殷 坤

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081)

一、美國(guó)教育行政體制的發(fā)展歷程

根據(jù)筆者查閱的有關(guān)資料，美國(guó)的教育行政體制從形成到發(fā)展至今總共經(jīng)歷了三個(gè)階段。

(一)萌芽階段——宗教的啟蒙

1636年，馬賽諸塞殖民地的清教徒們?yōu)榱伺囵B(yǎng)當(dāng)?shù)貎和淖诮逃^念，開(kāi)辦了第一所高等學(xué)府——哈佛學(xué)院，該學(xué)校開(kāi)設(shè)之后主要負(fù)責(zé)宗教觀念的宣傳，期望能夠通過(guò)教育的方式宣傳宗教，將宗教理念深植于新一代人們的心中。1642年和1647年，殖民地當(dāng)局還頒布了強(qiáng)制兒童接受教育的法令，要求當(dāng)?shù)氐膬和议L(zhǎng)都要對(duì)自己的孩子和學(xué)徒進(jìn)行教育，否則將會(huì)處以罰款和其他刑罰。在這一階段，可以說(shuō)教育是為宗教宣傳而服務(wù)的，是宗教宣傳的一種工具。

(二)初步發(fā)展階段——資本的騰飛

步入19世紀(jì)，美國(guó)的資本主義經(jīng)濟(jì)得到了飛躍式的巨大發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭不斷上升的過(guò)程中，教育事業(yè)也獲得了莫大的好處，資本經(jīng)濟(jì)的刺激促使教育事業(yè)進(jìn)入到了一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期。美國(guó)原有的為教育而設(shè)立的“學(xué)區(qū)制度”，因?yàn)楦鲗W(xué)區(qū)之間的教育經(jīng)費(fèi)分配不均而產(chǎn)生了種種矛盾，但伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國(guó)擁有了足夠的財(cái)力為教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行加固。1867年，名為加菲爾的人提出應(yīng)當(dāng)設(shè)立教育署，負(fù)責(zé)了解和統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)各地的教育發(fā)展?fàn)顩r和路徑，從整體層面上負(fù)責(zé)美國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展和路線制定。這也使得美國(guó)擁有了一個(gè)具有全局總覽的中央教育權(quán)力機(jī)構(gòu)。

(三)成熟階段——權(quán)力的分化與集中

從20世紀(jì)至今，美國(guó)的教育行政體系包括三大方面，分別是美國(guó)聯(lián)邦憲法、美國(guó)國(guó)會(huì)以及美國(guó)教育部。究其具體形式來(lái)看，美國(guó)的教育行政體系分化成中央聯(lián)邦、州以及地方三種不同的級(jí)別形態(tài)，同時(shí)，實(shí)際的教育權(quán)被各州政府以及當(dāng)?shù)氐慕逃炙芽?。最高的美?guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)只是通過(guò)一些間接手段來(lái)支持與振興美國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，如教育立法、教育補(bǔ)助金發(fā)放等等，同時(shí)這種手段也起著對(duì)各州教育事業(yè)動(dòng)態(tài)的輔助和支撐作用。但是，自20世紀(jì)后半期以來(lái)，美國(guó)全國(guó)的教育行政逐步出現(xiàn)了“均權(quán)化”的趨勢(shì)，包括聯(lián)邦政府將“教育署”提格為“教育部”，將教育補(bǔ)助撥款由無(wú)償改為有償?shù)?，近年，美?guó)還出現(xiàn)了強(qiáng)化聯(lián)邦中央教育部教育行政權(quán)力的趨勢(shì)，這一系列的變化都表明了美國(guó)政府將教育行政權(quán)力進(jìn)行“集權(quán)化”的趨勢(shì)。

二、美國(guó)教育行政體制的內(nèi)容

美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，各州教育行政體制不盡相同，下面從美國(guó)聯(lián)邦政府和美國(guó)各州地政府兩個(gè)層面加以探討。

