劉 敏

(中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán) 西南電力設(shè)計(jì)院有限公司，四川 成都 610021)

黨的十九大確定中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，明確了要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，為水土保持的發(fā)展創(chuàng)造了新機(jī)遇。水土保持法也明確規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施”，這是國(guó)家法律層面確立的水土保持“三同時(shí)”制度。隨著國(guó)務(wù)院將原來(lái)認(rèn)定的水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政許可事項(xiàng)改為生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗(yàn)收，將生產(chǎn)建設(shè)單位的責(zé)任推向了歷史新高度。

1 水土保持設(shè)施驗(yàn)收新舊形式對(duì)比

1.1 國(guó)家政策調(diào)整

以往的水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估工作均為建設(shè)單位委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展技術(shù)評(píng)估，到2015年10月11日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào))，明確將水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估報(bào)告由建設(shè)單位委托開展改由審批部門委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。水利部隨后發(fā)布《水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào)文件進(jìn)一步做好水土保持行政審批工作的通知》(辦水?！?015〕247號(hào))，進(jìn)一步明確了水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估事項(xiàng)改由水利部委托有關(guān)單位進(jìn)行。時(shí)隔23個(gè)月，隨著國(guó)務(wù)院大力推進(jìn) “放管服”改革，繼續(xù)加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，2017年9月22日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào))將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批取消。為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決定精神，《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水保〔2017〕365號(hào))隨即下發(fā)，針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，以及切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等提出了明確要求。

1.2 水土保持設(shè)施驗(yàn)收調(diào)整

2016年，水利部通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行水利部批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估工作。2017年11月13日之后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估改為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)建設(shè)單位的主體責(zé)任。水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作調(diào)整變化見表1。

表1 水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作調(diào)整變化

注：2017年11月13日之后，水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書由建設(shè)單位編制。

2 新形勢(shì)下特高壓輸變電工程水土保持設(shè)施驗(yàn)收程序

2.1 接受委托

在特高壓輸變電工程中，建設(shè)單位一般委托多家第三方機(jī)構(gòu)一起開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，其中一家為工程匯總單位。

2.2 收集資料

第三方機(jī)構(gòu)接受水保設(shè)施驗(yàn)收委托后，收集資料是驗(yàn)收工作的第一步，也是完成驗(yàn)收?qǐng)?bào)告基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)鍵的一步。主要收集的資料有水土保持方案報(bào)告、水利部批復(fù)文件、項(xiàng)目前期初設(shè)批復(fù)文件、工程初設(shè)報(bào)告、施工圖報(bào)告。而對(duì)特高壓輸變電工程來(lái)說(shuō)，最重要的就是施工圖階段環(huán)水保專篇設(shè)計(jì)文件和環(huán)水保工程及輔助設(shè)施施工圖卷冊(cè)。另外，為了取得第一手資料，還要向各個(gè)標(biāo)段的施工單位收集項(xiàng)目占地情況資料。

2.3 現(xiàn)場(chǎng)核查

根據(jù)水利部辦水?！?016〕65號(hào)文要求，對(duì)工程是否涉及變更進(jìn)行詳細(xì)梳理。而對(duì)特高壓輸變電工程來(lái)說(shuō)，最重要的是需要仔細(xì)核實(shí)文件中第三條的第一、第四款和第五條，核實(shí)的關(guān)鍵文件有各線路標(biāo)段環(huán)水保專篇設(shè)計(jì)和工程可研階段、施工圖階段的路徑圖，這對(duì)于確定工程是否涉及變更尤為重要。最后由驗(yàn)收匯總單位出具結(jié)論。

2.4 報(bào)告編制

該階段主要是對(duì)收集的資料和現(xiàn)場(chǎng)檢查情況進(jìn)行梳理，由第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，監(jiān)測(cè)單位編制水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告；該階段是水土保持設(shè)施驗(yàn)收最重要的階段，對(duì)工程能否通過(guò)驗(yàn)收起關(guān)鍵性作用。

