1979年，環(huán)境影響評價制度即在我國確立，但起初并未引起廣泛關(guān)注，從國家機(jī)關(guān)到普通社會大眾，都沒有將環(huán)境影響評價看成能夠解決環(huán)境問題的重要制度來認(rèn)真遵守并執(zhí)行。尤其在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境影響評價制度就更加不受重視，使得我國在上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，農(nóng)村出現(xiàn)大量未經(jīng)環(huán)評就開工建設(shè)的項目。本世紀(jì)初以來，環(huán)境問題越來越突出，人們開始審視這一已經(jīng)通過立法確立了三十年的制度。大量的研究產(chǎn)生于2010年之后，尤其是在公眾參與環(huán)節(jié)，專家學(xué)者們從公眾參與權(quán)、公眾參與程序、政府義務(wù)、救濟(jì)等方面多有論述，也有很多學(xué)者借鑒了美、日等國的經(jīng)驗，作比較法學(xué)研究，這對完善我國環(huán)境影響評價制度打下了基礎(chǔ)。然而，我國社會大眾參與環(huán)境影響評價的效果仍不明顯，環(huán)評活動中，公眾參與往往流于形式，農(nóng)村尤甚。近些年來，國家出臺了一系列的環(huán)境政策，再加上城市居民在環(huán)境意識、環(huán)境信息獲取、環(huán)境權(quán)利維護(hù)等方面已經(jīng)明顯進(jìn)步，導(dǎo)致一些污染企業(yè)紛紛“上山下鄉(xiāng)”，將企業(yè)開在了遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，使得一些原本山清水秀的農(nóng)村成了工業(yè)污染重災(zāi)區(qū)，亟待防治。

一直以來，我國對于環(huán)境影響評價制度的研究，多限于公法的研究范式，視線集中在環(huán)境職能部門的行為上，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督，成為限制我們思路的藩籬。環(huán)境影響評價制度謀求通過對建設(shè)項目和規(guī)劃項目在實施前進(jìn)行評價，評估其將來是否可能對環(huán)境產(chǎn)生影響。在這個過程當(dāng)中，雖然國家行政機(jī)關(guān)是評價主體，享有行政許可權(quán)力。然而，國家行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，項目實施產(chǎn)生的環(huán)境問題也直影響生活、工作在一定范圍內(nèi)的公民。因此，無論從形式正義的角度，還是從公民權(quán)益的角度，公眾都應(yīng)當(dāng)有權(quán)利知悉并參與到項目的環(huán)境影響評價中，因為農(nóng)村已成為環(huán)境保護(hù)的重點，農(nóng)民大眾的參與，就更顯必要。然而，項目方不愿意公眾參與，行政機(jī)關(guān)不關(guān)注公眾參與，而公眾，尤其是農(nóng)村居民既缺乏參與的能力，也沒有參與的動力。這使得我國環(huán)境影響評價公眾參與并未很好落實，農(nóng)村的環(huán)境影響評價更是流于形式。環(huán)境問題不僅是政府的職責(zé)，同樣也關(guān)系到公眾的環(huán)境權(quán)益。因此，應(yīng)從社會法學(xué)的角度來重新考慮立法的目的和原則，努力實現(xiàn)公眾，尤其是農(nóng)民大眾在環(huán)境影響評價中的有效參與。

一、從社會法看農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價的必要性

社會法是傳統(tǒng)的公法和私法難以涵蓋的，以生存權(quán)利保障和社會整體保護(hù)為基本功能，體現(xiàn)分配正義和共同發(fā)展等價值取向，使相關(guān)社會政策得以制度化的法律類群[1]（P31）。環(huán)境影響評價法作為一部以社會公共利益為本位的法，可以說與社會法有高度的契合性。首先，環(huán)境影響評價法的產(chǎn)生同勞動法、社會保障法等大家公認(rèn)的社會法一樣，是在對自由市場運(yùn)動發(fā)展過程中形成的問題予以矯正的法律。社會物質(zhì)財富在大量積累，環(huán)境污染也在產(chǎn)生，與勞動者的生存權(quán)無法靠自由市場保障一樣，環(huán)境問題同樣也無法依賴市場主體放棄利益最大化而主動消除，必須依靠社會保護(hù)運(yùn)動的力量。顯然，環(huán)境影響評價法契合社會法的立法本位。其次，立法目的上來講，環(huán)境影響評價制度不僅要將維護(hù)社會和諧發(fā)展作為立法目的，還要把保護(hù)社會大眾環(huán)境利益作為立法目的。再次，從環(huán)境影響評價法的調(diào)整主體來說，環(huán)境影響評價法調(diào)整的不僅僅是政府環(huán)境職能部門和建設(shè)單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還規(guī)范受建設(shè)項目影響的社會大眾的權(quán)益，以及相關(guān)社會團(tuán)體、專家、環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)等多方主體的權(quán)利和義務(wù)。在這些主體間的法律關(guān)系中，既有政府環(huán)境行政部門和建設(shè)單位間的公法法律關(guān)系，也有基于公眾知情權(quán)和可能由建設(shè)項目帶來危害的侵權(quán)而存在的私法法律關(guān)系，以及建設(shè)單位和環(huán)評公司之間的合同關(guān)系。由于環(huán)境影響評價法的上述社會法特征，有必要用社會法學(xué)的理念去討論公眾參與環(huán)境影響評價制度。