(一)美國(guó)的聯(lián)邦教育行政體制

目前，美國(guó)聯(lián)邦政府教育部擁有管理人員超過(guò)4000人，其中絕大部分都屬于教育部的公務(wù)人員，美國(guó)教育部部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、助理部長(zhǎng)等人選由美國(guó)總統(tǒng)親自任命，并且教育部的政務(wù)類(lèi)官員都實(shí)行任期制，而為了保障教育行政管理的穩(wěn)定性，普通的公務(wù)員都實(shí)行長(zhǎng)任期制，除了某些特殊情況之外，這些人的職位一般不會(huì)隨著政務(wù)官員的變動(dòng)而改變。而在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，聯(lián)邦教育部主要是由兩大部分組成，第一是智囊機(jī)構(gòu)，第二是職能機(jī)構(gòu)。其中智囊機(jī)構(gòu)包括了政府間關(guān)系教育顧問(wèn)委員會(huì)以及聯(lián)邦各其他部門(mén)、署際教育事務(wù)聯(lián)系委員會(huì)。顧問(wèn)委員會(huì)主要由聯(lián)邦和各州以及地方的官員、大眾代表組成，主要的工作職能就是針對(duì)美國(guó)教育事業(yè)出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行研究，評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府教育政策對(duì)各州與地方的教育事業(yè)的影響，并將這些信息向教育部部長(zhǎng)以及總統(tǒng)進(jìn)行報(bào)告。聯(lián)系委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)一些研究性質(zhì)的工作，并依據(jù)研究工作情況，向教育部部長(zhǎng)提出針對(duì)性建議，以保障聯(lián)邦各部門(mén)和署所開(kāi)展活動(dòng)和工作時(shí)的協(xié)調(diào)。而美國(guó)聯(lián)邦教育部的職能機(jī)構(gòu)則由諸多教育司組成，包括初中等教育司、中學(xué)后教育司、職業(yè)教育和成人教育司、特殊教育司等等，這些教育司根據(jù)自身屬性不同，分別掌管相應(yīng)負(fù)責(zé)領(lǐng)域的教育事業(yè)工作。

(二)美國(guó)的地方教育行政體制

在美國(guó)，各州都有自己獨(dú)立的州憲法，各州議會(huì)可以在聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦最高法院允許的范圍內(nèi)進(jìn)行地方獨(dú)立的立法工作。而各州的地方政府，包括州議會(huì)、州教育廳、州長(zhǎng)等則負(fù)責(zé)在憲法允許的范圍內(nèi)對(duì)各州教育事業(yè)的工作進(jìn)行開(kāi)展?？傮w來(lái)看，美國(guó)各州對(duì)于教育事業(yè)的行政管理體制大體上相同，即通過(guò)選舉產(chǎn)生州教育委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)是負(fù)責(zé)各州教育事業(yè)的主體單位。州教育委員會(huì)的職責(zé)包括任命州教育廳廳長(zhǎng)、選拔州教育廳的主要官員和公務(wù)人員、負(fù)責(zé)州教育廳的各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算、決定當(dāng)?shù)毓W(xué)校的教育大綱和教學(xué)內(nèi)容以及教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、定期修改完善教育計(jì)劃、開(kāi)展教育項(xiàng)目研究工作等等。

三、美國(guó)教育行政體制的特點(diǎn)

美國(guó)的教育行政管理體制是在美國(guó)建國(guó)以來(lái)獨(dú)特的國(guó)家發(fā)展路徑上不斷探索與研究而誕生的，具備十足的美國(guó)特色。

