吳 昊

浙江省重點工程人工造林成效特點分析與提升建議

吳 昊

（國家林業(yè)和草原局華東調查規(guī)劃設計院 浙江杭州 310019）

通過對近五年浙江省重點工程人工造林結果的綜合核查，總結分析了浙江省重點工程人工造林的成效特點，指出其當前造林存在的符合工程造林的地塊較難落實、工程建設規(guī)模逐年萎縮，造林資金缺口大、投入機制不健全，非規(guī)劃林地造林比重大、后期管理較為困難等主要問題，并提出了高水平推進綠化美化、積極開拓綠色生態(tài)空間，規(guī)范造林作業(yè)設計、提升工程成果質量，完善質量控制體系、鞏固工程建設成果的提升建議。

人工造林；成效；特點；建議

1 浙江省林業(yè)概況

浙江省地處東南沿海、長江三角洲南翼，陸域面積10.55萬平方公里，是面積較小的省份之一。浙江山多水好、山清水秀，是個“七山一水兩分田”的省份。全省現有林地面積660.95萬公頃，森林面積607.82萬公頃，其中喬木林430.21萬公頃(其中喬木經濟林10.54萬公頃)，灌木經濟林84.91萬公頃，竹林92.70萬公頃。活立木總蓄積3.67億立方米，其中森林蓄積3.30億立方米；毛竹總株數31.34億株。喬木林單位面積蓄積量76.79立方米/公頃，喬木林分平均郁閉度0.62。森林覆蓋率為61.17%，繼續(xù)位居全國前列。

2 浙江省重點工程人工造林成效特點

2.1 人工造林區(qū)域由規(guī)劃林地向非規(guī)劃林地拓展

隨著經濟社會的發(fā)展，浙江省前些年大規(guī)模造林綠化，使得規(guī)劃造林地空間逐漸變小，山地造林趨于飽和，人工造林區(qū)域由規(guī)劃林地向非規(guī)劃林地拓展。為改善經濟發(fā)達、人口密集的沿海平原區(qū)域生態(tài)脆弱現狀，近年來浙江省以全面推進平原綠化造林建設作為踐行“兩山”理論的具體實踐。2010年啟動實施“1818”平原綠化行動，以加快改善人居環(huán)境為目標，把人口集聚區(qū)和綠化薄弱區(qū)作為重點區(qū)域，將城市城鎮(zhèn)、公路鐵路、江河渠堤和村莊的綠化，及農田林網和基干林帶建設為主要任務。截止2018年，全省累計投入資金429億元，新增平原林地面積258萬畝，平原區(qū)林木覆蓋率達到20.01%，比2010年增加了5.21個百分點。“1818”平原綠化、“四邊三化”行動、“美麗鄉(xiāng)村”綠化、和“省級森林城市”創(chuàng)建等工程建設緊密結合，更加注重通道、河道、農田林網等平原綠化建設，鄉(xiāng)村道路林網日趨完善，主要道路、河道綠化率明顯提高。從2016年度核查的數據來看，浙江省非規(guī)劃林地造林占抽查小班實施面積的55.3%。各工程縣非規(guī)劃林地造林比例都有不同程度的上升，如建德市從2012年的26.4%上升到2015年的50.0%；江山市重點工程人工造林2012年全部為山地造林，而從2013年開始，逐步以農田林帶林網為主要的造林模式，2015年非規(guī)劃林地造林比例占50.1%。

平原地區(qū)是非規(guī)劃林地造林的主要地區(qū)。地處杭嘉湖平原的湖州市南潯區(qū)規(guī)劃林地造林用地資源匱乏，近四年重點工程造林地均是非規(guī)劃林地，其中主要通道綠化、機耕路綠化占70%以上。自防護林工程實施以來，平原區(qū)新增林木綠化面積207萬畝，林木覆蓋率提高4.7個百分點。從2018年人工造林核查的結果來看，非規(guī)劃林地區(qū)域人工成林面積2667.1畝，成林率99.3%，高于規(guī)劃林地造林，成林效果顯著。通過平原綠化建設，浙江省森林資源連續(xù)多年實現“三增長”，城鄉(xiāng)綠色美景明顯增多，人居環(huán)境顯著改善。

