城鄉(xiāng)兩棲老人是在城市化背景下產(chǎn)生的特殊人群。高流動(dòng)性、人員與戶籍相分離、法律與權(quán)益意識(shí)相對(duì)淡薄，是這一群體最為主要的社會(huì)特征。所以，城鄉(xiāng)兩棲老人雖然普遍具有固定的戶籍，卻經(jīng)常會(huì)往返城市、鄉(xiāng)村兩地，自身對(duì)于城鄉(xiāng)社會(huì)認(rèn)識(shí)、認(rèn)知也相對(duì)復(fù)雜。尤其是對(duì)于社會(huì)保障制度，城鄉(xiāng)兩棲老人往往存在既渴求獲得可見利益、又持有觀望立場(chǎng)的微妙心態(tài)。究其原因，一方面是城鄉(xiāng)兩棲老人屬于弱勢(shì)人群，對(duì)外界事物的感知較為敏感，心理上渴求獲得尊重、保護(hù)，加之安土重遷的故土情結(jié)的影響，更傾向于保持原有的、相對(duì)安穩(wěn)的生活方式，更多考量現(xiàn)實(shí)利益；另一方面，現(xiàn)有社保機(jī)制也存在一些有待改進(jìn)之處，如領(lǐng)導(dǎo)層的思想認(rèn)識(shí)不到位、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、人員素質(zhì)參差不齊且配備不足等，這都讓城鄉(xiāng)兩棲老人存有顧慮，影響了其對(duì)社保制度的認(rèn)知、降低了自身的參保積極性。因此，在以上因素的影響之下，對(duì)于社會(huì)保障制度的責(zé)權(quán)劃分，難免會(huì)存在模糊、失當(dāng)之處，相應(yīng)的，城鄉(xiāng)兩棲老人的權(quán)益保障也受到了影響。[1]（P）101基于充分保護(hù)城鄉(xiāng)兩棲老人合法權(quán)益、助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目的，必須要正視、處理城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)保障的責(zé)權(quán)歸屬問題，堅(jiān)持法治管理、教育感化以及人性化服務(wù)相同步，全力確保社會(huì)保障工作有序、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、城鄉(xiāng)兩棲老人產(chǎn)生的社會(huì)背景

城鄉(xiāng)兩棲老人就是在城市和鄉(xiāng)村之間流動(dòng)居住的老年人群體。是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、城市化和交通便捷化等多種因素共同作用的結(jié)果。

改革開放以前，我國(guó)通過嚴(yán)格區(qū)分城市戶口和農(nóng)村戶口，建立了一套城鄉(xiāng)二元體制。在這種體制下，城市人口和農(nóng)村人口互不流動(dòng)，很少通婚，很難出現(xiàn)人口的城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象。雖然偶爾也有農(nóng)村老人到城市工作的子女家居住的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)兩棲老人不是沒有，但數(shù)量極少，沒有成為一種值得關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象。

改革開放后，尤其是1992年初鄧小平南方談話之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，使得戶籍藩籬日益打破，不再限制城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)。工商業(yè)的發(fā)展也不再受到限制，農(nóng)民也不再單純從事農(nóng)業(yè)，而是開始經(jīng)營(yíng)工商業(yè)。因?yàn)槌擎?zhèn)有大量的人口聚居，社會(huì)分工細(xì)密，商業(yè)需求旺盛，加之有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、交通通信方便、公共服務(wù)水平較高，發(fā)展工商業(yè)比農(nóng)村更具優(yōu)勢(shì)。大量農(nóng)村青壯勞動(dòng)力到城鎮(zhèn)打工或創(chuàng)業(yè)，農(nóng)忙時(shí)節(jié)或春節(jié)等節(jié)假日再回到農(nóng)村團(tuán)聚，這就出現(xiàn)了大量城鄉(xiāng)兩棲人口。東部沿海地區(qū)靠著交通便利、對(duì)外貿(mào)易方便的優(yōu)勢(shì)，工商業(yè)迅速發(fā)展起來(lái)，使得內(nèi)地農(nóng)村大量人口“一路東南行”，到這些地方打工，人口城鄉(xiāng)兩棲現(xiàn)象又表現(xiàn)為沿海和內(nèi)地的兩棲現(xiàn)象。不過，直到上個(gè)世紀(jì)末，城鄉(xiāng)兩棲人口主要是青壯年人口的兩棲。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，房地產(chǎn)還沒有市場(chǎng)化，城市居民的住房，是福利房，是單位建了以后分給職工居住，職工只象征性地地交很少的房租，沒有城市戶口的農(nóng)村居民，沒有資格分到福利房，無(wú)權(quán)在城市購(gòu)房、居住。城市住房極為緊缺，幾代人同住一間小屋的局面，比比皆是。農(nóng)村戶口的居民，即便在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)成功，也缺少住房，很難接鄉(xiāng)下的父母到城中居住。[2]（P50）