2.5 自主驗(yàn)收

根據(jù)水利部水?！?017〕365號(hào)文，現(xiàn)階段水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的主體為生產(chǎn)建設(shè)單位，這就將生產(chǎn)建設(shè)單位的責(zé)任推向了歷史新高度，而水利部也明確要求建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告?？梢钥闯?，水利部對(duì)第三方機(jī)構(gòu)給予了充分肯定，不僅能避免建設(shè)單位重主體、輕水保情況的發(fā)生，又能發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)履行好水土流失防治責(zé)任。待水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告編制完成后，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作，形成水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書，并公開驗(yàn)收材料，向水土保持方案審批機(jī)構(gòu)報(bào)備，水行政主管部門則出具水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)備證明。

3 特高壓輸變電工程驗(yàn)收存在的主要問(wèn)題

3.1 委托時(shí)間延后

新水土保持法實(shí)施以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的執(zhí)行力度，但一些建設(shè)單位并未對(duì)水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作給予高度重視，大部分是在建設(shè)項(xiàng)目主體工程完工后，才委托水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理單位開展工作，才開始為水土保持驗(yàn)收做準(zhǔn)備。特高壓輸變電工程，一般跨省界，擾動(dòng)點(diǎn)較多且分散，待工程結(jié)束后才委托驗(yàn)收工作，此時(shí)很多驗(yàn)收的過(guò)程資料已無(wú)從問(wèn)詢，例如施工臨時(shí)道路、施工臨建區(qū)、臨時(shí)水保措施的布設(shè)，以及塔基施工臨時(shí)堆渣的去向問(wèn)題，等等，均難以核實(shí)。這些基礎(chǔ)資料的缺失，嚴(yán)重阻礙了水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的開展，并影響到工程后期資料歸檔。

3.2 水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)薄弱

特高壓輸變電工程涉及省份多，線路標(biāo)段設(shè)計(jì)單位多，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)大部分為主體工程設(shè)計(jì)，且建設(shè)單位在設(shè)計(jì)合同中也未對(duì)水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)提出具體要求，導(dǎo)致水土保持措施難以在水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)文件中體現(xiàn)出來(lái)，在工程施工過(guò)程中出現(xiàn)水土保持方案編制與后續(xù)的專項(xiàng)設(shè)計(jì)文件嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象，各標(biāo)段施工單位也無(wú)法按照專項(xiàng)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行施工，例如表土剝離環(huán)節(jié)，尤其是山丘區(qū)，施工單位未進(jìn)行表土剝離，施工臨時(shí)渣土順坡傾倒，導(dǎo)致塔基施工結(jié)束后無(wú)法進(jìn)行植被恢復(fù)，施工擾動(dòng)面積擴(kuò)大情況。

3.3 水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作滯后

特高壓輸變電工程水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理是水土保持設(shè)施驗(yàn)收不可缺少的部分，根據(jù)水?！?009〕187號(hào)文，建設(shè)項(xiàng)目在整個(gè)建設(shè)期(含施工準(zhǔn)備期)內(nèi)必須全程開展監(jiān)測(cè)。但生產(chǎn)建設(shè)單位委托開展監(jiān)測(cè)時(shí)間大部分滯后于工程建設(shè)階段，部分項(xiàng)目甚至到了主體工程結(jié)束后才入場(chǎng)補(bǔ)充開展監(jiān)測(cè)工作；而水土保持監(jiān)理工作一般全部由主體監(jiān)理單位承擔(dān)，監(jiān)理單位缺少水土保持監(jiān)理人員，對(duì)水保監(jiān)理規(guī)范不熟悉，對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資管理不到位，缺少水土保持工程質(zhì)量評(píng)定資料，對(duì)工程施工過(guò)程中產(chǎn)生水土流失的行為不能及時(shí)處理，這都是導(dǎo)致施工過(guò)程中水土流失嚴(yán)重的重要環(huán)節(jié)。

