◎楊友林 楊指榜 李發(fā)明

引言

貧困是全人類的公敵，威廉姆·貝弗里奇將貧困列為人類首惡，世界上所有國(guó)家都致力于消滅貧困。人類歷史以來(lái)，有識(shí)之士就不斷研究如何脫貧，孔子主張“博施于民而能濟(jì)眾”，儒家提出小康和大同的思想，但是歷朝歷代都沒(méi)能解決貧困問(wèn)題。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口世界第一，改革開放解決了廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困問(wèn)題，將貧困人口大大降低。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村全面脫貧的最后攻堅(jiān)階段，要解決農(nóng)村扶貧的困境必須要做好精準(zhǔn)扶貧的工作。習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想是對(duì)小康社會(huì)的偉大實(shí)踐，也是對(duì)大同社會(huì)的美好憧憬，為解決人類歷史以來(lái)無(wú)法攻克的貧困問(wèn)題提供了良好的指導(dǎo)。根據(jù)納克斯的貧困惡性循環(huán)理論可以得出，農(nóng)村地區(qū)持續(xù)貧困的根本困境在于資本匱乏導(dǎo)致收入低下和持久貧窮，所以要解決農(nóng)村脫貧問(wèn)題，就先要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從根本上解決持續(xù)貧困。而單靠救濟(jì)思維和輸血模式顯然不能改變持續(xù)貧困的局面，因此精準(zhǔn)扶貧就是最有效的方式。

一、精準(zhǔn)扶貧的優(yōu)勢(shì)所在

（一）從單一扶貧主體到多元化扶貧主體

國(guó)際上將扶貧成為反貧困，從定義上就能看出和我國(guó)扶貧機(jī)制的不同。因?yàn)槲覈?guó)傳統(tǒng)扶貧以政府為主導(dǎo)，政府投入資金，以多種扶貧政策扶助農(nóng)戶。但是政府作為公共產(chǎn)品供給方，在扶貧中難免因?yàn)樽陨碣Y源有限，基層政府政策落實(shí)不到位，扶貧工作不透明等因素，導(dǎo)致扶貧效率低下，貧困農(nóng)民享受的救濟(jì)不到位，產(chǎn)品不充足等現(xiàn)象。在習(xí)近平主席提出精準(zhǔn)扶貧的概念之前，我國(guó)農(nóng)村基層政府長(zhǎng)期以來(lái)存在不能把握誰(shuí)是貧困人群，誰(shuí)的貧困程度更深，貧困信息動(dòng)態(tài)性和精準(zhǔn)性不足的現(xiàn)象。目前我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)溫飽，剩余貧困人口貧困程度深、人口分散，政府單一的力量不足以改變貧困現(xiàn)狀。精準(zhǔn)扶貧能夠發(fā)揮多方力量進(jìn)行反貧困工作，提升反貧困的動(dòng)力，增加多元化反貧困產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，充分利用社會(huì)資源。尤其多元化扶貧能夠改變過(guò)去單一靠政府資金覆蓋的局面，改變效率低下、缺乏監(jiān)督、管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，確保扶貧資金的有效性和扶貧工作的科學(xué)性。

（二）從“漫灌式”扶貧到“滴灌式”扶貧

過(guò)去“漫灌式”扶貧只注重扶貧底數(shù)，而忽視貧困戶精準(zhǔn)度，對(duì)于持續(xù)貧困的原因，為何脫貧返貧，扶貧資金為何不能滿足脫貧需要等因素考慮不足?！暗喂嗍健狈鲐毮軌虼_保扶貧資金使用在刀刃上，明確哪些人群需要兜底保障，具體問(wèn)題具體分析，把握貧困農(nóng)民到底是因?yàn)楹畏N原因沒(méi)有勞動(dòng)能力，喪失生活來(lái)源，對(duì)因病返貧，因債致貧等因素采用不同的救濟(jì)方法。從簡(jiǎn)單的減少貧困人口數(shù)量到具體的減少貧困發(fā)生的因素，從滿足溫飽衣食的需要到關(guān)注貧困群體的需求，從大面積簡(jiǎn)單扶貧到切實(shí)解決貧困人群的關(guān)鍵問(wèn)題?！奥嗍健狈鲐氂捎谛实拖露斐闪说捅Ｕ下剩覈?guó)低保人群保障水平低，保障資金只能維持基本生存，而對(duì)健康、醫(yī)療、教育和發(fā)展方面缺乏關(guān)注。“漫灌式”以“補(bǔ)救型”扶貧代替“普救型”扶貧，鼓勵(lì)廣大群眾摘掉貧困帽，對(duì)癥下藥，因地制宜。