2.2 推進珍貴闊葉化造林，提升森林質量

自重點防護林人工造林工程開展以來，針對喬木林平均蓄積較全國水平低、喬木林林層結構單一、抗病蟲害能力差和生態(tài)防護功能偏低等現狀，為加快提升整體森林資源的質量，浙江省林業(yè)廳要求各地在工程建設的同時，適當增加珍貴闊葉樹種種植比例，積極發(fā)展南方紅豆杉、浙江楠、光皮樺等鄉(xiāng)土珍貴樹種，優(yōu)化林分結構，提升森林質量，持續(xù)推動林相改造工程。近幾年，浙江省先后啟動“千萬珍貴樹木發(fā)展行動”“珍貴樹種進萬村行動”，提高工程造林經濟效益，調動農戶參與積極性，截至2016年累計營造珍貴樹種42萬畝。從近5年的人工造林樹種分析，主要樹種以闊葉樹為主，占70%以上，力推珍貴樹種為主要的造林樹種，且以闊葉混交為基本造林模式。例如，遂昌縣重點工程人工造林增加珍貴樹種種植比例，大力推進浙江楠、光皮樺等鄉(xiāng)土珍貴樹種造林，以生態(tài)保護為主的闊葉樹占近幾年重點工程造林面積的50%以上。通過推廣珍貴樹種造林，既優(yōu)化了原有單一的林分結構，森林質量穩(wěn)步提高，又增加了儲備和培育大徑材珍貴木材的森林資源，推動地方發(fā)展優(yōu)勢明顯、具有特色的區(qū)域林業(yè)。作為浙江省林業(yè)重點縣的淳安縣，近幾年及時轉變林業(yè)發(fā)展方向，實現了從增量向提質的轉變。針對千島湖湖區(qū)及其周邊樹種單一、林分結構不合理、森林景觀單調、易發(fā)松材線蟲病的現狀，當地林業(yè)主管部門開展了千島湖萬頃森林景觀改造工程，通過“造、補、改、疏、育”等綜合生態(tài)經營措施，全面推進千島湖“一湖五線”林相改造工程。全省圍繞省委、省政府提出的“五年綠化平原水鄉(xiāng)，十年建成森林浙江”的奮斗目標，啟動實施千萬畝彩色健康森林工程，為提升全省森林資源質量打下堅實的基礎。

2.3 扎實推進生態(tài)高效林業(yè)，加快實現浙江林業(yè)現代化

根據浙江省自然資源狀況和林業(yè)產業(yè)特點，全省以現代林業(yè)園區(qū)建設為載體，以大徑材、珍貴用材、特色經濟林、竹產業(yè)、木本糧油、花卉苗木、林下經濟、野生動物馴養(yǎng)繁殖和森林旅游等產業(yè)為重點，發(fā)展生態(tài)高效林業(yè)，積極推進產業(yè)化、合作化、標準化經營，不斷豐富復合經營模式，推動多元化組合發(fā)展，促進林業(yè)產業(yè)轉型升級，促進浙江林業(yè)現代化，提高經營水平和效益。一是深化現代林業(yè)園區(qū)建設，2014年公布第五批省級現代林業(yè)園區(qū)創(chuàng)建點74個，其中示范區(qū)16個、精品園58個。二是扎實推進生態(tài)高效林業(yè)產業(yè)基地建設，大力發(fā)展木本油料林，加快油茶、香榧、山核桃等產業(yè)基地建設。三是加快發(fā)展林下經濟，提高林地綜合經營效益，推進“森林浙江”建設和林業(yè)轉型升級，促進農民持續(xù)增收和山區(qū)經濟發(fā)展。

