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深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的思考

2019-01-15 04:21盧藝
現(xiàn)代審計與經濟 2019年6期
關鍵詞:國資審計工作機關

盧藝

2017年3月,中辦國辦印發(fā)《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》,提出完善國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督體制機制,凸顯了國家審計作為制度性安排在國有企業(yè)監(jiān)督中的基礎作用。2018年3月,國家機構改革方案中,國資委的國有企業(yè)領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的相關職責劃入審計機關。當前,國有企業(yè)的經常性審計制度未全面建立,境外國有資產審計監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié),審計資源未能全面有效統(tǒng)籌,部分企業(yè)內部審計監(jiān)督機制不完善,國企審計組織方式和技術方法有待提升,未建立健全國企審計的相關配套制度和工作機制。為了更好地發(fā)揮國家審計在國企國資審計中的基礎和保障作用,構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系,應從以下幾方面重點推進深化國企國資審計:

深化國有企業(yè)和國有資本審計實施路徑

(一)從國家治理全局的高度推動審計理念變革,服務國企改革和經濟發(fā)展。審計機關開展的國有企業(yè)和國有資本審計項目中,90%為財務收支審計和經濟責任審計,側重于對企業(yè)的財務規(guī)范程度、經營效益及領導人員履職情況進行審計,對于國家各項政策措施落地、企業(yè)治理結構、行業(yè)發(fā)展及國資監(jiān)管部門履行職能、越位缺位等問題關注較少,審計思路仍集中于企業(yè)財務收支和經營的微觀領域,在國民經濟發(fā)展和國企國資改革等宏觀領域發(fā)揮作用和成果應用相當有限。各級審計機關應進一步推動審計理念變革,促進審計思路從微觀向宏觀轉變,利用審計的宏觀視野,為促進國有企業(yè)改革、促進地方經濟發(fā)展服務。

(二)從完善國資國企審計監(jiān)督體系的角度,明確審計機關的審計主體地位。對國有企業(yè)和國有資本進行審計是憲法和審計法賦予審計機關的法定職責,審計機關在國有企業(yè)審計中的地位和作用是其他任何審計主體都無法替代的,與其他政府部門如國資部門、財政部門組織的“出資人審計”、財政專項資金審計等有本質區(qū)別。因此,必須明確審計機關在國企審計中的主體地位,推進審計機關全面履行國企審計和國資審計職能。

(三)圍繞新一輪國企改革方向和重點謀劃工作布局,落實企業(yè)審計重點內容。國有企業(yè)資產規(guī)模大、涉及領域廣,國有企業(yè)混合所有制改革之后,產權將出現(xiàn)多元化的特點,這從客觀上要求國企審計重點關注改革性、經營性、監(jiān)管性以及責任性等審計目標。審計機關要圍繞新一輪國企改革的要點,以“管資本”為主線,圍繞國有企業(yè)、國有資本、境外投資以及國有企業(yè)領導人員履行經濟責任情況,制定計劃,組織資源,采取多種形式實施多層面、多方位的審計,全面有效實現(xiàn)國企國資審計監(jiān)督全覆蓋,做到應審盡審、凡審必嚴。

(四)加強企業(yè)審計資源整合,改進審計方式方法。一是加強企業(yè)審計資源統(tǒng)籌和應用,形成監(jiān)督合力。在國家審計開展之前、之中都可以利用其他部門和機構審計和監(jiān)管的成果,但要注重核查和甄別質量,特別是對于一些重大或特殊的事項的審計,審計機關要牽頭,與外部審計、內部審計、外部監(jiān)管部門等充分溝通協(xié)作,暢通審計成果的利用渠道。二是改進項目計劃和審計組織管理方式,加快信息化建設提供技術支撐。探索建立審計“一體化”工作機制,實現(xiàn)多專業(yè)有機融合、多層級優(yōu)勢互補、多部門高效協(xié)同;優(yōu)化內設機構,推進業(yè)務流程再造,創(chuàng)新審計方式方法,采取“1+N”的組織方式深化審計項目和審計組織方式“兩統(tǒng)籌”,運用大數據技術和建設數據庫及審計信息平臺等。

(五)探索人才培養(yǎng)機制,加強隊伍建設。審計機關的企業(yè)審計人才隊伍數量少、結構性矛盾突出,要堅持以人為本,加強黨的建設、企業(yè)審計隊伍建設和作風建設,有計劃、分步驟、有重點地開展審計干部能力素質提升工程,探索審計機關的企業(yè)審計干部與國資、財政、紀檢等企業(yè)監(jiān)管干部、大型國企內部審計干部的雙向交流渠道,推動企業(yè)審計干部隊伍整體素質的提升。