（三）從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧

傳統(tǒng)“輸血式”扶貧有諸多弊端，首先是損害“造血功能”，降低貧困人群勞動(dòng)意愿，產(chǎn)生“等靠要”思想。“等救濟(jì)”思想導(dǎo)致貧困人口依賴政府福利，不利于貧困人群自立，從而陷入持續(xù)的貧困之中。其次是救濟(jì)思想損害貧困人群的尊嚴(yán)和發(fā)展，讓他們失去了同等權(quán)利，并且喪失了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，有些地方規(guī)定貧困戶不能有大型家電，不能有大型牲畜，不能有摩托車等，這造成了貧困人口不愿意購(gòu)買文化和生產(chǎn)資料，進(jìn)一步加劇了貧困。第三是不利于產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展，救濟(jì)思想讓貧困人口失去發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的動(dòng)力，因?yàn)闆](méi)有精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)扶植政策，農(nóng)民不能通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況，獲得持續(xù)的收入。最后是傳統(tǒng)“輸血式”缺乏“造血式”扶貧對(duì)農(nóng)民就業(yè)的扶植功能，沒(méi)有從根本上幫助他們創(chuàng)造工作崗位而來(lái)增加收入，缺乏針對(duì)性的培訓(xùn)、貸款、補(bǔ)貼、教育等。而精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，提高生產(chǎn)力，改善教育和文化科技環(huán)境，通過(guò)生產(chǎn)自救走上脫貧致富道路的扶貧行為。

二、當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的根本困境

（一）貧困人口經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán)導(dǎo)致收入貧困

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身是弱勢(shì)經(jīng)濟(jì)，資本收益率低，資金不愿意流入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村信用社本身就對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏資金支持，貸款難是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。而農(nóng)村高收入群體往往在致富之后，又將資本流出，這進(jìn)一步造成了農(nóng)業(yè)資本匱乏，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)陷入投資困境。因?yàn)樵诋a(chǎn)業(yè)建設(shè)上發(fā)展滯后，存在結(jié)構(gòu)性失衡，外來(lái)資本不愿意投資農(nóng)村，而農(nóng)村本身市場(chǎng)化程度不高，產(chǎn)業(yè)扶貧效果低下，產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供大于求，面臨來(lái)自于國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，扶貧特色農(nóng)產(chǎn)品“走不出去”，農(nóng)民管理水平低，靠天吃飯，這導(dǎo)致了農(nóng)村人口收入低。本身農(nóng)村貧困人口缺乏創(chuàng)收能力，經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，這導(dǎo)致了他們沒(méi)有多余的錢進(jìn)行培訓(xùn)、投資和發(fā)展，而由于農(nóng)村社會(huì)保障供給不足，導(dǎo)致他們?cè)诮逃⑨t(yī)療和養(yǎng)老上的支出過(guò)大，這造成了貧困人口低收入-低儲(chǔ)蓄-低投資-低生產(chǎn)率的惡性循環(huán)。貧困戶傾向儲(chǔ)蓄，而非投資，這是他們的風(fēng)險(xiǎn)偏好決定的。亞洲許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，低息貸款很難促進(jìn)貧困戶特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展，因?yàn)橘J款的用途可替換，所以貸款往往會(huì)流入富戶和其它商業(yè)項(xiàng)目手中。單靠大規(guī)模粗放型扶貧資金投入不但效率低下，而且效益緩慢，但是體量龐大的資金也不足以解決當(dāng)前貧困人口收入低的問(wèn)題。因?yàn)橛邢薜姆鲐氋Y金不能解決貧困戶龐大而長(zhǎng)期的需求，目前如何延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，克服貧困地區(qū)的自然條件和社會(huì)環(huán)境，帶動(dòng)環(huán)境惡劣資源稀缺地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)收是最關(guān)鍵的問(wèn)題。