3 存在的主要問題

3.1 符合工程造林的地塊較難落實，工程建設規(guī)模逐年萎縮

隨著工程造林的逐年實施，全省符合重點工程造林要求的規(guī)劃林地逐年減少，重點工程人工造林規(guī)模逐年萎縮，各工程縣對重點工程建設的積極性也逐年下降，從2008年96萬畝、2009年28萬畝跌至2015年4.1萬畝,2015年之后已經沒有縣（市、區(qū)）向省級林業(yè)部門主動申報重點工程。目前，剩余的大部分荒山荒地多為困難造林地或石質山地，立地條件十分差，且分布散、面積小、造林成本高、難以成活，長期以來一直處于荒蕪狀態(tài)。為完成每年重點工程建設任務，大部分縣作業(yè)設計時選擇的造林地地類難以滿足工程建設要求。例如，根據2013年遂昌縣林地變更調查數據顯示，該縣有宜林荒山荒地面積1961畝，但實際上這些統(tǒng)計出來的宜林荒山荒地現地多為裸巖或土壤貧瘠的區(qū)域，難以完成重點工程造林。因此，為順利完成重點工程的實施工作，近幾年主要以采伐跡地人工更新為主要造林模式，該縣2012-2015年度核查跡地更新小班面積2238畝，占抽查小班面積的93.8%。

3.2 造林資金缺口大，投入機制不健全

長期以來，林業(yè)項目一直延續(xù)補助性質的政策，而對于一些公益性質的項目，各級財政共同投入的機制仍不健全。全省現行重點工程扶持政策為2008年制定，補助平原林帶林網造林800元/畝、山地營造林200元/畝，實施以來未進行調整。中央財政已提高補助標準3次，對人工造林補助從2008年的100元/畝提高至2016年500元/畝。從全省實際投入看，平原林帶林網造林4077元/畝，山地一般造林819元/畝，涉及到土壤客土改良的基干林帶、平原林帶林網造林等投入成本更高，補助標準與實際投入相差甚遠，由于重點工程屬于公益性質項目，地方政府特別是財力不足的山區(qū)縣更難以承受資金配套壓力。多數工程縣采取補助形式落實任務，建設程序無法落實到位，阻礙今后重點工程建設發(fā)展，從而影響地方造林積極性。

3.3 非規(guī)劃林地造林比重大，后期管理較為困難

由于自然條件的制約，全省規(guī)劃林地造林面積減少，非規(guī)劃林地造林面積逐漸增大，2014年核查小班中非規(guī)劃林地造林占18.1%，2016年該比例提高至55.3%。大部分非規(guī)劃林地造林小班在耕地、旱地上實施，由于具體需要根據農戶意愿落實造林小班，所以小班面積普遍較小，且零星分散。從現地實施情況來看，非規(guī)劃林地造林后期管理較為困難，主要原因一是農田林網成林后，出現林糧水、肥、光等的競爭時，農民毀林現象時有發(fā)生；二是非規(guī)劃林地造林后無法確權發(fā)證，因此林業(yè)主管部門難以按照現有的林業(yè)政策法規(guī)進行管理；三是非規(guī)劃林地大多靠近城市建設區(qū)，人為活動頻繁，被征占用的可能性相對較大，由于耕地的補償比林地高得多，農民都愿意按耕地獲取補償，林業(yè)主管部門難以介入管理。