深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的機制創(chuàng)新

(一)以服務國家治理為目標,以審計資源統(tǒng)籌和審計模式創(chuàng)新為抓手,形成將國企國資審計全覆蓋融入國企改革發(fā)展大局的經常性審計工作機制。各級審計機關應結合各級國企分布和行業(yè)實際,加強對國有企業(yè)和國有資本審計工作的統(tǒng)籌謀劃,摸清審計對象的基礎,對國有企業(yè)的功能類別、資產規(guī)模和戰(zhàn)略地位進行區(qū)分,從而確定重點審計對象和審計頻次,制定國有企業(yè)和國有資本審計計劃中長期規(guī)劃和年度計劃,從制度上明確審計頻次,如規(guī)定對國有企業(yè)3-5年至少審計1次,對國有企業(yè)主要領導人員履行經濟責任情況任期內至少審計1次等。加強國有企業(yè)和國有資本審計與其他專項審計的融通,將國有企業(yè)財務收支審計與國有企業(yè)主要領導人員經濟責任審計、國有資本經營預算審計、重大政策落實情況跟蹤審計等相結合,實現(xiàn)項目統(tǒng)籌安排,協(xié)同實施。對管理層級較多的國有企業(yè),審計機關重點審計一、二級企業(yè)和重大投資項目,構建國家審計、社會審計、內部審計等相結合的國企國資審計監(jiān)督體系,實現(xiàn)審計全覆蓋。

(二)以創(chuàng)新境外審計工作機制為重點,以境內外審計有機結合、探索境外審計全覆蓋為切入點,全面保障境外國有資產安全。審計機關應加強對境外資產的審計監(jiān)督,堅持境內審計和境外延伸一體化,積極推動建立境外國有資產經營管理數據、資料的境內報送和歸集制度,逐步推進對境外國有資產審計全覆蓋。對國有企業(yè)境外國有資產的審計,審計機關可以綜合考慮審計經費、審計人員構成、審計期限等因素,采取在境內查閱、審核、分析有關資料和詢問有關人員等方式為主,根據審計需要以及國際慣例、所在國(地區(qū))法律規(guī)定等情況,赴境外進行現(xiàn)場核查和審計取證為輔的方式開展。此外,審計機關可以通過對境外國有資產監(jiān)管機構(國資監(jiān)管部門、商務部門、駐外機構等)的審計,從體制機制上發(fā)現(xiàn)問題,從問題的源頭上提出解決的對策和方法,通過倒逼的方式促進和推動監(jiān)督機構更好的履行職責。

(三)以審計大數據建設和案例庫建設為平臺,提升企業(yè)審計信息化水平,提高企業(yè)數字化審計建設的效率和功能。積極探索利用大數據技術的途徑,加強智慧審計,加強數據綜合利用力度,探索構建國有資本運營的數據綜合利用平臺,建立分行業(yè)、分領域的審計對象數據庫,積極運用大數據技術實施經常性審計,加大數據集中和關聯(lián)分析力度,探索現(xiàn)場審計作業(yè)與后臺數據分析一體化的數字化審計方式,在確保數據信息安全前提下,探索對重點企業(yè)實施聯(lián)網審計,推進對國有企業(yè)的計算機信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經濟性的審計;在做好保密工作的基礎上,應逐步建立國有企業(yè)電子數據定期報送制度,運用大數據預警和分析功能,借鑒預算執(zhí)行跟蹤管理的方法,對國有企業(yè)經營動態(tài)進行監(jiān)控和分析。

(四)以建立完善企業(yè)內部審計管理模式為依托,形成指揮有力的企業(yè)內審運轉機制,為完善企業(yè)內部監(jiān)督體系提供有力支撐。審計機關和國有資產監(jiān)督機構應重視對內部審計工作的業(yè)務指導和監(jiān)督,推動國有企業(yè)加強對內部審計的組織領導,從建立完善內審機構、建立總審計師制度、建立內審報告制度等三個層面完善國企內部審計工作。一是督促國有企業(yè)按照有關規(guī)定建立健全內部審計制度,完善內部審計管理體制,建立相對獨立的內部審計機構,配備具有與職責相匹配的專業(yè)內部審計人員。二是在大型國有企業(yè)集團內部配備總審計師,專職負責國有企業(yè)內部審計工作,具體包括內部審計的工作計劃審批、項目管理及質量審核、報告批準和發(fā)布、審計整改、案件移送、重大審計信息審核及上報等工作。三是探索并推動國有企業(yè)內部審計機構向企業(yè)黨組織、董事會負責和定期報告工作機制,每年由內部審計機構提出內部審計工作報告,并提交同級審計機關,由審計機關對內部審計質量進行檢查。

