黃 永

黨的十八大以來，中央從黨和國(guó)家全局高度，對(duì)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革做出了一系列部署安排。浙江省樂清市在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款（簡(jiǎn)稱農(nóng)房抵押）等宅基地“三權(quán)分置”具體工作上探索較早，其經(jīng)驗(yàn)做法值得總結(jié)和思考。

三個(gè)階段

市場(chǎng)自發(fā)階段。上世紀(jì)80年代末，樂清市農(nóng)村信用聯(lián)社嘗試在信用基礎(chǔ)上直接保管農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證，辦理農(nóng)房抵押貸款。1995年樂清房管局將集體土地性質(zhì)的房產(chǎn)視同國(guó)有土地房產(chǎn)辦理抵押登記，開具他項(xiàng)權(quán)利證用于抵押。此后，農(nóng)房抵押貸款余額不斷增長(zhǎng)，2005年達(dá)到40.82億元。

引導(dǎo)規(guī)范階段。為了規(guī)范農(nóng)房抵押帶來的處置問題，2005年樂清市人民法院和國(guó)土資源局以會(huì)議紀(jì)要規(guī)定，農(nóng)村房屋被法院拍賣時(shí)，對(duì)受讓人是樂清戶籍的農(nóng)村村民，國(guó)土資源局本著房產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的原則，可給予辦理集體土地使用權(quán)變更手續(xù)。2009年樂清市《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》明確：對(duì)持有集體土地使用證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在樂清金融機(jī)構(gòu)抵押，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓。至此，樂清農(nóng)房在市域范圍內(nèi)“農(nóng)對(duì)農(nóng)”流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)“地隨房走”、農(nóng)房抵押等政策基本成熟。

國(guó)家級(jí)試點(diǎn)階段。2015年12月，樂清列入全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市），沿著“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”的試點(diǎn)改革路徑，以創(chuàng)新機(jī)制為重點(diǎn)，有效破解“確權(quán)頒證難、價(jià)值評(píng)估難、不良處置難”困境，推動(dòng)農(nóng)房抵押貸款擴(kuò)面增量。截至2018年10月，農(nóng)房抵押貸款余額66.81億元，農(nóng)房抵押貸款不良率為0.67%，資產(chǎn)質(zhì)量保持良好。

實(shí)踐探索

破解確權(quán)登記難，夯實(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)房抵押產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。一是分類登記。制定《樂清市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記規(guī)定》《樂清市集體土地范圍內(nèi)的房屋登記辦法》等政策，按照農(nóng)房建設(shè)時(shí)段分類登記。即1982年2月12日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，1982年2月13日至1986年12月31日，1987年1月1日《土地管理法》實(shí)施至2014年3月26日間。分別按直接辦理登記，按當(dāng)時(shí)規(guī)定處罰后登記，按空間界限分類登記（固定界限、獨(dú)立使用且有明確編號(hào)的特定空間）。2014年3月27日后按現(xiàn)行政策處理。截至2018年10月，樂清宅基地確權(quán)頒證率94.67%，農(nóng)房確權(quán)頒證率83.2%。二是突破難點(diǎn)。對(duì)歷史遺留的難點(diǎn)問題，出臺(tái)《樂清市農(nóng)村歷史遺留違建住宅處置辦法》《關(guān)于加快宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記工作的通知》等，推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記頒證。截至2018年10月，辦理歷史遺留違建住宅確權(quán)登記1674件，占總頒證量的15%以上。三是升級(jí)服務(wù)。設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記綜合窗口，集交易、繳稅、登記為一體，辦理時(shí)限從30個(gè)工作日壓縮至3個(gè)工作日。建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，為不動(dòng)產(chǎn)登記提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，節(jié)約農(nóng)戶辦證時(shí)間。截至2018年10月，登記集體土地不動(dòng)產(chǎn)11165件，其中用于農(nóng)房抵押5682戶，抵押率高達(dá)51%。

破解價(jià)值評(píng)估難，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)房抵押參考標(biāo)準(zhǔn)。一是協(xié)商評(píng)估。對(duì)100萬(wàn)元以下的貸款，采取銀行與農(nóng)戶協(xié)商估價(jià)。銀行根據(jù)農(nóng)房周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通位置及配套條件、變現(xiàn)能力等因素，與申貸農(nóng)戶協(xié)商確定農(nóng)房?jī)r(jià)值。目前有3家銀行建立協(xié)商估價(jià)制度，協(xié)商評(píng)估4015起、涉及貸款17.6億元，節(jié)約評(píng)估費(fèi)用近300萬(wàn)元。二是專業(yè)評(píng)估。部分商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估權(quán)限在上級(jí)行，必須提供專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估報(bào)告。采取分段計(jì)費(fèi)辦法，有效抑制中介評(píng)估價(jià)虛高問題。目前樂清專業(yè)房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)12家，通過專業(yè)房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估16196宗，涉及評(píng)估費(fèi)用1149萬(wàn)元。三是整村評(píng)估。開展惠農(nóng)通整村授信活動(dòng)，由村委成員、駐村干部、村民代表、惠農(nóng)通服務(wù)點(diǎn)負(fù)責(zé)人等組成5人以上評(píng)議小組，擬定該村農(nóng)房預(yù)估價(jià)值。銀行對(duì)已整村授信、融資需求20萬(wàn)元以下的農(nóng)貸，直接參考該村農(nóng)房預(yù)估價(jià)值。目前，樂清已建立整村授信農(nóng)戶信貸檔13萬(wàn)戶。