（二）農(nóng)業(yè)人口文化素質(zhì)偏低導(dǎo)致能力貧困

西奧多 舒爾茨提出導(dǎo)致貧困的根本原因是貧困地區(qū)缺乏人力資本，除了資本匱乏，人力資源短缺，農(nóng)村人才外流是導(dǎo)致農(nóng)村貧困的一個(gè)根本原因。目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)人口主要以老齡人口為主，農(nóng)村空心化日益嚴(yán)重，教育程度較低。知識(shí)技術(shù)不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要保障，也是決定人與人收入差距的根本因素。愚昧無(wú)知是導(dǎo)致貧困的土壤，因?yàn)闆](méi)有知識(shí)文化就沒(méi)有能力獲得信息、自我學(xué)習(xí)、提升勞動(dòng)技能、進(jìn)行科學(xué)決策，進(jìn)而導(dǎo)致觀念保守，難以建立組織化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)方式。

革命導(dǎo)師列寧早就在著作中提到鄉(xiāng)村文化的落后原因是因?yàn)椤班l(xiāng)村生活的愚昧狀態(tài)”［1］，盡管我國(guó)農(nóng)村文化建設(shè)取得了巨大的成就，但是必須要看到農(nóng)村人口文化程度較低。根據(jù)《全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)人口普查報(bào)告》的調(diào)查結(jié)果，我國(guó)有將近92%的農(nóng)業(yè)人口是初中以下學(xué)歷。根據(jù)筆者個(gè)人的調(diào)查結(jié)果，許多農(nóng)業(yè)人口根本沒(méi)有讀完初中和小學(xué)，他們當(dāng)中許多人中途輟學(xué)。很多貧困家庭孩子由于經(jīng)濟(jì)原因在教育上得不到保障，這又進(jìn)一步加劇了這種循環(huán)，使貧困地區(qū)的教育程度進(jìn)一步惡化。目前政府有很多精準(zhǔn)扶貧政策，比如產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和電商扶貧等，但是由于真正的貧困戶缺乏能力，這些項(xiàng)目只好給一些非貧困戶來(lái)帶動(dòng)貧困戶。

（三）精準(zhǔn)扶貧實(shí)施能力還有待提高

首先是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施細(xì)則不夠精細(xì)化，各地還存在各自為政現(xiàn)象，基層干部核定權(quán)過(guò)大，政府硬性指標(biāo)規(guī)定不完善，政策標(biāo)準(zhǔn)還停留在指導(dǎo)性方針層面，導(dǎo)致工作執(zhí)行中存在許多問(wèn)題，制度執(zhí)行、政策落實(shí)和監(jiān)督保障方面還需要進(jìn)一步細(xì)化。其次是精準(zhǔn)識(shí)別方法不科學(xué)，采用逐級(jí)指標(biāo)分配法容易對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性產(chǎn)生沖擊，分配到縣的名額和實(shí)際情況不符，有些赤貧地區(qū)分配不到足夠的名額，有些非貧困戶卻分到了名額。最大的問(wèn)題在于鄉(xiāng)村干部缺乏貧困測(cè)量手段，往往以經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人理解來(lái)劃分貧困戶，由于知識(shí)和認(rèn)識(shí)的偏差，將本該是貧困戶的人群錯(cuò)誤剔除。比如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的家庭母親有嚴(yán)重疾病，但是兒子有正常收入能力，鄉(xiāng)干部就認(rèn)為不應(yīng)該享有低保政策，沒(méi)有考慮到未來(lái)疾病給他們帶來(lái)的巨大壓力。而農(nóng)村信息化水平低，對(duì)貧困程度進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別成本較高，建立動(dòng)態(tài)檔案較為困境。第三是扶貧中存在平均主義，為了減少扶貧工作的阻力，基層扶貧往往以平均主義的方式進(jìn)行，不注重協(xié)調(diào)整合和長(zhǎng)效機(jī)制的建立。很多干部為了減少因?yàn)榉峙鋯?wèn)題帶來(lái)的困擾，干脆將長(zhǎng)期扶貧資金平均分配給貧困戶，而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從授人以魚到授人以漁的轉(zhuǎn)變。很多干部在扶貧中存在短視行為，個(gè)別干部搞形式主義，只想完成短期扶貧指標(biāo)，而忽略幫助貧困戶長(zhǎng)期脫貧，甚至搞一些形象工程，而忽視最貧困人群最迫切的需求。最后，精準(zhǔn)扶貧受到傳統(tǒng)扶貧慣性思維的影響，還存在一刀切的現(xiàn)象。尤其是沒(méi)有針對(duì)各家各戶的實(shí)際情況，分析貧困的原因、程度、發(fā)展?jié)摿?，制定針?duì)的扶貧方案，量身定做選擇發(fā)展路徑。目前基層干部在推進(jìn)結(jié)合貧困人口勞動(dòng)技能和地緣優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建立差異化扶貧機(jī)制方面還存在能力上的欠缺，尤其是缺乏對(duì)貧困群眾精神需求的關(guān)注。

