實現(xiàn)對煤炭資源開發(fā)利用的實時監(jiān)控。

4.4 對礦山企業(yè)實行信用約束

結合礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度，建立礦山企業(yè)誠信等級評級制度。礦業(yè)權人憑借自己的誠信和自律，通過信息系統(tǒng)主動向社會公示其基本情況和法定義務的履行情況，自然資源主管部門通過“雙隨機一公開”方式進行抽查，對失信者實施“黑名單”制度。建議將超層越界問題納入公示信息內(nèi)容，強化企業(yè)主體責任。對煤礦的監(jiān)管同樣按照5%比例進行抽查，可采取政府購買服務方式，聘請專業(yè)隊伍開展實地核查，并將結果進行公示。對誠信等級優(yōu)秀的企業(yè)，在礦產(chǎn)資源開采、用地審批等事項上開辟綠色通道，優(yōu)先辦理等。對誠信等級惡劣的企業(yè)，嚴格限制或禁止其新增項目的核準、土地使用、采礦權取得、政策性資金和財稅政策扶持等。通過信用激勵約束，構建煤礦企業(yè)自律、社會監(jiān)督、部門監(jiān)管的共同管理機制。

4.5 獎勵舉報、強化懲戒

從嚴從重查處超層越界開采行為并及時宣傳報道處罰結果，震懾心存僥幸的不法礦主。對超越批準的礦區(qū)范圍采礦的，按規(guī)定責令退回外，建議加重處罰，情節(jié)嚴重的應依法移送司法機關處理。

向社會公布舉報渠道，宣傳舉報方式，實現(xiàn)公眾參與，社會舉報，建議對舉報實行一定的獎勵制度，同時，也鼓勵匿名舉報，管理部門做到有報必查。

4.6 加強宣傳教育力度

通過自然資源相關主流媒體，普及煤礦安全生產(chǎn)概念以及超層越界開采帶來的人民生命財產(chǎn)危害，對超層越界問題形成輿論高壓態(tài)勢。組織教育引導礦山企業(yè)正確理解超層越界概念，樹立牢固的安全生產(chǎn)觀念，依法、文明開采。