■ 王麗媛 馬 佳 馬 瑩 張孝宇

2014年，我國(guó)首次提出賦予農(nóng)民對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押及擔(dān)保權(quán)能。次年，全國(guó)范圍開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，盡管上海并未進(jìn)入全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，但上海市將金山區(qū)列入全市首個(gè)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（下稱(chēng)“農(nóng)地抵押貸款”）試點(diǎn)地區(qū)。

一、上海承包地抵押貸款試點(diǎn)現(xiàn)狀

（一）上海承包地抵押貸款開(kāi)展基礎(chǔ)

依據(jù)《上海農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施辦法》的要求，上海農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開(kāi)展基礎(chǔ)條件，主要包括以下三個(gè)方面：

一是“三權(quán)分置”。中央在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保等多種權(quán)利?！叭龣?quán)分置”使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能在各地區(qū)順利實(shí)施。二是完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和交易市場(chǎng)。農(nóng)村土地是農(nóng)戶(hù)抵押給金融機(jī)構(gòu)的保障，當(dāng)農(nóng)戶(hù)違約時(shí)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)采用沒(méi)收抵押土地的方式彌補(bǔ)貸款資金損失。考慮到金融機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)性資產(chǎn)的偏好，如果想要順利開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，需要完善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，從而確保金融機(jī)構(gòu)手中分散的土地資產(chǎn)可以迅速、有效地流轉(zhuǎn)、交易出去。三是政府機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村金融的扶持。由于交易成本、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)偏好等多方面的原因，在同等條件下，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，相比信用貸款，擔(dān)保貸款等其他形式貸款，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款確實(shí)風(fēng)險(xiǎn)較高。因此農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展，需要政府在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、稅收、政策引導(dǎo)方面給予農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)村金融大力支持。

（二）上海承包地抵押貸款試點(diǎn)運(yùn)行流程

對(duì)上海市承包地金融試點(diǎn)地區(qū)（金山區(qū)）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的流程進(jìn)行了梳理，主要包括：

一是市政府向合作社等發(fā)放產(chǎn)權(quán)證；二是合作社等向農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)收益評(píng)估；三是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所使用產(chǎn)權(quán)評(píng)估報(bào)告對(duì)試點(diǎn)合作社等進(jìn)評(píng)估；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用產(chǎn)權(quán)交易所與試點(diǎn)合作社等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用產(chǎn)權(quán)交易所將產(chǎn)權(quán)向金融部門(mén)進(jìn)行抵押；六是金融部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)抵押證申請(qǐng)，進(jìn)行貸款調(diào)查；七是對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行審查；八是對(duì)貸款進(jìn)行審批并簽訂貸款合同；九是申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)收益評(píng)估。

（三）上海承包地抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)展情況

截至2018年底，金山區(qū)全年累計(jì)發(fā)放了38筆農(nóng)地抵押貸款，共計(jì)7755萬(wàn)元。自試點(diǎn)成立以來(lái)，金山區(qū)政府、銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)共同探索，基本完成土地確權(quán)頒證工作，建立土地流轉(zhuǎn)制度，大力推進(jìn)承包地抵押貸款創(chuàng)新，并延長(zhǎng)承包地抵押貸款授信期，采取了多種擔(dān)保模式，推進(jìn)承包地金融可持續(xù)發(fā)展。

二、上海承包地抵押貸款試點(diǎn)推廣調(diào)研分析

2018年10月，在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)參與承包地抵押貸款的4家商業(yè)銀行(包括農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行)相關(guān)信貸人員進(jìn)行電話咨詢(xún)及面談式調(diào)查走訪，以及對(duì)金山、崇明、浦東3 個(gè)承包地面積占比過(guò)半?yún)^(qū)域的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體（合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)）進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查以及對(duì)承包地抵押貸款試點(diǎn)區(qū)域（金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)）參與實(shí)踐的相關(guān)政府職能部門(mén)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心）進(jìn)行實(shí)地調(diào)查走訪，分析試點(diǎn)實(shí)踐及推廣過(guò)程中面臨的困境。

