孫照紅

自1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議開始，民主黨派便通過提案的方式在政協(xié)履職，與中國共產(chǎn)黨共商國是。當(dāng)時，中國致公黨以黨派名義向大會提交了一份題為《由中央人民政府研究和實行護僑政策案》的提案，這件提案是人民政協(xié)歷史上最早的黨派提案，開創(chuàng)了民主黨派集體提案的先河。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，提案不僅成為人民政協(xié)履行職能的一個重要方面，而且成為堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一種重要載體，成為協(xié)助中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的一條重要渠道。由于民主黨派的特殊地位和作用，民主黨派提案具有其他提案所不具有的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和整體優(yōu)勢。相比其他提案，民主黨派提案不僅質(zhì)量高、社會影響力大，而且更容易受到政協(xié)、黨委和政府的重視，成為黨政職能部門難得的信息資源和決策參考來源。但是，客觀地講，民主黨派提案在選題、特色等方面還存在進一步改進的空間，黨派提案辦理協(xié)商意識仍有待增強，協(xié)商程序、協(xié)商機制仍有待健全和完善。

一、增強協(xié)商意識，重視提案協(xié)商

“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。”[1]這是十九大報告對政協(xié)地位和作用、責(zé)任和使命的定位。所謂“重要渠道”，指的是政協(xié)協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中的重要性。在由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商共同組成的社會主義協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商不僅具有開國建政的作用，而且在制度化、規(guī)范化、程序化、組織化和實際成效方面都具有其它協(xié)商民主形式所不能比的優(yōu)勢，政協(xié)協(xié)商是中國特有的政治協(xié)商方式，因而是發(fā)揚協(xié)商民主的“重要渠道”。所謂“專門協(xié)商機構(gòu)”，至少包含了四個層面的意思：一是指政協(xié)是專門從事協(xié)商工作的機構(gòu)，協(xié)商是政協(xié)的“專業(yè)”和“專長”；二是政協(xié)的所有工作，包括民主監(jiān)督和參政議政，都必須建立在協(xié)商的基礎(chǔ)之上；三是協(xié)商不是臨時性和斷點性的工作，而是經(jīng)常性的、連續(xù)性的工作，協(xié)商民主貫穿于政協(xié)工作的全過程；四是政協(xié)協(xié)商有別于政黨、人大、政府和社會協(xié)商，這些機構(gòu)雖然也從事協(xié)商工作，但不是專門從事協(xié)商工作，而政協(xié)是專門從事協(xié)商的機構(gòu)。

可是，從歷年政協(xié)提案的總體情況看，政協(xié)全體會議期間的提案比較集中，而平時的提案較少。從北京市政協(xié)2012-2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，平均每年政協(xié)提案總數(shù)為1210件，全體會議期間提案為1122件，閉會期間提案為88件，閉會期間的提案占當(dāng)年提案總數(shù)的7.27%。民主黨派北京市委提案每年都是18件，八個民主黨派各2件，工商聯(lián)2件，在提案總數(shù)中占比不到1.49%，而且，民主黨派提案都是集中于政協(xié)會議期間提出提案，平時沒有提案。雖然說提案只是政協(xié)履職的一種載體，但是，政協(xié)平時提案較少至少可以說明提案并沒有成為政協(xié)常態(tài)化的履職方式。從實踐效果看，政協(xié)會議期間提案的擁擠扎堆也不利于提案的辦理和相關(guān)問題的落實。

2012-2016年北京市政協(xié)提案情況

強烈的協(xié)商意識是做好提案辦理協(xié)商工作的首要前提。無論是政協(xié)、民主黨派還是提案承辦單位，都應(yīng)樹立“真協(xié)商”的理念和意識，真正重視提案協(xié)商工作。從政協(xié)一方看，增強協(xié)商意識尤其需要重視平時提案，使提案協(xié)商常態(tài)化。為方便政協(xié)委員更及時、更便捷地反映社情民意，全國政協(xié)建立了委員網(wǎng)絡(luò)辦公平臺，通過這個平臺，政協(xié)可以隨時向委員提供辦公信息化服務(wù)；政協(xié)委員也可以通過所配發(fā)的身份數(shù)字證書，全天候地傳送、閱讀和下載文件，可以隨時進行信息查詢，隨時與委員進行討論交流，也可以隨時通過網(wǎng)絡(luò)平臺提交提案。各省市政協(xié)也可以借鑒全國政協(xié)的這一做法，既重視大會期間的提案，也重視平時提案，把協(xié)商貫穿于政協(xié)履職的全過程。各級政協(xié)都應(yīng)創(chuàng)造更多的載體、平臺和機會，使提案協(xié)商由周期性、階段性、斷點性的工作變?yōu)槌B(tài)性的、全程性的工作，讓包括民主黨派在內(nèi)的提案者可以根據(jù)隨時變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況更便利、快速地提交提案，隨時建言獻策，增強提案的實效性，實現(xiàn)參政議政的常態(tài)化。