(一)權(quán)力分配松緊有秩

據(jù)上文，美國(guó)教育行政管理體制實(shí)行“中央——地方”的分權(quán)體制，即美國(guó)的每一個(gè)州，每一個(gè)地方都擁有屬于自己的獨(dú)立的教育行政權(quán)力，它將教育事業(yè)的定位確定為屬于美國(guó)各地民眾的事業(yè)，這樣就不難理解為什么美國(guó)各州教育事業(yè)總有大量的民眾和其他民間力量積極參與，而州政府本身也能夠全身心的投入到當(dāng)?shù)氐慕逃聵I(yè)中去。在分權(quán)化的同時(shí)，美國(guó)中央聯(lián)邦政府也保留了一些對(duì)地方教育行政權(quán)力的限制手段，如所有的州地方教育事業(yè)立法和其他各項(xiàng)工作都要在聯(lián)邦憲法和法院允許的前提下進(jìn)行，甚至有些地方由于自身經(jīng)濟(jì)和其他各項(xiàng)資源的不足，無(wú)法單獨(dú)發(fā)展教育事業(yè)和處理一些問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府也會(huì)出手相援。

(二)相對(duì)獨(dú)立于一般行政體制

美國(guó)的教育行政體制從宏觀概念上來(lái)說(shuō)，屬于美國(guó)的行政體制，但從教育行政與一般行政的關(guān)系方面來(lái)看，美國(guó)的教育行政管理體制又是獨(dú)立的。以美國(guó)地方州教育委員會(huì)為例，美國(guó)各個(gè)州的教育委員會(huì)自身屬于州教育事業(yè)的決策機(jī)關(guān)，它既不是州議會(huì)的下屬委員會(huì)也不用向州政府負(fù)責(zé)，本身就具備相對(duì)的獨(dú)立性。

(三)全民參與教育事業(yè)決策

美國(guó)教育行政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者、決策者有相當(dāng)一部分的人并非出身于教育行業(yè)背景，甚至是徹徹底底的“外行人”。原因就在于美國(guó)的相關(guān)法律和管理規(guī)定并沒(méi)有明確要求州與學(xué)區(qū)的教育委員會(huì)委員身份必須擁有教育背景或者相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，這就相當(dāng)于全民都可以參與到各地的教育事業(yè)發(fā)展中去，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

(四)決策與執(zhí)行分離的制度

美國(guó)的教育行政體制內(nèi)部職權(quán)劃分非常明確，從總體上來(lái)看，教育行政體制內(nèi)部的決策與執(zhí)行相互剝離。美國(guó)的州教育委員會(huì)負(fù)責(zé)制定初中等教育相關(guān)政策，州教育廳負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會(huì)所制定的各類(lèi)政策。而在教育行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部，美國(guó)實(shí)行的是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，以州教育廳為例，廳長(zhǎng)是整個(gè)教育廳的首席人員，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃該地區(qū)的教育事業(yè)，負(fù)責(zé)指揮與監(jiān)督底下各級(jí)行政人員去執(zhí)行州教育委員會(huì)的各類(lèi)教育決策。

四、美國(guó)教育行政體制對(duì)我國(guó)的啟示

教育行政管理體制是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)教育行政管理體系的重要組成部分，也是一個(gè)國(guó)家教育體制的核心內(nèi)容。當(dāng)今世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家的教育行政管理體制就像一面三菱鏡，通過(guò)不同的角度如文化、政治、經(jīng)濟(jì)、人文等來(lái)觀察，都會(huì)發(fā)現(xiàn)不一樣的光澤。通過(guò)上文對(duì)美國(guó)教育行政管理體制的探討，我們可以從中發(fā)現(xiàn)其有益的方面，并將其借鑒到我國(guó)的教育行政體制發(fā)展與改革的道路上。

