李曉東 鄭炳斌 駱爭榮 陳旭波

麗水市違法使用林地問題分析及對策研究

李曉東1鄭炳斌2駱爭榮3陳旭波3

（1浙江省麗水市林業(yè)局開發(fā)區(qū)分局 323000; 2杭州華林林業(yè)技術(shù)服務(wù)有限公司 浙江杭州 310019； 3麗水學(xué)院生態(tài)學(xué)院 浙江麗水 323000）

分析了麗水市近年來違法使用林地主要表現(xiàn)在未批先用，邊報(bào)邊用、少報(bào)多用，臨時(shí)用地恢復(fù)不到位，指出其主要原因在于各級人員法制觀念淡薄、有法不依、處罰太輕和管理困難等，并從基層執(zhí)法的角度提出了提前介入、及早預(yù)防，加強(qiáng)監(jiān)管、及時(shí)排查，加大處罰力度，加強(qiáng)補(bǔ)種監(jiān)督等加強(qiáng)林地管理的措施。

違法使用林地；表現(xiàn)；原因；管理對策

林地作為森林生態(tài)系統(tǒng)的承載體，在林業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)中具有重要價(jià)值[1-3]。林地保護(hù)管理是森林資源保護(hù)管理工作的核心和重點(diǎn)，在生態(tài)文明建設(shè)、林地保護(hù)規(guī)劃落實(shí)、堅(jiān)守國家生態(tài)紅線，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面意義重大[4-5]，是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”的基本保證。加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，提升森林資源承載能力，已經(jīng)成為林業(yè)部門的首要任務(wù)[2]。

我國林地資源匱乏，人地矛盾突出。過去，片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，林地的開發(fā)利用和非法侵占造成大面積的林地減少，給自然生態(tài)環(huán)境造成不可估量的損失[4]。黨的十八大以來，黨和國家已經(jīng)將生態(tài)保護(hù)提高到前所未有的高度，提出要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)。但是，人均土地資源不足的基本現(xiàn)狀無法在短時(shí)間內(nèi)改變，近年來一些地方違法違規(guī)占用林地的現(xiàn)象依然屢見不鮮[6]。

麗水市地處浙南地區(qū)，素有“九山半水半分田”之說，林業(yè)用地占比大，人地矛盾突出。雖然林業(yè)部門十分重視林業(yè)用地的保護(hù)和管理，但是由于種種原因，破壞林地資源的違法行為還沒有從根本上得到遏制，違法占用使用林地現(xiàn)象仍較多。這對森林資源的保護(hù)與發(fā)展，對生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的順利推進(jìn)構(gòu)成了一定的威脅[1]。本文著重從違法使用林地的主要表現(xiàn)和原因方面對非法占用林地犯罪案件的突出問題進(jìn)行分析與探討，從基層執(zhí)法的角度提出進(jìn)一步加強(qiáng)林地管理的應(yīng)對措施。

1 麗水市違法使用林地的主要表現(xiàn)

以2018年全市林地督查統(tǒng)計(jì)看，全市違法使用林地案件313例，涉及違法改變林地用途114公頃，其中刑事案件占5%，各縣市均有涉案。麗水市違法違規(guī)使用林地主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 未批先用的問題

部分工程項(xiàng)目不考慮用地報(bào)批就占用林地動(dòng)工建設(shè)，此類案件占整個(gè)違法用地的四成。建設(shè)單位對森林法有關(guān)規(guī)定不了解，主觀上無審批林地的概念。有的單位認(rèn)為項(xiàng)目使用林地少而無需報(bào)批；有的單位調(diào)整用地范圍后未增加使用面積認(rèn)為不必要報(bào)批；甚至還有土地管理部門已經(jīng)審批而未作林地報(bào)批的案例。如某直單位已動(dòng)工建設(shè)的市重點(diǎn)項(xiàng)目，被林業(yè)部門發(fā)現(xiàn)調(diào)查后得知國土、建設(shè)部門均已批準(zhǔn)，案發(fā)時(shí)已違法占用林地5畝左右。農(nóng)村康莊道路工程建設(shè)、農(nóng)民自建房、農(nóng)村建設(shè)水果基地管理房等，因建設(shè)主體為農(nóng)村集體，大多數(shù)村集體研究決定后即開工建設(shè)，不走報(bào)批程序。