從民主黨派一方看，要變被動協(xié)商為主動協(xié)商。由于民主黨派的社會基礎(chǔ)和政黨屬性比較特殊，社會上對民主黨派的誤解、質(zhì)疑之聲從來沒有間斷過，甚至經(jīng)常被冠名為政治“花瓶”和“擺設(shè)”，就連一些民主黨派成員也對民主黨派的政治地位和作用不夠自信和肯定。所以，在提案辦理協(xié)商的過程中，有的民主黨派成員和政協(xié)委員認為提出提案參與協(xié)商僅僅是完成中共黨委派下的政治任務(wù)，而不是主動、自覺、積極的參與；有的認為通過提案參政議政只是走走形式的“面子工程”，社會影響和實際效果非常有限，因此不需要耗費時間、精力認真調(diào)研和準(zhǔn)備。所以，作為提案者的民主黨派應(yīng)充分認識到參與提案工作既是一種權(quán)利，更是一種責(zé)任，以飽滿的政治熱情和責(zé)任感、使命感投入提案工作。

從承辦單位一方看，要強化協(xié)商意識，認真負責(zé)地做好答復(fù)和辦理工作。在提案辦理的過程中，有些承辦單位不夠重視黨派提案，對提案所提建議認真回復(fù)但辦理落實時敷衍塞責(zé)，黨派提案送交承辦部門后石沉大海，有些黨派在調(diào)研時不受歡迎甚至被相關(guān)部門拒絕。這與承辦單位的協(xié)商意識不高有直接的關(guān)系。當(dāng)然，導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因還在于政協(xié)協(xié)商、黨派提案不具有強制約束力。

在我國，人們習(xí)慣于把政協(xié)與人大并稱為“兩會”。每年的“兩會”，在時間安排上，政協(xié)會議在前，人大會議在后，也是為了決策的科學(xué)化民主化，即人大在做決策時能充分吸收政協(xié)提案中的建議。但是，從性質(zhì)上講，人大是國家最高權(quán)力機構(gòu)，而政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。也就是說，政協(xié)既不屬于國家機構(gòu)體系內(nèi)的國家機關(guān)，也不是政府行政部門或者立法、司法部門，這就決定了包括黨派提案在內(nèi)的政協(xié)提案從本質(zhì)上說都只能算是一種建議或者意見，對承辦單位不具有強制性和普遍約束力。

為增強提案的權(quán)威性，一些省市探索從制度機制上保障黨派提案辦理工作，北京市就率先在全國建立了市委書記閱批黨派提案制度，還專門針對民主黨派提案工作制定了《進一步做好黨派提案工作暫行辦法》。目前，北京市所有黨派提案都經(jīng)市政協(xié)主席審閱，然后報送中共北京市委書記。市委書記對黨派提案逐件閱批，提出明確具體的辦理要求，并認真聽取提案辦理情況報告。有了制度機制的保障，就形成一定的嚴肅性和權(quán)威性，給承辦部門一定的壓力。但是，這種壓力并不具有法律效力。針對這種情況，有學(xué)者建議在現(xiàn)有的“意見”、“條例”、“辦法”等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的具體法律，有了法律條文的支撐和法規(guī)的保障，黨派提案對相關(guān)部門強制性和約束力就會大大增強。但是，這種做法是否可行，與政協(xié)的性質(zhì)和定位是否矛盾，還需要深入討論。

二、整合集體智慧，提高提案質(zhì)量

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出：“增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量”。[2]民主黨派提案屬于集體提案，一般都融注了民主黨派集體的智慧，因此，多數(shù)黨派提案選題精準(zhǔn)、調(diào)研深入，但也有部分提案與黨派自身所具有的組織優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、智力優(yōu)勢以及社會各界對黨派的期望存在差距，比如，有的提案所提建議可操作性不強，有的提案缺乏全局視野，甚至與部門利益掛鉤，等等。

從2010年起，北京市政協(xié)設(shè)立了“最具影響力提案”評比表彰項目，每5年評比一次，每次評選出10項最具影響力提案并進行表彰。最具影響力提案的量化標(biāo)準(zhǔn)包括選題的公共性、問題的知情度、建議的參考性、格式的規(guī)范性等四個方面。在2015年北京市政協(xié)第二次“最具影響力提案”評選活動中，民建北京市委提交的“關(guān)于完善垃圾處理體系，促進綠色北京建設(shè)”的提案在6279件提案中脫穎而出、位列榜首。這件提案之所以能夠勝出，原因就在于它是在北京垃圾處理戰(zhàn)略對策調(diào)整的關(guān)鍵期提出，符合了“綠色北京”建設(shè)的主題和需求，同時也是關(guān)乎百姓生活的重大問題，而且，該提案在頂層設(shè)計、執(zhí)行落實各個層面都提出了建設(shè)性和可行性意見，部分建議被北京市市政市容委吸納并應(yīng)用于生活垃圾管理工作中來。