二、農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價制度的社會法分析

社會法學(xué)作為從解決自由市場運(yùn)動帶來的社會問題而產(chǎn)生的法學(xué)領(lǐng)域，在其成立之初就有明確的目的性，即為了解決在社會運(yùn)行過程中由于價值、規(guī)范和利益沖突引起的需要解決的狀況，是社會實際狀態(tài)與社會期望之間的差距[2]（P463）。正如勞動法和社會保障法是要解決勞動者和資方由于利益沖突而產(chǎn)生的勞動者生存權(quán)問題，環(huán)境問題的產(chǎn)生也是由于在項目建設(shè)和運(yùn)行過程中，各方主體之間存在價值、規(guī)范和利益沖突。這種沖突表現(xiàn)在：政府基于管理職責(zé)與建設(shè)單位之間存在的矛盾是否遵守環(huán)境法律規(guī)范之間的矛盾和沖突；社會大眾和建設(shè)單位之間基于項目是否被許可、建設(shè)項目施工運(yùn)行后對公眾環(huán)境權(quán)益可能造成侵害而形成的矛盾和沖突；還存在于政府和公眾之間由于環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境決策的參與權(quán)之間的矛盾和沖突。如果這些矛盾和沖突能夠在法律的范圍內(nèi)得以化解，由此產(chǎn)生的環(huán)境問題理論上不應(yīng)該產(chǎn)生；反之，當(dāng)法律無法有效解決這些矛盾和沖突時，就會形成社會實際狀態(tài)和社會期望之間的巨大的差異，環(huán)境問題實際上是人們認(rèn)識到自身生存的環(huán)境遭受破壞，并且危害到個人的生命健康，從而形成自身權(quán)利受到侵害的集體意識。因此，環(huán)境問題是一種社會問題。

（一）農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價的法律現(xiàn)狀

作為環(huán)境影響評價制度的直接依據(jù)，《環(huán)境影響評價法》體現(xiàn)了我國環(huán)境影響評價制度的立法目的和基本原則。其中第一條：“為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。”明確了該法的立法目的。然其并未明確將保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益作為目的之一?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第一條：“為推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境影響評價活動中的公眾參與，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等法律和法規(guī)性文件有關(guān)公開環(huán)境信息和強(qiáng)化社會監(jiān)督的規(guī)定，制定本辦法?！边@樣的表述甚至沒有明確解決環(huán)境問題的目的，僅僅是政府和建設(shè)單位為了完成公眾參與，其行為符合相關(guān)法律規(guī)定而制定的規(guī)則。勞動法和社會保障法是社會法的代表，我國《社會保險法》的立法目的：“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！焙苊黠@，公眾參與環(huán)境影響評價制度的立法是站在行政權(quán)施行的角度來訂立法律規(guī)范，而作為社會法的《社會保險法》則是站在維護(hù)公共利益的角度來確定立法目的。次差異，源于立法理念的差異。誠然，社會管理無可避免地要依賴行政權(quán)的行使，然而行政權(quán)力行使的目的性卻可以造成兩種截然不同的結(jié)果，如果立法目的是為了完成行政過程，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時考慮的是我如何完成行政程序，如果將社會公共利益作為立法目的，行政機(jī)關(guān)將考慮的是如何達(dá)到行政效果。我國環(huán)境影響評價過程中，環(huán)境主管部門很多情況下只對環(huán)評文件中的公眾參與部分進(jìn)行形式審查，并不關(guān)心環(huán)評中以農(nóng)民為主體的公眾參與環(huán)節(jié)的真實性和有效性，與環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)缺乏對維護(hù)社會大眾環(huán)境權(quán)益的明確表述有直接關(guān)系。