3.4 水土保持方案設(shè)計(jì)的措施難落地

施工單位對(duì)水土保持工作的不重視，只注重工程進(jìn)度，而忽視了施工前的表土剝離及施工過(guò)程中的堆土防護(hù)，使得施工場(chǎng)地水土保持措施無(wú)法落實(shí)，并在施工結(jié)束后無(wú)表土進(jìn)行植被恢復(fù)，造成水土流失。

4 完善特高壓輸變電工程水保設(shè)施驗(yàn)收工作建議

4.1 全面提高參建單位的水土保持意識(shí)

特高壓輸變電工程線路長(zhǎng)、涉及省份多，工程參建單位也多，其中包括建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等，為了提高參建單位的水土保持意識(shí)，建設(shè)單位在工程開工前應(yīng)召開各參建單位的協(xié)調(diào)會(huì)，從思想上提高水土保持工作意識(shí)。同時(shí)，建設(shè)單位要在工程開工之前進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收和技術(shù)評(píng)估委托，為驗(yàn)收做好充足準(zhǔn)備。

4.2 全面落實(shí)水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)文件

工程勘察設(shè)計(jì)單位對(duì)落實(shí)好水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)文件有至關(guān)重要的作用，勘察設(shè)計(jì)單位在初設(shè)和施工圖階段的后續(xù)設(shè)計(jì)文件中要明確水土保持要求，明確水土保持措施和工程量，以及棄土棄渣去向等，加強(qiáng)施工組織和管理工作，切實(shí)落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。

4.3 落實(shí)監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作任務(wù)

水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告是水土保持設(shè)施驗(yàn)收必備文件之一。建設(shè)單位一定要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)測(cè)，在監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告中一定要涵蓋項(xiàng)目建設(shè)不同階段的水土流失和水土保持情況，并按照水土保持批復(fù)文件按時(shí)向涉及的流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門報(bào)送報(bào)告。同時(shí)，監(jiān)理單位應(yīng)配備有水土保持監(jiān)理人員，根據(jù)水土保持監(jiān)理技術(shù)規(guī)范要求，落實(shí)水土保持監(jiān)理單位工程、分部工程和單元工程的工程量和質(zhì)量評(píng)定等工作。

4.4 落實(shí)水土保持措施

水土保持措施是由施工單位按照水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)文件實(shí)施，最終落實(shí)單位為施工單位。因此，施工單位在工程開工前，一定要仔細(xì)閱讀水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)的環(huán)水保專篇設(shè)計(jì)文件，尤其是表土剝離措施，以免施工結(jié)束后無(wú)表土進(jìn)行植被恢復(fù)，影響水土流失防治六項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)。

4.5 及時(shí)與相關(guān)水行政主管部門溝通

水利部水?！?017〕365號(hào)文的下發(fā)，賦予了縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)跟蹤檢查的權(quán)利。因此，建設(shè)單位要充分加強(qiáng)與線路所經(jīng)省市縣水行政主管部門的溝通，及時(shí)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，為項(xiàng)目事中事后監(jiān)管提供有利條件。

4.6 運(yùn)用無(wú)人機(jī)等加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

實(shí)踐證明，水行政主管部門的水土保持監(jiān)督檢查可以有效地推進(jìn)水土保持監(jiān)測(cè)和監(jiān)理工作，促進(jìn)水土保持臨時(shí)措施的落實(shí)，同時(shí)可以有效地推進(jìn)水土保持設(shè)施驗(yàn)收[1]?！端帘３直O(jiān)測(cè)實(shí)施方案(2017—2020年)》等文件的出臺(tái)，充分說(shuō)明水土保持監(jiān)測(cè)信息化是水土保持現(xiàn)代化的重要手段，運(yùn)用無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行事中事后監(jiān)管，可為監(jiān)督管理提供保障。