提高黨派提案的質(zhì)量，需要從立意的高度、選題的準(zhǔn)度、調(diào)研的深度和建議的實度四個方面著手。首先是立意高遠，就是要善于把握時代脈搏，緊扣黨委、政府的中心工作，統(tǒng)籌兼顧，體現(xiàn)全局性。同時，提案不僅要關(guān)注當(dāng)下，還應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的問題進行前瞻性思考，體現(xiàn)長遠性。其次是選題精準(zhǔn)，即提案選題必須是黨委和政府關(guān)心、基層關(guān)注、群眾敏感的關(guān)鍵問題、苗頭問題、深層問題、薄弱問題以及一些熱點、焦點、重點、難點問題。再次是調(diào)研深入，即要“從群眾中來，到群眾中去”，只有“從群眾中來”的提案才可能被落實“到群眾中去”。最后是建議切實，即提案的建議要突出實效性，應(yīng)根據(jù)提案涉及的問題提出針對性強、有決策參考價值并且有實施條件和可能性、政府部門能夠解決、落實的方案，這樣的黨派提案更容易被黨委、政府所采納，從而轉(zhuǎn)化為解決問題的實際工作。

三、凸顯黨派特色，創(chuàng)建優(yōu)勢品牌

從目前的實踐來看，民主黨派提案多聚焦改革發(fā)展，關(guān)注民生民情，選題涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等各個領(lǐng)域，既有對醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護、教育、金融、科技等重大議題的長期的持續(xù)的跟蹤和關(guān)注，也有對隨經(jīng)濟社會形勢變化而產(chǎn)生的新問題的新角度，如大數(shù)據(jù)問題、人口老齡化問題等；既有經(jīng)濟、文化、社會治理等方面的公共政策問題，也有群眾關(guān)心的民生問題和熱點難點問題。以2016年北京市政協(xié)黨派提案為例，其涵蓋的主題包括居住證制度實施、中醫(yī)藥服務(wù)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、北京舊城保護、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、京津冀固體廢物協(xié)同處理和循環(huán)利用、大氣污染防治行政執(zhí)法、緩解停車難、和諧宜居之都建設(shè)等?？梢?，民主黨派提案選題內(nèi)容豐富、涉及面廣，但仔細觀察的話會發(fā)現(xiàn)，在民主黨派的提案當(dāng)中，政治方面的選題少之又少，這顯然與民主黨派的性質(zhì)、與“政治協(xié)商”的定位不相吻合。

而且，民主黨派提案的特色和優(yōu)勢不夠突出。中國各民主黨派在特定社會階層和群體的利益表達和綜合方面具有特殊的優(yōu)勢，如民革的最大特色在于對臺問題與祖國統(tǒng)一問題，臺盟的最大特色是其成員是居住在祖國大陸的臺灣省人士，如果民革和臺盟能夠圍繞兩岸關(guān)系和祖國和平統(tǒng)一問題開展調(diào)研和提出提案，其自身的特色就會很好的體現(xiàn)出來。致公黨發(fā)展成員的特色是歸僑、僑眷和其他有海外關(guān)系的代表性人士，如果發(fā)揮其體現(xiàn)“僑”“海”特色和優(yōu)勢，多關(guān)注引進外資和捐款、開展對外聯(lián)誼、引導(dǎo)歸僑僑眷投身祖國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)等相關(guān)的問題，致公黨的特色和優(yōu)勢就更能凸顯。但是，從近年來黨派提案看，多數(shù)提案內(nèi)容和主題相似，缺失應(yīng)有的特色。

以民革為例。十八大以來，民革北京市委提案的主題分別是發(fā)展晚間消費市場和發(fā)揮小微文化資源優(yōu)勢（2013），國家自由貿(mào)易區(qū)和支持3D打印技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動（2014），建設(shè)中國人民抗日戰(zhàn)爭紀念園區(qū)和普及居民健康卡應(yīng)用（2015），軍民深度融合和發(fā)揮首都金融優(yōu)勢（2016），“科教旅游”和特色小鎮(zhèn)建設(shè)（2017）。很明顯，民革上述提案，除2015年的建設(shè)中國人民抗日戰(zhàn)爭紀念園區(qū)這個主題外，其他提案是很能凸顯其黨派特色和優(yōu)勢的。其他黨派也面臨類似的問題。