破解不良處置難，健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)房抵押風(fēng)控體系。一是慎對(duì)還款源。遇農(nóng)戶還款困難時(shí)，銀行通過平移、轉(zhuǎn)貸、展期、債務(wù)重組、減額續(xù)貸等內(nèi)部化解手段，提高第一還款源還款率。當(dāng)內(nèi)部手段無(wú)法化解時(shí)，銀行才采用司法訴訟，通過司法拍賣處置抵押物，化解風(fēng)險(xiǎn)。試點(diǎn)以來，通過自主催收14筆、減額續(xù)貸4筆、平移轉(zhuǎn)貸1筆、核銷14筆、淘寶網(wǎng)司法拍賣39筆，合計(jì)金額6777萬(wàn)元。二是解決問題房。出臺(tái)《樂清市抵押農(nóng)房司法處置暫行規(guī)定》解決農(nóng)房抵押進(jìn)入司法程序的問題房（戶）。對(duì)只有一處住房的貸款戶，堅(jiān)持“先安置、后處置”原則。在司法處置前，按照被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬最低生活標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)物或折算成被處置房屋所在位置5公里范圍之內(nèi)相應(yīng)購(gòu)房款，給被執(zhí)行人自行安置。區(qū)別對(duì)待農(nóng)房的合法部分和違章部分，允許兩證齊全、局部違章的農(nóng)房正常起訴、拍賣和流轉(zhuǎn)。目前，共實(shí)物安置2戶、貨幣安置11戶，落實(shí)安置款72萬(wàn)元。三是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)金。樂清財(cái)政出資500萬(wàn)元建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，用于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、還貸周轉(zhuǎn)、資產(chǎn)收儲(chǔ)等，解決騰空難、維穩(wěn)兜底、補(bǔ)償部分貸款本金損失及不良處置費(fèi)用等問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房抵押不良處置與善后工作制度化。銀行通過排摸形成風(fēng)險(xiǎn)處置案例庫(kù)，提高風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償精準(zhǔn)度。目前，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金總額1539萬(wàn)元，已完成騰空周轉(zhuǎn)、補(bǔ)償本金損失、維穩(wěn)兜底各1筆，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金36.06萬(wàn)元。

思考建議

落實(shí)宅基地所有權(quán)。明確宅基地所有權(quán)具體權(quán)能及落實(shí)方式，建議明確所有權(quán)的處分權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能內(nèi)涵，增強(qiáng)所有權(quán)權(quán)能落實(shí)的法律保障，防止所有權(quán)虛置，防止農(nóng)戶宅基地使用權(quán)成為事實(shí)上的私有權(quán)。建議在嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃的前提下，通過完善政策措施，增加村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶宅基地的審批權(quán)力。

明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。建議農(nóng)戶資格權(quán)可根據(jù)取得途徑不同演化成完全資格權(quán)、非完全資格權(quán)和無(wú)資格權(quán)，實(shí)行差別賦權(quán)?；诩w經(jīng)濟(jì)組織成員而取得的一般有完全資格權(quán)，基于繼承而取得的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有非完全資格權(quán)，基于流轉(zhuǎn)而取得的僅有使用權(quán)而無(wú)資格權(quán)。完全資格權(quán)逐漸實(shí)現(xiàn)公平，非完全資格權(quán)權(quán)利受到一定限制。

放活宅基地使用權(quán)。對(duì)村里規(guī)劃和環(huán)境較好、閑置農(nóng)房有特色、有條件發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的村莊，提倡保持原狀開發(fā)利用，發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、采摘園、鄉(xiāng)村酒店，等等。促進(jìn)綠水青山變成金山銀山，給農(nóng)民宅基地帶來更多財(cái)產(chǎn)收益。建議出臺(tái)政策引導(dǎo)，提供制度保障，拓寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式，讓宅基地“流動(dòng)”起來。

加快探索宅基地退出機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前，宅基地已由保障性功能向財(cái)產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變。部分進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民購(gòu)買了城鎮(zhèn)商品房，且常年居住，形成任由農(nóng)村宅基地閑置或者花錢在原宅基地上蓋高樓，只有老人居住甚至長(zhǎng)期空房的情況，造成農(nóng)村土地資源極大浪費(fèi)。宅基地退出有兩個(gè)方面，一方面是已固定到城鎮(zhèn)居住了，農(nóng)戶由于資金需求的原因，需要轉(zhuǎn)讓宅基地而退出，對(duì)這種情況主要是加強(qiáng)退宅基地而不失集體成員身份的制度保障，促進(jìn)農(nóng)戶放心退出。另一方面是對(duì)沒有主動(dòng)退出意愿而又閑置宅基地的情況，要加強(qiáng)政策引導(dǎo)。比如要求退出使用權(quán)而保留資格權(quán)，以資格權(quán)入股等等退出的方式，逐步解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”和農(nóng)村大量住宅用地閑置并存的矛盾。