1998年，我國(guó)房地產(chǎn)政策作出重大調(diào)整，停建福利房，房地產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程開啟，可以自由買賣，使得進(jìn)入21世紀(jì)，房地產(chǎn)業(yè)火爆，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。不僅通過考學(xué)、提干等途徑擁有城市戶口的居民，可以購(gòu)買住房，而且那些沒有城市戶口的進(jìn)城農(nóng)民，也可以在城鎮(zhèn)購(gòu)買房產(chǎn)。如此，建國(guó)以來(lái)一直存在的城市住房緊缺的局面得到解決，人們有了較為寬敞的住房，有條件將農(nóng)村父母接到城鎮(zhèn)居住，城鄉(xiāng)兩棲老人大規(guī)模出現(xiàn)。因?yàn)檗r(nóng)村沒有暖氣，保暖設(shè)施不如城市，久居農(nóng)村的老人，大多不愿意離開自己熟悉的環(huán)境，更偏向在農(nóng)村生活，大多是在冬季到城里子女家生活，而在開春后，又返回農(nóng)村生活。因?yàn)樵诔侵芯幼〉淖优?，需要抓緊工作來(lái)養(yǎng)家糊口，顧不得照看子女，往往請(qǐng)農(nóng)村長(zhǎng)輩前來(lái)照看子女，也出現(xiàn)了一批平時(shí)在城里居住，到了寒暑假到農(nóng)村居住一段時(shí)間的城鄉(xiāng)兩棲老人。另外，近些年來(lái)，因?yàn)橹袊?guó)男多女少，年輕女性更愿意在城中生活，女性在談婚論嫁時(shí)，往往要求男方必須在城里有房，導(dǎo)致很多農(nóng)村居民紛紛到縣城買房居住。但主要資產(chǎn)在農(nóng)村老家，老家的土地、房產(chǎn)、果樹等舍不得放棄，還需要有人在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)。于是，又出現(xiàn)一批頻繁在農(nóng)村和縣城之間流動(dòng)居住的老人。如此，很多農(nóng)業(yè)戶口家庭也“一分為二”，變成分居于城鄉(xiāng)之間的兩棲居民和兩棲家庭，“一家兩地”模式大量顯現(xiàn)，戶籍與實(shí)際居住地日益分離。[3]（P88）

城鄉(xiāng)兩棲老人很多時(shí)間與子女分離，不僅難以得到子女生活上的細(xì)致照顧，而且難以享受到傳統(tǒng)家庭的天倫之樂，精神普遍感到空虛。而且因?yàn)閼艨谂c居住地發(fā)生分離，自己的權(quán)益受到侵害時(shí)，找何地政府機(jī)關(guān)維權(quán)，都會(huì)發(fā)生問題，經(jīng)常遭遇戶籍所在地和實(shí)際居住地互相推諉的局面。如此城鄉(xiāng)兩棲老人，在目前成為一個(gè)引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)人群，其權(quán)益的保障成了一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問題。