三、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的路徑分析

（一）多元主體結(jié)合推動(dòng)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧

在反貧困工作中，我國(guó)政府一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是單靠政府的財(cái)力和人力不足以支撐農(nóng)村扶貧的需求。因此，政府在扶貧過(guò)程中要引入社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、基金組織、企業(yè)單位等多元化主體，廣開渠道，建立激勵(lì)和保障機(jī)制，尤其是鼓勵(lì)企業(yè)參與扶貧，給扶貧企業(yè)予以稅收減免等政策支持，對(duì)有卓越貢獻(xiàn)的捐贈(zèng)人士予以表彰，拓展社會(huì)各界參與扶貧的渠道。比如可以建立網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)體系，通過(guò)線上線下活動(dòng)相結(jié)合，定期或者不定期地開展捐贈(zèng)活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士、各個(gè)機(jī)關(guān)單位學(xué)校開展針對(duì)性幫扶，針對(duì)特別貧困的地區(qū)，可以捐贈(zèng)衣物、家電、學(xué)習(xí)用品，這樣就可以降低貧困人群在生活上的支出，使他們有更多地錢用于發(fā)展，減少貧困惡性循環(huán)。

而政府要確保資金的高效率，確保有限的資金落實(shí)到最需要、最緊迫、效益最高的扶貧項(xiàng)目中，政府要改變過(guò)去居高臨下的角色，充分引導(dǎo)各個(gè)機(jī)構(gòu)參與到扶貧工作當(dāng)中，政府更多從事資源整合和協(xié)調(diào)監(jiān)督的工作，將過(guò)去自上而下逐級(jí)分配的方式改為以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。靠救濟(jì)永遠(yuǎn)不能致富，要想真正解決脫貧又返貧的問(wèn)題，最根本的是授人以漁，持續(xù)而穩(wěn)定地為貧困戶帶來(lái)收入。根據(jù)涓滴理論，治理貧困問(wèn)題要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)扶植到人到戶，確保一戶一項(xiàng)目，針對(duì)貧困戶技能、教育、文化的不同，針對(duì)性地發(fā)展資金互助、規(guī)模養(yǎng)殖、蔬菜大棚、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)兼業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游、一村一品、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和電商扶貧等。同時(shí)，政府應(yīng)該為貧困人口創(chuàng)造和提供公共事業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)，比如給孤寡老人提供更夫、看護(hù)員等工作，給貧困學(xué)生提供家教等崗位，給殘疾人提供特殊技能崗位等，鄉(xiāng)村公益項(xiàng)目和公共事業(yè)優(yōu)先雇傭貧困戶，大量創(chuàng)造公益就業(yè)崗位。

