劉召峰

(1.上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海200020；2.上海社會科學(xué)院，上海200020)

1 引言

太湖流域涵蓋江蘇常州、無錫、蘇州三市及鎮(zhèn)江部分地區(qū)、浙江的嘉興、湖州兩市及杭州的部分地區(qū)以及上海的大部分地區(qū)，面積約為3.69萬km2，是長三角區(qū)域重要組成部分。太湖流域以長三角區(qū)域面積10.4%的土地與長三角區(qū)域總?cè)丝诘?5.8%，創(chuàng)造了長三角區(qū)域45.9%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，并支撐了3個行政區(qū)域內(nèi)1500多萬人的飲用水。目前各級工業(yè)園區(qū)(集中區(qū))近2000家，工業(yè)總產(chǎn)值約占流域工業(yè)總產(chǎn)值的70%以上，污染物排放超過半數(shù)以上。工業(yè)園區(qū)作為大型的排污點(diǎn)源，其水管理模式對水管理績效實(shí)現(xiàn)具有重要作用。在國家層面的園區(qū)水管理主要依托于生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，當(dāng)前，太湖流域已經(jīng)驗(yàn)收通過和批準(zhǔn)建設(shè)的國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)共22個，其中已經(jīng)命名的國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)13個，批準(zhǔn)建設(shè)的國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)共9個。從空間分布上講，太湖流域內(nèi)江蘇省和上海市已經(jīng)通過驗(yàn)收并被命名的國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)分別為7個與6個，而太湖流域內(nèi)浙江省國家級生態(tài)工業(yè)園區(qū)只有批準(zhǔn)建設(shè)的類型。當(dāng)前，在太湖流域內(nèi)不同行政區(qū)域?qū)I(yè)園區(qū)水管理的方式不一致，如江蘇省出臺的省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對水資源的利用和保護(hù)做出規(guī)定，而浙江省主要通過園區(qū)ISO14000認(rèn)證等來進(jìn)行水管理。兩個標(biāo)準(zhǔn)體系中具體指標(biāo)不一致，出發(fā)點(diǎn)不同，生態(tài)工業(yè)園區(qū)更加重視效果，而ISO14000更加重視管理體系建設(shè)。不同行政區(qū)域內(nèi)水管理方式不一致，往往會由于目標(biāo)不一致產(chǎn)生區(qū)域環(huán)境不協(xié)調(diào)狀況，如淀山湖江蘇部分與上海部分在水治理上存在不協(xié)調(diào)問題。

從工業(yè)園區(qū)水管理看，約束指標(biāo)主要是污染物排放量，也就是關(guān)注園區(qū)本身水績效，未將園區(qū)周邊、上下游乃至整個流域考慮在內(nèi)。當(dāng)前環(huán)境戰(zhàn)略由單個行政區(qū)為主向區(qū)域環(huán)境協(xié)作轉(zhuǎn)變，因此，需要在水管理上開展協(xié)作，統(tǒng)一水管理的模式，將太湖流域水管理的成本最小化，績效最大化。①實(shí)施園區(qū)水管理創(chuàng)新是落實(shí)黨中央提出的“五位一體”的戰(zhàn)略布局的重要舉措。當(dāng)前園區(qū)環(huán)境管理的實(shí)施的動力主要源于系統(tǒng)外部，包括法律法規(guī)、規(guī)劃戰(zhàn)略、上級命令等，帶有強(qiáng)制性、層次性特征，缺乏系統(tǒng)內(nèi)部驅(qū)動力，各系統(tǒng)之間脫節(jié)。同時工業(yè)園區(qū)作為水資源使用和水環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵場所，有必要采取創(chuàng)新性的水管理。②水資源問題變得越來越復(fù)雜，需要從流域空間尺度加以解決，且牽涉利益主體越來越多，這需要采取更為綜合的水管理創(chuàng)新。③創(chuàng)新水管理對區(qū)域水資源開發(fā)和利用提出了更高要求，既要從流域?qū)用妫忠⒅乩嫦嚓P(guān)者參與，這為園區(qū)水管理創(chuàng)新實(shí)施提供了良好契機(jī)。④工業(yè)園區(qū)是當(dāng)前和未來工業(yè)用地的主要形式，園區(qū)水管理創(chuàng)新具有重要的示范意義。