（二）農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價制度的法律關(guān)系

環(huán)境影響評價制度是預(yù)防和制止人類的行為和活動未來對環(huán)境帶來損害，尤其是對該活動和行為所在地周圍的社會成員帶來直接的侵害的社會制度，該制度應(yīng)該涉及兩類的法律關(guān)系：一類是政府和各主體之間的公法關(guān)系，包括：政府基于行政管理職責(zé)而與建設(shè)單位之間因行政許可等相關(guān)行政管理活動而存在的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；政府對環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系；政府因公眾參與權(quán)的行使而承擔(dān)的信息公開、組織聽證等相關(guān)義務(wù)。另一類是各主體之間的私法關(guān)系，包括：建設(shè)單位和公眾之間的是否同意項目實施而產(chǎn)生的契約關(guān)系；建設(shè)單位與環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)之間的契約關(guān)系。

同社會保障等社會法調(diào)整多個法律關(guān)系一樣，在環(huán)境影響評價中也存在多個法律關(guān)系，這些法律關(guān)系既有公法上的法律關(guān)系，也存在私法上的法律關(guān)系。我國當(dāng)前法律法規(guī)當(dāng)中，主要規(guī)定了公法法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，卻很少提及對公眾私權(quán)益保護(hù)，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，更是薄弱環(huán)節(jié)。在公眾參與環(huán)境影響評價中，公眾作為受項目直接影響的主體，雖然法律規(guī)定了參與權(quán)，然公眾參與的形式、內(nèi)容、方式由建設(shè)單位和環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)決定，公眾與建設(shè)單位和環(huán)評影響評價機(jī)構(gòu)沒有任何關(guān)于建設(shè)項目的權(quán)利義務(wù)約定，公眾無法直觀感受參與的實際影響，這應(yīng)該說是導(dǎo)致我國環(huán)境影響評價中，公眾參與的積極性不高，參與有效性低的重要原因。農(nóng)村居民文化水平較低，參與意識不強(qiáng)，很多時候會被建設(shè)單位許下的諸如補(bǔ)償款、工作機(jī)會等好處所誘惑，從而犧牲了自己的環(huán)境權(quán)益。如果我們將看不見的環(huán)境權(quán)益用法律轉(zhuǎn)換為看得見的民事權(quán)益，相信他們會重新審視自己的行為，在環(huán)評中做出正確的選擇。

三、建立以解決問題為中心的農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度要起到預(yù)防建設(shè)項目對環(huán)境造成破壞和不良影響，防止其對公眾環(huán)境權(quán)益的侵害。環(huán)境影響評價制度的一個重要問題是公眾參與的有效性，其又直接決定了環(huán)境影響評價制度的有效性。通過對環(huán)境影響評價法律關(guān)系社會法屬性進(jìn)行分析，建議從以下幾方面提高農(nóng)民大眾為主體的公眾參與環(huán)境影響評價有效性。

（一）改變立法理念，注重環(huán)評立法中的農(nóng)民大眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)

立法目的決定了執(zhí)行者的行動方向。我國環(huán)境影響評價法立法目的存在如下問題：第一，立法目的抽象，我國環(huán)評法立法目的表述是：為“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”、“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，這樣的表述缺乏明確、具體的目標(biāo)，使行政職能部門無法評估自己的執(zhí)法活動是否達(dá)到行政目的。第二，立法目的中缺乏對公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的表述。立法目的是法律的定位，直接體現(xiàn)法律要解決的問題，體現(xiàn)了立法者的價值取向。我國環(huán)評立法目的中缺少對公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的表述，實際上這種思想也貫穿了整個法律法規(guī)當(dāng)中。雖然國家立法中有公眾參與內(nèi)容，因為立法者對公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的不重視，使得執(zhí)法部門較少考慮公眾在環(huán)評過程中的地位和作用，公眾，尤其是農(nóng)民大眾，對參與環(huán)境影響評價缺乏主體意識，公眾參與流于形式在所難免?；诖宋覈h(huán)境影響評價法的立法目的應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)，并將抽象的立法目的具體化、明確化。

（二）在環(huán)評立法中應(yīng)明確政府和建設(shè)單位對農(nóng)民大眾的義務(wù)

既然環(huán)境影響評價應(yīng)將公眾的環(huán)境權(quán)益作為立法目的，那么在立法中明確政府和建設(shè)單位對公眾的義務(wù)就理所應(yīng)當(dāng)。