如果民主黨派什么利益都代表、什么問題都表達，其代表性必然弱化，其政黨特色也就消失了。為此，民主黨派必須揚長避短，要找準(zhǔn)服務(wù)大局與發(fā)揮黨派優(yōu)勢的結(jié)合點，要立足自身特點，從自身長期關(guān)注和研究的領(lǐng)域、專業(yè)選題，從自己所聯(lián)系群眾的需求中選題，只有這樣才能提出特色鮮明、針對性強的提案。

黨派提案特色不突出還有一個突出的表現(xiàn)是各民主黨派之間重復(fù)提案的問題。從近幾年的情況看，有些熱點問題黨派關(guān)注度比較集中，以至于出現(xiàn)多個黨派提出同類提案的現(xiàn)象。比如，“關(guān)于進一步完善京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治體系的提案”（2015，農(nóng)工黨北京市委）、“關(guān)于加強北京市大氣污染防治公眾參與的提案”（2015，臺盟北京市委）、“關(guān)于加強北京市大氣污染防治行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作的提案”（2016，民建北京市委），這些提案的角度雖然不完全相同，但都是有關(guān)大氣污染防治的問題。

黨派提案的趨同根源在于政黨趨同。政黨趨同一方面表現(xiàn)在民主黨派與中國共產(chǎn)黨的趨同，包括政治綱領(lǐng)、政治目標(biāo)、組織制度和機構(gòu)設(shè)置等方面。另一方面則是八個民主黨派之間的趨同?！澳壳?，我國民主黨派的界別趨同主要表現(xiàn)在各黨派組織發(fā)展的范圍邊界比較模糊，界別交叉重復(fù)；普通成員、旗幟性人物、領(lǐng)導(dǎo)班子以及參政議政的界別特色不夠鮮明?！盵3]各民主黨派的章程對其發(fā)展對象和范圍做了明確的規(guī)定，但是，由于歷史和現(xiàn)實原因，如果按照章程規(guī)定的界別特點發(fā)展成員，一些黨派則可能面臨后繼無人的問題，以至于不得不發(fā)展其他領(lǐng)域的代表性人士。黨派成員相似、傳統(tǒng)特色消失，黨派必然趨同，提案趨同也是必然結(jié)果。因此，解決黨派提案趨同的問題，從根本上講，還是要解決黨派趨同的問題。

四、健全協(xié)商機制，規(guī)范協(xié)商程序

提案工作的基本程序包括提案的提出、立案、交辦、反饋、經(jīng)辦、督辦。整個流程和環(huán)節(jié)都需要一定的制度來保障，特別是中間的許多具體細節(jié)需要配套的、可操作的細則和規(guī)定。目前，有關(guān)黨派提案工作的制度和文件相對比較規(guī)范，但在具體化、程序化方面還存在進一步改進的空間。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序?！盵4]在此基礎(chǔ)上，《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進一步提出：“增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制?！盵5]這就為政協(xié)協(xié)商和民主黨派提案辦理協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化提出了目標(biāo)、方向和指導(dǎo)。今后，要從體制和機制上進一步健全和完善提案辦理協(xié)商工作，為民主黨派提案辦理協(xié)商提供程序上和制度上的保障。比如，上述多個黨派共同關(guān)注的空氣質(zhì)量問題的提案。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，特別是霧霾的高發(fā)，空氣質(zhì)量問題受到社會各界包括各民主黨派的集中關(guān)注，這是必然的。但是，如果八個黨派之間能夠建立穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機制和資源共享機制，加強信息溝通和資源整合，在此基礎(chǔ)上聯(lián)合調(diào)研、集體論證、交流經(jīng)驗、聯(lián)合攻關(guān)，既能避免人力財力物力的浪費，又能實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，形成強大的黨派合力，給黨委和政府以強力影響，使提案涉及的問題更好地落實和解決。

另外，在選題和調(diào)研階段，要健全和完善知情明政機制和考察調(diào)研機制，為民主黨派了解國情、社情和民情創(chuàng)造更多條件和機會；在立案階段，要健全和完善對提案的審查工作細則，嚴格立案標(biāo)準(zhǔn)，減少和避免低水平提案和重復(fù)提案現(xiàn)象的出現(xiàn)；在交辦環(huán)節(jié)，要向承辦單位明確提案的辦理要求、辦理時限以及責(zé)任分工、目標(biāo)和任務(wù)等，減少和避免出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象；在辦理環(huán)節(jié)，應(yīng)加強提案方（民主黨派）、承辦單位、政協(xié)三方以及黨委、政府之間的聯(lián)系溝通、辦理詢問、研討交流機制，改變“被動性協(xié)商”、“形式性協(xié)商”的現(xiàn)狀；在督辦環(huán)節(jié)，建立健全跟蹤落實和督查回訪機制，改變目前提案協(xié)商中“重答復(fù)輕落實”的問題，變“件件有回音”為“件件有落實”。