2 太湖流域園區(qū)水管理現(xiàn)狀及面臨的問題

太湖流域的水管理是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，表現(xiàn)為多層次、多部門協(xié)調(diào)治理體系。在工業(yè)園區(qū)層面，其管理模式主要以行政管理為主，受園區(qū)管委會、住建部門、環(huán)保部門與水務(wù)部門管理，而流域管理在園區(qū)的水管理方面的功能較弱，只作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時，由于我國的工業(yè)園區(qū)級別存在差異，造成不同級別的工業(yè)園區(qū)其在水管理功能機(jī)構(gòu)設(shè)置有所不同，如國家級蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，市級及以下工業(yè)園區(qū)并未設(shè)置水管理機(jī)構(gòu)。

2.1 園區(qū)規(guī)劃中缺乏水管理相關(guān)規(guī)劃

當(dāng)前園區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般先招商后完善基礎(chǔ)設(shè)施，造成基礎(chǔ)設(shè)施往往分散較凌亂，效率不高，在后期阻礙園區(qū)的發(fā)展。而水管理規(guī)劃缺乏造成園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局定位、建設(shè)項(xiàng)目的選址、對周邊的環(huán)境影響乃至未來園區(qū)的發(fā)展未做出較為明確的預(yù)測與約束，對后期園區(qū)的開發(fā)造成阻礙。

2.2 園區(qū)水管理呈現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象，部門間缺乏協(xié)調(diào)

當(dāng)前，園區(qū)的水管理由園區(qū)管委會與水務(wù)部門、環(huán)保部門、住建部門等共同管理。水務(wù)部門負(fù)責(zé)原水的管理，并參與指導(dǎo)供水廠的水價的制定；住建部門負(fù)責(zé)污水廠的建設(shè)，并參與污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及中水價格制定；而環(huán)境部門負(fù)責(zé)排污費(fèi)的征收。而園區(qū)管委會主要承擔(dān)協(xié)調(diào)工作。從水資源費(fèi)—供水價格—污水處理費(fèi)(中水價格)—排污費(fèi)的價格傳導(dǎo)看，每一個環(huán)節(jié)都是由不同的部門主要參與定價。因此，各部門出于對自身利益的考慮，在制定價格時，很少顧及其他部門的利益。而園區(qū)管委會雖然在園區(qū)層面由協(xié)調(diào)功能，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)下，為避免在招商引資等事項(xiàng)上獲得相關(guān)部門的支持，常扮演“和事老”的角色。

2.3 園區(qū)水管理很少考慮其對流域的影響

工業(yè)園區(qū)從流域內(nèi)獲得水資源，再將污水排放至流域內(nèi)，這對流域水生態(tài)造成負(fù)面影響。太湖流域園區(qū)眾多，一鎮(zhèn)一園或一鎮(zhèn)多園的現(xiàn)象普遍，以致對流域的影響巨大。而每個園區(qū)在水管理方面，僅強(qiáng)調(diào)污染物減排，并達(dá)到上級下達(dá)的任務(wù)，并未對用水總量進(jìn)行限制，因此，存在園區(qū)排污達(dá)標(biāo)但用水總量居高不下的現(xiàn)象。而且流域內(nèi)上游的工業(yè)園區(qū)很少會考慮其水管理對下游的影響，常由此產(chǎn)生不良后果，如盛澤的“斷河事件”等。當(dāng)前，園區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，而對資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)重視不夠，導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏，不利于精準(zhǔn)地評價園區(qū)資源環(huán)境績效，也不利于為流域管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

2.4 以行政管理為主，缺乏公眾參與

當(dāng)前的園區(qū)水管理主要是靠行政管理推動，缺乏公眾參與，沒有意識到是利益相關(guān)方一個整體。主要表現(xiàn)在參與渠道有限；水管理相關(guān)信息不公開或披露不及時；公眾參與的法治不健全；利益相關(guān)方的互信水平不高等。在一些鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)，由于工業(yè)水污染造成的群體性事件時有發(fā)生，主要原因在于，在項(xiàng)目引進(jìn)時，環(huán)評信息未公開，未征求或尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姡硪环矫媸青l(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有資金來完成工業(yè)區(qū)附近的居民的搬遷工作。而應(yīng)對之策常以賠錢了事，“治標(biāo)不治本”。