二、城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)保障責(zé)權(quán)歸屬面臨的難題

（一）人員與戶籍存在一定的分離性，難免令兩棲老人社保資格劃定出現(xiàn)紕漏

我國(guó)歷來(lái)重視戶籍管理，遵循人、戶對(duì)應(yīng)一致的基本原則，以便于進(jìn)行社會(huì)管理，落實(shí)政策與法令。歷史上，除了宋代，人們可較為自由遷徙外，其他朝代大多限制人口的流動(dòng)。比如，朱元璋在明帝國(guó)建立后，為控制人口流動(dòng)，實(shí)行了路引、戶帖、黃冊(cè)制度，居民外出必須隨身攜帶路引，忘帶路引，會(huì)被論罪。[4]（P78）改革開放前，我國(guó)居民外出，也必須有單位開具的介紹性，否則食宿都會(huì)成為問題。但在城市化浪潮的推動(dòng)之下，大量農(nóng)村戶口開始轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，形成了規(guī)?；⒐潭ɑ木劬尤丝谌郝?。這無(wú)疑有利于集中、高效地進(jìn)行戶籍管理。而城鄉(xiāng)兩棲老人則相對(duì)特殊，這一群體絕大部分都具有合法的城市或鄉(xiāng)村戶籍，也有固定的居所，然而經(jīng)常往返于城市、鄉(xiāng)村兩地，則讓人口與戶籍之間出現(xiàn)了分離性。因此，在開展社保工作、對(duì)城鄉(xiāng)兩棲老人進(jìn)行資格劃定之時(shí)，依照戶籍查訪，往往會(huì)出現(xiàn)無(wú)法第一時(shí)間聯(lián)系、確定目標(biāo)人群的情形。一些城鄉(xiāng)兩棲老人雖然長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)、取得了城鎮(zhèn)戶籍，卻堅(jiān)持認(rèn)為自身為農(nóng)村居民，且頻繁返回鄉(xiāng)村居住，不愿接受工作人員的認(rèn)定。所以，在登記、備案過程之中，也很容易出現(xiàn)錯(cuò)記、漏記、多記、少記等情況。

（二）人口兩地流動(dòng)性大、兩棲老人社保訴求差異明顯，不易進(jìn)行統(tǒng)一的管理

需要往返城鄉(xiāng)兩地的生活方式，使得兩棲老人的生存、發(fā)展需求，也有別于其他年齡段群體。除了要求獲得起居、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)性保障之外，這一群體也普遍渴求得到精神層面的調(diào)劑、撫慰。而現(xiàn)有社保制度暫時(shí)存在不足，難以充分滿足兩棲老人的精神需求。為了緩解精神孤獨(dú)、苦悶，相當(dāng)一部分兩棲老人都會(huì)傾向于返回鄉(xiāng)村，或選擇短期居住再折返回城，或長(zhǎng)期定居鄉(xiāng)里而同時(shí)仍留有城鎮(zhèn)戶籍。這就增加了這一特殊群體在地域空間上的流動(dòng)性。在開展社保工作，相關(guān)工作人員就很難依照現(xiàn)有戶籍，去對(duì)兩棲老人進(jìn)行及時(shí)、有效的登記備案。出現(xiàn)需要多方協(xié)商、處理的問題之時(shí)，也很難在最短時(shí)間之內(nèi)與兩棲老人建立聯(lián)系以了解具體情況，進(jìn)而有效開展工作，這就讓統(tǒng)一管理的實(shí)效性大打折扣。[5]（P96）