1.2 邊報(bào)邊用，少報(bào)多用

涉及這些案例的一般都是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)工程，時(shí)間緊，任務(wù)重，工期短。雖然業(yè)主在準(zhǔn)備材料或在整理上報(bào)中，但期間工程已動(dòng)工建設(shè)，報(bào)批過程往往因倉促資料準(zhǔn)備不完善，影響報(bào)批進(jìn)度。個(gè)別用地單位可行性研究報(bào)告不嚴(yán)謹(jǐn)，必須要用到的林地沒有規(guī)劃，實(shí)際用地大于報(bào)批數(shù)值；有的施工單位操作粗心，越界施工或施工時(shí)造成大量土石滑坡造成占地量巨増。

1.3 臨時(shí)用地回收和恢復(fù)不到位

臨時(shí)用地到期后繼續(xù)使用，但未繼續(xù)報(bào)批。有些項(xiàng)目結(jié)束時(shí)間早于原定計(jì)劃，兩年到期時(shí)施工單位撤離現(xiàn)場較久，難以尋找責(zé)任單位。部分業(yè)主單位推諉拖延，對于林地恢復(fù)工作草率應(yīng)付，恢復(fù)后的林地達(dá)不到林業(yè)生產(chǎn)條件；也有部分監(jiān)管不到位，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)林地恢復(fù)中存在的問題，沒有及時(shí)通知用地單位整改恢復(fù)。

2 麗水市違法使用林地問題的成因分析

2.1 法制觀念淡薄

用地單位或個(gè)人發(fā)生違法違規(guī)使用林地問題的根本原因，是對有關(guān)林業(yè)和林地管理的法律法規(guī)認(rèn)識不足，觀念淡薄[2]。《森林法》明確規(guī)定，“占用、征用、征收土地涉及到林地的，林地審核是前置條件”?！锻恋毓芾矸ā匪傅霓r(nóng)用地也包括林地。由于沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)和了解這些法律法規(guī)和政策規(guī)定，很多用地單位工作人員不理解、也不知道相關(guān)法律規(guī)定。甚至有些土地管理部門的工作人員也不知道該規(guī)定，造成未批先用。

另外，有些部門雖然知道相關(guān)法律，但在較大的經(jīng)濟(jì)利益面前，林地保護(hù)的法律規(guī)定往往被忽視。個(gè)別林權(quán)單位因用地補(bǔ)償?shù)轿?，對用地到位未辦理合法手續(xù)不予制止；有些地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政府政績，采取特事特辦，造成一些工程項(xiàng)目未批先占使用林地，以犧牲林地資源或生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來換取短暫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

2.2 管理困難

林地的定義比較復(fù)雜，建設(shè)用地及其它農(nóng)用地中也包括林地，而林地中也有建設(shè)用地及其它農(nóng)用地的問題[7]。而使用林地項(xiàng)目又大多都有其它地類一起存在，不同時(shí)期地類也出現(xiàn)變化。因此，林地與其它用地邊界極易混淆，若未能認(rèn)真核對，則無法明確。這就需要監(jiān)管部門對占地企業(yè)的占地行為進(jìn)行跟班和把守，還要對占地情況進(jìn)行定期監(jiān)測和調(diào)查、對植被恢復(fù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，這在客觀上給林地管理帶來了難度[5]。

麗水市作為山區(qū)市和國家“生態(tài)第一市”，生態(tài)公益林分布廣泛，且大部分都處于遠(yuǎn)離居民活動(dòng)范圍的地區(qū)，交通不便、視野不開闊。在一些偏僻地段，發(fā)生的林地違法行為具有較大的隱蔽性，從而使得管理上鞭長莫及。偏僻地區(qū)的林地違法案件，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，往往案情比較重大。

2.3 處罰難以到位

林業(yè)部門是政府職能部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對于重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管的難度很大[8]。大面積使用林地的用地單位一般都是各類基礎(chǔ)設(shè)施、行政單位專項(xiàng)、公益類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往都掛著省、市重點(diǎn)項(xiàng)目的牌子。在一些“大單位”“大項(xiàng)目”面前，林地監(jiān)管部門變成了“沒有爪子的老虎”。有些案件都以補(bǔ)辦手續(xù)了事。在處罰力度上，一般都會參照較低標(biāo)準(zhǔn)，并且一般也不會處罰用地單位，只會讓施工單位作替罪羊。雖然罰款大部分會到位，但是恢復(fù)林地原狀則很難落實(shí)到位，達(dá)不到震懾違法行為的目的。這一執(zhí)法中存在的問題已經(jīng)成為導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中非法占用林地現(xiàn)象屢禁不止的主要原因[9]。