政府作為行政執(zhí)法部門，要保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)履行如下義務(wù)：（1）對環(huán)境影響評價文件中的公眾參與進(jìn)行實質(zhì)審查，而不僅僅是形式審查。追求分配正義和結(jié)果公平是社會法的一個重要特征，對公眾參與的真實性和有效性的實質(zhì)審查應(yīng)作為環(huán)評審查的義務(wù)，并實行追責(zé)機(jī)制，借以有效推進(jìn)環(huán)評的有效性。（2）切實履行環(huán)評信息公開義務(wù)。環(huán)評信息公開是公眾參與的前提，我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中規(guī)定政府要以便于公眾知悉的方式進(jìn)行公示，當(dāng)前我國各級政府都有信息公開網(wǎng)站，各建設(shè)項目環(huán)評文件也都在信息公開網(wǎng)站上公示，只是，目前公眾對網(wǎng)站的關(guān)注還非常少，一些公眾，尤其農(nóng)民，甚至不知道有這樣的網(wǎng)站。政府有義務(wù)加大宣傳力度，加強(qiáng)公眾對政府信息公開的關(guān)注度。（3）加強(qiáng)對建設(shè)項目的環(huán)境影響后評價。建設(shè)項目實施后，是否達(dá)到了環(huán)評指標(biāo)，是否對環(huán)境沒有損害，環(huán)境影響后評價是環(huán)評工作是否有效的最直觀的檢驗，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時解決，才能真正實現(xiàn)立法目的，也是政府對保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。[3]（P45）

我國環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)中并未規(guī)定建設(shè)單位對公眾的義務(wù)，建設(shè)單位未經(jīng)環(huán)評或在環(huán)評中弄虛作假，只承擔(dān)行政責(zé)任?！吨腥A人民共和國環(huán)境法》在第八章中也僅規(guī)定了如果有環(huán)境污染發(fā)生，受害人可依照《侵權(quán)責(zé)任法》第八章的規(guī)定要求賠償。然而，如此的制度設(shè)計存在弊端：首先，假如項目實施后發(fā)生污染，但沒有對公民造成明顯的損害，公民很難就此提出賠償；其次，按照民事訴訟舉證規(guī)則，公眾很可能因為舉證不能而無法勝訴。如前所述，環(huán)評過程中的公眾參與環(huán)節(jié)，實際上是建設(shè)單位和公眾的一種契約行為，僅僅在損害發(fā)生之后再追求建設(shè)單位的侵權(quán)責(zé)任，只能起到事后補(bǔ)救的作用，與環(huán)境影響評價防患于未然的初衷不符。因此，應(yīng)在環(huán)境影響評價中規(guī)定建設(shè)單位對公眾的違約責(zé)任。如此，可以增強(qiáng)公眾，尤其是農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評價的積極性，同時也提升建設(shè)單位的責(zé)任意識，從而提升環(huán)境影響評價的有效性。

總之，環(huán)境影響評價作為解決人們的趨利行為與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾的制度，直面問題產(chǎn)生的主要矛盾才是解決問題的根本途徑。不難看出，環(huán)境影響評價制度在形成之初就應(yīng)將公眾的監(jiān)督和參與作為達(dá)到環(huán)評目的的重要手段。而我國立法將公眾的主體地位弱化，僅用行政手段來推行的這一制度，顯然力度不足。因此，參照社會法的法律理念，提高公眾，尤其是你農(nóng)民大眾在環(huán)評制度中的主體地位，以社會公共利益作為立法目的，加大對公眾環(huán)境權(quán)益的私權(quán)保護(hù)，是解決問題的有效途徑。我國實施法治時間尚短，公民的法律意識薄弱，公民社會尚未形成，尤其在農(nóng)村，居民為公共利益而勇于維權(quán)的現(xiàn)象還是少數(shù)，所以很多建設(shè)項目即使沒有通過環(huán)評，即使在環(huán)評中造假，也少有人舉報。[4]然而，我國農(nóng)村尚屬熟人社會，農(nóng)村居民是一個集體，當(dāng)他們意識到自己有權(quán)益，并且權(quán)益可能受到侵害，相信他們有力量去爭取自己的合法權(quán)益。要搭建這樣的制度體系，暢通他們的維權(quán)渠道，努力通過社會法理念來構(gòu)建一個較為完善的環(huán)境影響評價制度，借以有效保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。