(一)中央放權(quán)，走向民主

放權(quán)的做法可以將發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任分擔(dān)給我國(guó)各地政府，實(shí)行基層政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育、中央到地方分級(jí)管理的制度，如此可以有效調(diào)動(dòng)地方政府以及普通民眾參與到教育事業(yè)的積極性。另外，還可以擴(kuò)大我國(guó)各大高校的自主辦學(xué)權(quán)力，目前我國(guó)高等教育的發(fā)展在相當(dāng)程度上還是受到了來(lái)自政府的支配和引導(dǎo)，而這種由政府主導(dǎo)的方式并不能說(shuō)是“惡性”的，只是有一些弊端，如中央政策與高校自身實(shí)際情況不符而導(dǎo)致各種問(wèn)題的出現(xiàn)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大高校的自主辦學(xué)權(quán)力，同時(shí)也要保證高校在辦學(xué)的途中嚴(yán)格遵守國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)，在規(guī)則內(nèi)做事，才能既保證辦學(xué)效果，又保證路線正確。

(二)建立專(zhuān)業(yè)的教育行政管理隊(duì)伍

任何行業(yè)都需要培養(yǎng)一支專(zhuān)業(yè)的管理隊(duì)伍，才能做到統(tǒng)籌規(guī)劃，真正振興這個(gè)行業(yè)。而針對(duì)教育行政管理，也應(yīng)當(dāng)建立一支這樣的隊(duì)伍。這支隊(duì)伍人員的培養(yǎng)，主要包括以下幾個(gè)方面：首先是人員意識(shí)的專(zhuān)業(yè)化培養(yǎng)，這需要完善的培訓(xùn)制度、科學(xué)的人員配備，更需要相關(guān)管理人員對(duì)教育行政管理工作有清楚明確的認(rèn)知，時(shí)刻注意提升和培養(yǎng)個(gè)人素質(zhì)、自身知識(shí)體系、價(jià)值觀等。另外還可以從行業(yè)資質(zhì)制度上下手，如建立教育行政管理資格制度，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的教育行政管理資格證書(shū)考試，這對(duì)于培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)對(duì)口的教育行政管理人才有著巨大的作用。

(三)不斷完善相關(guān)法律法規(guī)

近年來(lái)，我國(guó)雖然已經(jīng)制定了大量的教育行政法規(guī)，從大方向上來(lái)說(shuō)保障了教育事業(yè)的正常發(fā)展，這份成績(jī)值得肯定。但我們還應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家的教育行政法律法規(guī)建設(shè)，我們還有很長(zhǎng)的路要走，很多法律法規(guī)并不完善甚至存在漏洞，并且在這些法律法規(guī)的落地方面，是否真正能落到實(shí)處還需要視具體情況而定。因此我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)教育執(zhí)法的力度，逐步推進(jìn)我國(guó)教育行政法律法規(guī)走向完善。

(四)健全相關(guān)的教育督導(dǎo)機(jī)制

教育事業(yè)的發(fā)展不但需要法律法規(guī)的完善，人才隊(duì)伍的建設(shè)，還需要終端的相關(guān)督導(dǎo)，檢查實(shí)施效果，保障教育事業(yè)正常進(jìn)行。而現(xiàn)階段我國(guó)的教育行政管理事業(yè)中，監(jiān)督督導(dǎo)的環(huán)節(jié)比較薄弱，這包括監(jiān)督機(jī)制不夠健全、監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)不夠完善、監(jiān)督行為不能完全落實(shí)等等。為此應(yīng)當(dāng)讓上級(jí)部門(mén)牽頭，向下面各級(jí)傳遞督導(dǎo)工作的重要性和相關(guān)工作安排，從立法、宣傳、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)層面形成包圍圈，全面加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國(guó)家社會(huì)的不斷變遷，我們每天都在面臨不一樣的新形勢(shì)，在這種情況下，教育行政管理體制越來(lái)越受到國(guó)家、社會(huì)和公眾的關(guān)注。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)教育行政體制的研究與探討，闡述了美國(guó)教育行政體制的歷史、內(nèi)容和特點(diǎn)，并針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況提出了一些具體的針對(duì)性建議。今后，相信我國(guó)的教育行政體制會(huì)越來(lái)越完善，真正承擔(dān)起為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展服務(wù)的重任，真正實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)的繁榮燦爛。