3 加強(qiáng)林地保護(hù)管理的對策

3.1 提前介入，及早預(yù)防

監(jiān)管部門可以通過當(dāng)?shù)卣袠?biāo)網(wǎng)、采購網(wǎng)等媒體獲取本地的重大項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目信息，將項(xiàng)目用地列入違規(guī)用地預(yù)警范圍，并主動(dòng)銜接用地單位，從項(xiàng)目初期就入手，有效預(yù)防違法使用林地發(fā)生。對于項(xiàng)目密集的地區(qū)如工業(yè)區(qū)，建議定期發(fā)函給土地審批部門，告知林地報(bào)批程序和資料清單，有條件的可以在當(dāng)?shù)剞k事窗口設(shè)立林地報(bào)批咨詢崗位。林地監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)觀念，強(qiáng)服務(wù)，當(dāng)好重點(diǎn)項(xiàng)目林地建設(shè)“服務(wù)員”。通過對用地單位的有效溝通和服務(wù)，減少林地違法案件的發(fā)生。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)排查

利用谷歌地球等衛(wèi)星搜索系統(tǒng)能發(fā)現(xiàn)大面積破壞林地的跡象，確點(diǎn)后再通過現(xiàn)場勘查確定具體面積。有條件的地方可利用無人機(jī)拍攝等手段，定期對轄區(qū)林地進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。對于農(nóng)村集體或個(gè)人使用的，建議在做好宣傳的基礎(chǔ)上加強(qiáng)巡查。定期做好護(hù)林員網(wǎng)格員的培訓(xùn)工作，充分發(fā)揮他們機(jī)動(dòng)靈活、熟門熟路的作用，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)匯報(bào)、及時(shí)處置。建立林地違法案件舉報(bào)制度，公布舉報(bào)電話，并建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高民眾對林地使用的關(guān)注度。加強(qiáng)節(jié)假日巡查力度，預(yù)防突擊占用發(fā)生。

盡快建立全市林地管理共同責(zé)任機(jī)制[10]。僅依靠林業(yè)部門現(xiàn)有的林地執(zhí)法監(jiān)察力量，難以承擔(dān)如此艱巨的林地管理任務(wù)。加之，長期以來面臨著執(zhí)法環(huán)境差、執(zhí)法手段軟和社會各界依法用地觀念淡的問題。林業(yè)主管部門應(yīng)該在政府主導(dǎo)下，建立部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與的林地管理共同責(zé)任機(jī)制。同時(shí)要注重落實(shí)屬地管理原則，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級在林地管理中的作用。

3.3 加大處罰力度，加強(qiáng)補(bǔ)種監(jiān)督

罰款額度建議靠大不靠小，旨在提高違法成本；拆除違法建筑要徹底，對于拒不改正、弄虛作假的要加重處罰。繳納罰款后，要繼續(xù)督促建設(shè)單位恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件或補(bǔ)辦手續(xù)；補(bǔ)種樹木的，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況和適地適樹原則，盡量選擇觀賞性或經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的樹種，不能用低規(guī)格樹種敷衍了事。對于拒不恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的建設(shè)單位，必要時(shí)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保林業(yè)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性[8]。

[1] 趙恩舉. 遏制建設(shè)工程違法征占用林地對策的幾點(diǎn)思考[J].林業(yè)資源管理, 2005, （5）.

[2] 區(qū)漢明. 廣東省違法違規(guī)使用林地問題與對策研究[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃, 2012, 37（1）.

[3] 趙斐, 楊君, 程琪. 陜西林地保護(hù)利用管理問題與對策研究[J].陜西林業(yè)科技, 2016, （1）.

[4] 胡文正. 淺析林地管理中存在的問題及對策——以雨山區(qū)林地管理為例[J].安徽林業(yè)科技, 2018, 44（2）.

[5] 王惠君. 山西國有林區(qū)林地管理存在問題與對策[J].調(diào)查研究, 2016, （2）.

[6] 潘林青, 李平. 我國違法違規(guī)占用林地年均超過200 萬畝——“林地紅線”誰來保護(hù)[J]. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民（A版）, 2014, （11）.

[7] 杜建忠. 查處林地違法案件中的常見問題及對策[J].綠色科技, 2015, （5）.

[8] 張林艷, 陳上華. 云南省建設(shè)項(xiàng)目違法使用林地特點(diǎn)及建議[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃, 2017, 42（2）.

[9] 郭會玲, 許嵐. 論我國林地資源保護(hù)法律機(jī)制[J].林業(yè)資源管理, 2007,（3）.

[10] 吳良棟. 延平區(qū)探索違法使用林地源頭防范新機(jī)制[J].福建林業(yè), 2018,（8）.

2019-01-25

李曉東，男，浙江麗水人，工程師；E-mail：lxd7688@163.com。

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