2.5 園區(qū)環(huán)境管理力量薄弱，機(jī)構(gòu)有待完善

園區(qū)環(huán)境管理隊(duì)伍建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，環(huán)境管理的人員配備較少，僅為5人，多是從其他崗位抽調(diào)過來的人員，而環(huán)境相關(guān)專業(yè)的人員更少，主要承擔(dān)協(xié)調(diào)和對接上級部門的功能，在面對違規(guī)案件時，整改意見往往不到位，拆除設(shè)備成為了主要手段。同時相關(guān)專業(yè)裝備配套不完善，環(huán)境管理人員經(jīng)常暴露在高位高污染環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)過大。同時，在面對眾多企業(yè)時，環(huán)境管理人員不得不開私家車對污染企業(yè)進(jìn)行巡查，既了加重管理人員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又增加了安全隱患。同時，園區(qū)環(huán)境管理體制機(jī)制不健全，致使園區(qū)環(huán)保缺乏積極性。

3 基于過程評價的太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理績效評價

國際上關(guān)于水管理的發(fā)展也向著水資源綜合管理或一體化管理邁進(jìn)。水資源綜合管理(Integrated Water Resources Management，IWRM)在1992年水與環(huán)境國際會議發(fā)布《都柏林宣言》中被倡導(dǎo)，隨后20多年內(nèi)被各大世界組織與主要國家所采用，從各大世界組織對其的定義總結(jié)其要點(diǎn)：①從流域角度全局統(tǒng)籌，水資源規(guī)劃、利用與管理；②重視水、土地、森林、生態(tài)系統(tǒng)等資源協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性；③通盤考慮社會與經(jīng)濟(jì)利益最大化；④倡導(dǎo)利益相關(guān)者參與，滿足不同層次的需求；⑤全過程管理，從雨水、原水到污水整個循環(huán)鏈上各環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，不斷增強(qiáng)整體績效；⑥強(qiáng)化制度保障，涉及法律法規(guī)、規(guī)劃及制度框架；⑦多手段并重，從工程技術(shù)手段到市場機(jī)制運(yùn)用。歐盟在2000年發(fā)布了《歐盟水框架指令》(2000/60/EC)也是遵循水資源綜合管理，其特點(diǎn)是以流域?yàn)榛A(chǔ)、重視多利益相關(guān)方參與、多部門協(xié)調(diào)管理、發(fā)揮市場作用。

3.1 過程評價方法

過程評價目的是運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來評價項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制是否能夠支撐項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與結(jié)果評價不同，過程評價聚焦于投入、行動環(huán)節(jié)，將效益產(chǎn)生機(jī)制以相對透明的形式向利益相關(guān)者展示。過程管理能夠幫助管理人員項(xiàng)目實(shí)施在多大程度上是依照規(guī)劃來執(zhí)行的，同時還可以幫助評價者區(qū)分結(jié)果未達(dá)成到底是規(guī)劃本身還是實(shí)施導(dǎo)致的，目的是在下一輪實(shí)施過程中改進(jìn)管理流程，同時管理人員還可借助過程評價尋找項(xiàng)目實(shí)施的最佳案例。本文以世界銀行開發(fā)(2009)的過程評價的流程作為借鑒，依照邏輯結(jié)構(gòu)模型從收集、規(guī)劃、實(shí)施、評價與披露流程構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

3.2 太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理過程評價指標(biāo)體系

過程評價的指標(biāo)選取是利益相關(guān)方目標(biāo)導(dǎo)向的，以其關(guān)注方向優(yōu)先，通過收集、規(guī)劃、實(shí)施、評價與披露流程進(jìn)行三級指標(biāo)體系建立，得出工業(yè)園區(qū)過程評價評價指標(biāo)體系。

4 提升太湖流域工業(yè)園區(qū)水管理績效的政策建議

工業(yè)園區(qū)水管理績效改善應(yīng)從制度建設(shè)、組織構(gòu)架、利益相關(guān)者參與、過程評價與結(jié)果評價相結(jié)合、溝通交流平臺等方面展開。