（三）兩棲老人故土情結(jié)與城鎮(zhèn)化改造形成沖突，增加社保工作的推進(jìn)難度

故土情結(jié)是長(zhǎng)期留存于我國(guó)社會(huì)的一種文化意識(shí)，體現(xiàn)了社會(huì)成員對(duì)于本地域自然、人文的集體認(rèn)同。尤其是往返于城鄉(xiāng)兩地的兩棲老人，對(duì)故鄉(xiāng)的生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等，普遍都存有深厚的歸屬、依戀以及保護(hù)等情感。而城鎮(zhèn)化改造的快速推進(jìn)，在改變鄉(xiāng)村物質(zhì)原貌的同時(shí)，也帶來(lái)了有別于鄉(xiāng)村的生活、生產(chǎn)的觀念與方式，直接沖擊了根深蒂固的鄉(xiāng)土意識(shí)，令不少兩棲老人產(chǎn)生了焦慮、不安甚至抵觸、排斥情緒。面對(duì)同期進(jìn)行的社保工作，部分城鄉(xiāng)兩棲老人也會(huì)受到慣性思維的影響，認(rèn)為其會(huì)破壞自身相對(duì)簡(jiǎn)單、安逸的生活方式，因此在認(rèn)識(shí)上可能會(huì)帶有偏見性，并不會(huì)主動(dòng)配合、支持相關(guān)工作，在一定程度上也會(huì)拖慢推進(jìn)節(jié)奏、影響執(zhí)行效果，令社保制度的全面落實(shí)遭遇阻力。[6]（P41）

三、處理城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)保障難題需考慮的因素

（一）正視人口、戶籍的分離狀態(tài)，加強(qiáng)聯(lián)系，確保兩棲老人享有法定權(quán)益

人戶分離是城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)活動(dòng)的主要特點(diǎn)。因?yàn)檫@一群體經(jīng)常往返于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村兩地，依照戶籍進(jìn)行走訪、咨詢、登記備案等，往往會(huì)出現(xiàn)人員不在戶籍所在地，或居住地與戶籍注冊(cè)地有出入等情況，這無(wú)疑給確定城鄉(xiāng)兩棲老人的戶籍身份、明確其社保權(quán)益范疇，帶來(lái)了一定困難。因此，在針對(duì)城鄉(xiāng)兩棲老人開展社保工作之時(shí)，就要靈活利用各類聯(lián)絡(luò)渠道、方式，及時(shí)與這一群體建立聯(lián)系，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地查訪，準(zhǔn)確獲取其當(dāng)前的基本情況，了解其真實(shí)訴求，掌握其對(duì)于參與社保的看法、意見，以充分給予其應(yīng)有的法定權(quán)益。[7]（P99）

（二）尊重兩棲老人的家園意識(shí)，促使兩棲老人支持社保工作

依戀故土、懷念鄉(xiāng)里、認(rèn)同宗族，是人最為本能、真實(shí)的思緒與情感之一。城鄉(xiāng)兩棲老人在垂暮之年，仍要往返城鄉(xiāng)兩地，不時(shí)與生長(zhǎng)之地分離，對(duì)于家園無(wú)疑更有深切的眷戀、歸依，因此也很容易在思想認(rèn)識(shí)上，趨于保守、不愿接觸新事物。相關(guān)工作人員要清晰認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)兩棲老人所深具的家園意識(shí)，并應(yīng)充分給予尊重，在政策、制度允許的前提之下，根據(jù)這一群體的特殊需求，合理調(diào)整參與社保的標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行方式，在精神層面感染城鄉(xiāng)兩棲老人，逐步令其理解、支持社保工作。[8]（P29）

（三）加強(qiáng)社保管理的法治化水平，給予兩棲老人充分的政策福利

依法行政、依法辦事是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)始終遵守的基本原則。社會(huì)保障涉及民眾核心的生存需求、影響其權(quán)益獲取，因此必須要堅(jiān)持法治化管理。城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)能力普遍偏弱、維權(quán)意識(shí)淡薄，更容易成為被侵害的群體。所以，除了要針對(duì)城鄉(xiāng)兩棲老人，建立專項(xiàng)化的宣傳、管理機(jī)制之外，相關(guān)部門也要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法監(jiān)督、約束、懲處在社保工作中出現(xiàn)的不當(dāng)、違法行為，遏制行政權(quán)力的過度干預(yù)，令城鄉(xiāng)兩棲老人獲得及時(shí)、充分的政策保障與福利優(yōu)惠。[9]（P103）