（二）改善農(nóng)村環(huán)境，加大教育力度

習(xí)近平指出，“扶貧先扶智”［2］?？v觀世界所有國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平，我們可以通過(guò)對(duì)比得出結(jié)論，教育程度和收入水平呈正比。樊根勝等（2002）的研究顯示教育投資對(duì)的脫貧作用最大，每增加1 萬(wàn)元，就可使9 個(gè)人脫貧［3］。要想根治農(nóng)村貧困的問(wèn)題，首先要從教育上治本，通過(guò)加大農(nóng)村地區(qū)教育投入來(lái)徹底切斷貧困的代際傳遞。一要提升農(nóng)村地區(qū)整體教育水平，政府加大義務(wù)教育年限，要參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，放開助學(xué)貸款，保證助學(xué)貸款的供給，確保農(nóng)村子弟能夠接受完善的教育；二要確保貧困家庭孩子不因?yàn)樨毨ФW(xué)，讓貧困家庭的孩子享有同等的教育機(jī)會(huì)和充分的尊嚴(yán)；三要讓貧困人群認(rèn)識(shí)到知識(shí)改變命運(yùn)的意義，大力推進(jìn)針對(duì)貧困家庭的定向教育、職業(yè)教育、技能教育，實(shí)現(xiàn)徹底去“窮根”的目的。

其次要以創(chuàng)造就業(yè)崗位為目的進(jìn)行貧困人群進(jìn)行技能培訓(xùn)，確保貧困家庭中至少有一人能夠接受職業(yè)技能培訓(xùn)，除了培育職業(yè)農(nóng)民之外，還要根據(jù)貧困人群的特點(diǎn)制定針對(duì)性培訓(xùn)計(jì)劃，比如知識(shí)程度初中以上，但是長(zhǎng)期封閉喪失勞動(dòng)意識(shí)的人群可以進(jìn)行電商培訓(xùn)、手工培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，使之能夠利用自身知識(shí)文化重返工作崗位。

第三要改變對(duì)貧困者的歧視和排斥現(xiàn)象，一要建立包容的社會(huì)環(huán)境，改變金錢至上觀念，讓外界充分認(rèn)識(shí)到貧困人口致貧的原因；二要給貧困人口提供廣泛的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大他們的圈子，讓貧困人口具備改變命運(yùn)的條件；三是要給貧困人口自尊自立的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們自我發(fā)展。

最后要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升科教文衛(wèi)事業(yè)水平，尤其是提升農(nóng)村地區(qū)文化生活水平，改變過(guò)去精神文化匱乏的局面。韓建民，韓旭峰，朱院利（2012）的研究顯示在中國(guó)每增加1 元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，可增加3 元的GDP。好的環(huán)境才能留住人才，才能避免農(nóng)村因?yàn)槿肆Y本外流造成的惡性循環(huán)，因此農(nóng)村地區(qū)要致力于建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（三）因地制宜發(fā)展精準(zhǔn)扶貧

建立精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)和信息化平臺(tái)，對(duì)貧困人群采用動(dòng)態(tài)管理、精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)扶貧資金管理人員嚴(yán)格考核，強(qiáng)化監(jiān)管，建立透明、公開、信息化的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。不再將收入標(biāo)準(zhǔn)作為貧困戶唯一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，建立收入、消費(fèi)、資產(chǎn)、醫(yī)療、教育等多多元化維度。確保在既有短期內(nèi)重點(diǎn)貧困戶幫扶措施，還要建立長(zhǎng)效機(jī)制。不同地區(qū)根據(jù)不同特點(diǎn)采用不同扶貧方針，比如生態(tài)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，貧瘠區(qū)域發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，特殊群體特殊幫扶。

也要針對(duì)性地改變扶貧方式，不要單一以現(xiàn)金發(fā)放作為扶貧方式，針對(duì)不同的貧困戶，可以采用教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助和住房補(bǔ)助等方式。補(bǔ)助方式不一定非得以現(xiàn)金方式，也可以采用減免方式，對(duì)于因病致貧的家庭可以提供大病免費(fèi)醫(yī)療，有些家庭因?qū)W致貧，政府可以將助學(xué)金、助學(xué)貸款、社會(huì)捐贈(zèng)打到專用賬戶中。

針對(duì)現(xiàn)在對(duì)貧困地區(qū)資金捐贈(zèng)缺乏監(jiān)督管理，渠道不通暢，資金來(lái)源少的問(wèn)題，可以鼓勵(lì)廣大居民捐贈(zèng)實(shí)物，建立網(wǎng)上P2P 捐贈(zèng)渠道，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目的。比如有地區(qū)的孩子缺運(yùn)動(dòng)鞋，就快速捐贈(zèng)運(yùn)動(dòng)鞋，有的地區(qū)孩子缺書本，就快速捐贈(zèng)書本，真正做到精準(zhǔn)扶貧。