4.1 加強(qiáng)制度保障，促使園區(qū)開展水管理創(chuàng)新

需制定園區(qū)水管理創(chuàng)新的實(shí)施意見，以制度的形式確定園區(qū)層面要實(shí)施水管理創(chuàng)新；同時，以制度形式明確水管理組織機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和崗位職責(zé)，將水資源管理與水環(huán)境管理及協(xié)調(diào)功能相統(tǒng)一；制定園區(qū)水管理創(chuàng)新考核辦法與實(shí)施指南、園區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度與水管理創(chuàng)新獎勵與問責(zé)辦法、信息公開與公眾參與辦法等。

表2 工業(yè)園區(qū)水管理過程評價指標(biāo)體系

4.2 堅(jiān)持過程評價與結(jié)果評價并重

目標(biāo)導(dǎo)向的評價能夠有效地指導(dǎo)管理人員完成既定的管理目標(biāo)，但也存在一些問題，如不能及時發(fā)現(xiàn)管理中存在的機(jī)制體制問題、對管理人員的努力重視程度不夠等。而過程該評價能夠?qū)⒛繕?biāo)實(shí)現(xiàn)以更為透明的方式向利益相關(guān)方展示，以判斷管理人員多大程度上按規(guī)劃來執(zhí)行。因此，由于工業(yè)園區(qū)(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工業(yè)聚集區(qū))的行政級別較低，在完成上級所下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)時，常出現(xiàn)目標(biāo)未完成情況，因此有必要制定涵蓋過程評價與結(jié)果評價績效評價辦法，構(gòu)建過程評價與結(jié)果評價的評價指標(biāo)體系及評分細(xì)則。

4.3 完善園區(qū)水管理組織體系，強(qiáng)化監(jiān)管考核

當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)內(nèi)并未設(shè)置專門的水管理機(jī)構(gòu)，多是依托于經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。因此園區(qū)的水管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的專門機(jī)構(gòu)，并制定管理部門規(guī)章與之配套。在人才建設(shè)上，應(yīng)積極吸納環(huán)境、管理等專業(yè)人才，同時加強(qiáng)管理人員對水管理創(chuàng)新的培訓(xùn)，以期提高對水資源綜合管理的認(rèn)識；應(yīng)積極配置專業(yè)裝備，來應(yīng)對水管理可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)情況；應(yīng)開發(fā)專業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺，來支撐園區(qū)管理。在水管理考核制度上，應(yīng)重點(diǎn)突出水管理考核比重，將水資源規(guī)劃作為園區(qū)發(fā)展的約束條件，尤其在招商引資上發(fā)揮作用。

4.4 注重公眾參與對水資源管理的促進(jìn)作用

工業(yè)園區(qū)水管理需要從傳統(tǒng)的政府為主的水資源管理模式向“政府主導(dǎo)＋多元參與”的管理模式轉(zhuǎn)變。為此建議：①轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，調(diào)動各利益相關(guān)方共同參與；②重視利益相關(guān)方參與全過程管理，從而規(guī)劃、實(shí)施、評價及改進(jìn)；③制定公眾參與辦法，規(guī)范公眾參與行為，提高公眾參與的可操作性；④構(gòu)建利益相關(guān)方協(xié)商平臺，披露管理信息，增加各利益相關(guān)方互信；⑤豐富公眾參與的渠道與形式，不斷提高水管理績效。

4.5 構(gòu)建流域內(nèi)水管理協(xié)商平臺，推進(jìn)水管理創(chuàng)新實(shí)施

從整個流域?qū)用嬖O(shè)計(jì)園區(qū)的水管理就是力圖將園區(qū)的水資源消耗總量和污水排放量之和降到最低。流域內(nèi)園區(qū)之間應(yīng)建立協(xié)商機(jī)制，尤其是上游與下游園區(qū)之間，共同參與流域水資源相關(guān)規(guī)劃及問題解決。而太湖流域管理局、太湖流域水資源保護(hù)局及各省市政府應(yīng)搭建協(xié)商平臺，為多層次、多區(qū)域的園區(qū)間協(xié)商提供支持，并將有益的經(jīng)驗(yàn)向園區(qū)推廣。同時，支持社會組織、公眾代表及企業(yè)參與到流域內(nèi)園區(qū)協(xié)商機(jī)制內(nèi)。