四、城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)保障所面臨難題的破解之策

（一）合理區(qū)分戶籍、居住地區(qū)，建立覆蓋兩棲老人群體的社保網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)采用原有戶籍與居住地區(qū)分對(duì)待的管理機(jī)制，突出工作推進(jìn)上的差異化、人性化。在嚴(yán)格依照戶籍進(jìn)行社保資格劃定的前提下，也要本著公開、自愿、靈活的處理原則，充分給予城鄉(xiāng)兩棲老人相應(yīng)的居住、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等合法權(quán)益，向其闡釋不同戶籍對(duì)應(yīng)享受的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)這一群體正確看待社保工作。同時(shí)，結(jié)合城鄉(xiāng)兩棲老人的實(shí)際情況、需求，可以適當(dāng)修改社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)救助等執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大對(duì)于這一群體的制度覆蓋，建立起規(guī)范、高效的保障網(wǎng)絡(luò)。[10]（P47）

（二）加強(qiáng)地方政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，給予兩棲老人及時(shí)的社保救濟(jì)

考慮到城鄉(xiāng)兩棲老人生活能力弱化、法律維權(quán)意識(shí)相對(duì)淡薄等情況，地方政府需要加強(qiáng)專項(xiàng)化的規(guī)劃、管理，并積極尋求與福利院、志愿團(tuán)隊(duì)等第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)的合作。針對(duì)城鄉(xiāng)兩棲老人兩地流動(dòng)性大、科學(xué)文化水平差異性明顯等特點(diǎn)，逐步構(gòu)建起駐村指導(dǎo)、定期幫扶、普法宣傳等活動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)的各自優(yōu)勢(shì)，逐步加大資金、人力支持，吸引社會(huì)力量不斷參與，為這一群體提供充分、高效的救濟(jì)服務(wù)，解決其最為迫切的生存問題。

（三）推行權(quán)責(zé)清單量化機(jī)制，提高兩棲老人對(duì)社保工作的支持度

城鄉(xiāng)兩棲老人社會(huì)生存能力偏弱、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，容易為社保工作開展中的違法行為制造可乘之機(jī)。因此，要在社保工作系統(tǒng)之中逐步推廣權(quán)責(zé)清單機(jī)制，通過權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的明確劃分，以量化評(píng)比的形式，具體落實(shí)到個(gè)人。需要執(zhí)行嚴(yán)格、明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，肯定、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀個(gè)人與團(tuán)體，集中查處一些違法、不當(dāng)行為，促使城鄉(xiāng)兩棲老人真正了解、認(rèn)可社保工作，主動(dòng)宣傳、相關(guān)政策與制度，感染其他老人積極看待社會(huì)保障機(jī)制，產(chǎn)生良好的帶動(dòng)效應(yīng)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督審核、舉報(bào)公示，充分保護(hù)兩棲老人合法權(quán)益

要建立專項(xiàng)化的監(jiān)督管理機(jī)制，跟進(jìn)公開審核，鼓勵(lì)公眾參與舉報(bào)，并定期進(jìn)行結(jié)果公示，形成規(guī)范、嚴(yán)密的治理體系，為保障城鄉(xiāng)兩棲老人合法權(quán)益奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。充分利用廣播、電視以及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等傳播工具，號(hào)召民眾關(guān)注城鄉(xiāng)兩棲老人的社保權(quán)益問題。相關(guān)部門要建立相應(yīng)的主題討論、建言表達(dá)、心得分享等活動(dòng)機(jī)制，及時(shí)公開社保工作的開展情況，確保民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，促使社會(huì)大眾共同幫扶城鄉(xiāng)兩棲老人，有效保護(hù)這一群體。