4 提升建議

4.1 高水平推進綠化美化，積極開拓綠色生態(tài)空間

結合浙江省“大花園建設”“森林城鎮(zhèn)”“一村萬樹”“珍貴樹種造林”等各種造林途徑，解決造林空間問題，積極拓展綠色生態(tài)空間。一是實施“一村萬樹”千村示范萬村推進行動，通過“四旁”植樹、補植培育和綠化基地建設，加快鄉(xiāng)村綠化美化步伐。二是以國家森林城市、森林城市群建設為平臺，整體提升四大都市區(qū)中心城市綠化面貌，加強城市、城鎮(zhèn)國土綠化空間的均衡利用協調發(fā)展，為“大花園建設”打造完善的森林生態(tài)基礎。三是實行規(guī)模發(fā)展與分散培育相結合、人工造林與補植改造相結合的方式，鼓勵珍貴樹種成片規(guī)模造林，有效提升綠色生態(tài)空間。為保障高水平綠化美化行動穩(wěn)步推進，各地要加大對公益性項目的財政支持力度，積極落實撫育、管護資金，制定出臺相應的支持政策，提高營造林建設投資補助標準的同時，將其中的撫育、管護等建設內容經費項目單列，保障造林后續(xù)管護工作的經費來源。此外，以林業(yè)股份合作制改革為契機，創(chuàng)新林業(yè)金融產品和投融資方式。積極組建或引入國有（國有控股）擔保公司，引導工商企業(yè)、農民專業(yè)合作社和林業(yè)大戶等市場主體參與林業(yè)建設，加快構建政府引導、各方參與的多元投入機制。

4.2 規(guī)范造林作業(yè)設計，提升工程成果質量

營造林作業(yè)設計是提升營造林質量的前提，只有做好作業(yè)設計才能保證營造林工作的成效。各縣要根據森林資源分布實際情況，加強規(guī)劃設計管理，科學規(guī)劃縣域森林生態(tài)功能布局，確立造林生態(tài)林區(qū)和經濟林區(qū)分布區(qū)域，制定營造林總體規(guī)劃與實施方案。每年度的造林作業(yè)設計應以總體規(guī)劃為基礎，嚴格落實造林樹種和區(qū)域，不得隨意變更。要嚴格按照技術規(guī)程進行作業(yè)設計，提高營造林作業(yè)設計質量。平原區(qū)防護林營造需注重防護林帶和片林相結合，合理選擇造林地點和樹種，減少機械和人為損壞。施工時嚴格按照作業(yè)設計圖紙進行，對于施工中遇到不符合實際的地方，應通過實地二次查看后及時修正。規(guī)范完善作業(yè)設計審批程序，作業(yè)設計一經批準，不得隨意變更；確需變更的，必須按規(guī)定提出申請，作業(yè)設計修改完善后報原審批機關審批，切實提高營造林作業(yè)設計人員的責任意識。

4.3 完善質量控制體系，鞏固工程建設成果

要始終把質量管理放在營造林工作首位，明確建設目標，牢牢把握規(guī)劃設計、施工作業(yè)、檢查驗收等關鍵環(huán)節(jié)，嚴格投資概算、建設標準、建設工期等要求，堅持實行全過程管理，建立健全責任追究制度，提高建設質量。加強營造林工程實施的過程服務、事中事后監(jiān)管和總體控制。明確造林質量驗收標準，嚴格實施造林檢查驗收工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查的基礎上實施縣級檢查驗收，縣級檢查驗收實行全面檢查。積極推行第三方驗收和監(jiān)督評價制度，嚴格獎懲措施，做好項目實施的綜合協調工作。檢查驗收要嚴禁流于形式、走過場，要把檢查驗收發(fā)現的問題一一記錄、及時解決。未保存、面積損失等需變更的小班，要嚴格做好相應的變更作業(yè)設計，上報市林業(yè)局審批。造林成活率（保存率）不達要求的，及時進行補植補造，并再次組織驗收，確保造林成果鞏固。

[1] 國家林業(yè)局.全國營造林綜合核查技術規(guī)程（LY/ 2083-2013）[S].2013.

[2] 浙江省林業(yè)局.浙江省營造林綜合核查報告（2014/2015/2016/2018年）[R].

[3] 浙江省林業(yè)局.浙江省森林資源及其生態(tài)功能價值公告（2018年）[N].浙江日報，2019-01-27.

[4] 浙江省人民政府辦公廳.浙江省高水平推進國土綠化美化行動計劃（2018-2022 年）（浙政辦發(fā)〔2018〕82號）[R].2018.

2019-08-03

S754.3

B

1004-7743（2019）04-0030-04