(五)以部門聯(lián)動、信息共享和協(xié)同監(jiān)管為目標,建立健全配套機制,構建國企國資市場化、法治化、信息化監(jiān)管方式。國有企業(yè)經常性審計制度的實施,要求建立相關部門和單位的協(xié)調制度,構建全面科學的國有企業(yè)監(jiān)督體系。一是要加強國家審計與相關監(jiān)管部門如國資監(jiān)管、巡視巡查、紀檢監(jiān)察、組織等相關部門的統(tǒng)籌協(xié)調,建立健全相關信息共享、案件移送反饋等機制,形成各部門共同促進國有企業(yè)改革和國資監(jiān)督的機制。二是探討建立軍地審計部門溝通協(xié)調和聯(lián)合審計機制。在軍辦企業(yè)和軍工產品生產制造較為集中的地區(qū),審計部門可探索建立軍地對國有企業(yè)審計的協(xié)作機制,建立信息共享機制、建立重大事項協(xié)商機制、建立問題線索移送機制、建立聯(lián)合審計機制等,形成完整的監(jiān)督鏈條。三是探討建立異地審計協(xié)調機制。按照法律法規(guī)要求進一步簡化審計機關在異地對工商、稅務、銀行、房產等相關信息查詢程序,以及與當地審計部門、國資監(jiān)管、紀檢監(jiān)察等部門的信息共享和聯(lián)合審計機制,提升異地延伸審計效率和效果。

(六)以強化審計整改的制度建設、強化責任追究為重點,落實審計決定執(zhí)行、責任追究和移送案件部門聯(lián)動查處制度,建立完善企業(yè)長效風險防范機制。一是推進建立審計整改閉環(huán)管理機制,著力解決審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題。積極協(xié)調國資部門,努力營造主管領導重視整改、有關部門聯(lián)合整改、審計機關督促整改的良好環(huán)境;加強審中即改,在審計項目實施過程中發(fā)現(xiàn)問題,立即采取有效措施,督促被審計單位積極進行整改;加強審后促改。細化審計整改措施和流程,重點對審計整改聯(lián)動和問責制度、審計結果和審計整改結果運用制度要細化,真正達到“治已病、防未病”的目的。二是健全審計整改責任機制,嚴肅整改問責。各級審計部門應建立整改檢查跟蹤機制,明確國企法人代表作為國企審計整改第一責任人,逐步研究推進整改報告公開。三是推進深化國企改革機制,切實解決國企審計屢審屢犯的困境。國企審計職能從“發(fā)現(xiàn)性控制”向“預防性控制”轉化,以國企審計結果問題導向原則完善制度設計層面的問題。

(七)以加強審計成果運用、建立健全審計結果信息公開制度為目標,推動審計監(jiān)督主動融入社會監(jiān)督體系,進一步提升企業(yè)審計震懾力和公信力。首先,要完善法律法規(guī)或內部制度中審計公開的內容,明確規(guī)定審計公布的內容和方式以及追責辦法,使審計機關真正做到依法公布審計結果。其次是要全面推行審計結果公告制度,進一步增加國企國資審計公開內容的廣度和深度,以“公開為原則,不公開為例外”,審計機關可以研究探討將審計計劃與審計結果、審計整改情況依法向社會公告的機制,將除涉密事項外的年度審計計劃、審計結果、審計查出問題的整改情況向社會公告,將審計工作完全置于公眾監(jiān)督之下,同時國有資產監(jiān)管的相關部門要按相關規(guī)定將追責問責情況定期向社會公告;第三,要加強審計整改和移送事項的情況公告,審計機關要跟蹤審計移送事項的查處結果,適時向社會公告。

(八)加強黨建和作風建設,創(chuàng)新企業(yè)審計人才培養(yǎng)機制和人力資源統(tǒng)籌機制,鍛造審計鐵軍,為審計工作發(fā)展提供堅強保障。鑒于企業(yè)審計具有政策宏觀性強、社會敏感性高、影響范圍大等特點以及當前審計人才培養(yǎng)及發(fā)展境況,審計機關應根據企業(yè)審計的業(yè)務特點,創(chuàng)新企業(yè)審計人才培養(yǎng)機制和人力資源統(tǒng)籌機制,增加審計隊伍的組織價值,為個人能力發(fā)揮和水平提升提供平臺和發(fā)展空間,并根據審計職業(yè)特點建立分類科學、權責一致的企業(yè)審計人員管理制度和職業(yè)保障機制,為在新時期下深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督提供堅強保障。

(作者單位:廣東省審計廳)

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