（一）商業(yè)銀行視角下對(duì)農(nóng)地抵押貸款的供給分析

2018年10月，在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)參與承包地抵押貸款的4家商業(yè)銀行(包括農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行)的相關(guān)信貸人員進(jìn)行電話咨詢(xún)及面談式調(diào)查走訪，解析遏制商業(yè)銀行開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的主要原因。

一是農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)高，防控能力弱。因農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中不利影響因素繁多，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，容易產(chǎn)生貸款風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制仍不完善，若出現(xiàn)較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)沖擊，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。二是承包地抵押貸款相關(guān)法律和政策支持不足。盡管《農(nóng)村土地承包法》中允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)一定方式流轉(zhuǎn)，但《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》均明令禁止其用于抵押用途。2015年我國(guó)在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施暫停使用《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中認(rèn)定承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地使用權(quán)的規(guī)定，但對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律約束并未從根本上破除。三是現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制仍不完善。確定抵押物農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值是銀行授信貸款額度的基礎(chǔ)。目前，盡管上海市已經(jīng)成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評(píng)估中心，但承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估領(lǐng)域仍缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員，缺乏相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，抵押物價(jià)值難以準(zhǔn)確評(píng)定。四是承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值變現(xiàn)困難。上海市雖然成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，但部分地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證等工作尚未完成，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不明晰。一旦發(fā)生土地糾紛或者經(jīng)營(yíng)戶(hù)出現(xiàn)貸款違約時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)，銀行無(wú)從處置抵押物，這也是其開(kāi)展承包土地抵押貸款業(yè)務(wù)面臨的最大難題。

（二）農(nóng)戶(hù)視角下農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的需求分析

2018年10月，我們對(duì)金山、崇明、浦東部分村鎮(zhèn)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放360份問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷334份，有效率為92.78%。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記情況

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬明晰是進(jìn)行農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基本前提之一。調(diào)查顯示，地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作完成良好。雖然在被調(diào)查的334戶(hù)農(nóng)戶(hù)中，有近八成農(nóng)戶(hù)已經(jīng)拿到土地承包合同及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，即實(shí)現(xiàn)確權(quán)頒證。結(jié)合之前對(duì)商業(yè)銀行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全市確權(quán)頒證工作也已基本完成，但由于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)交易中心及電子化的信息登記制度仍不完善，商業(yè)銀行也無(wú)法及時(shí)有效地獲取所需農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)信息。

2.農(nóng)戶(hù)參與承包土地抵押貸款的意愿分析

（1）農(nóng)戶(hù)對(duì)承包土地抵押貸款的了解程度

農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款了解不深。雖然銀行在部分地區(qū)開(kāi)展承包地抵押貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)有3年，但僅有2.1%的農(nóng)戶(hù)表示“了解承包地抵押貸款相關(guān)政策”。“不了解或者完全不了解”相關(guān)政策的農(nóng)戶(hù)占比超過(guò)半數(shù)，為64.97%。另外，從獲取相關(guān)信息的途徑可以看到，農(nóng)戶(hù)對(duì)有關(guān)政策的了解途徑也主要來(lái)自政府部門(mén)的宣傳。在一定程度反映了政府部門(mén)對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)重視程度不夠，政府部門(mén)還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大范圍加強(qiáng)宣傳工作。

（2）農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程現(xiàn)有借款情況

目前，農(nóng)戶(hù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，主要的借貸途徑來(lái)自親戚朋友，占比近半成，為43.71%，而政府擔(dān)保途徑在農(nóng)戶(hù)借貸過(guò)程中所占比重相對(duì)較小，僅為6.89%。調(diào)查表明，現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)的借貸途徑還相對(duì)較傳統(tǒng)，農(nóng)地金融創(chuàng)新作用在全市層面還有待拓展。

（3）農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程借款需求情況

農(nóng)戶(hù)借款需求一般，但參與承包地抵押貸款意愿較強(qiáng)。被調(diào)查的334戶(hù)農(nóng)戶(hù)中有169戶(hù)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)過(guò)程中有借款需求，占50.60%。其中，有借貸需求的農(nóng)戶(hù)每年的貸款額度集中在10萬(wàn)元至50萬(wàn)元，占39.63%；100萬(wàn)元以上的借貸需求農(nóng)戶(hù)也相對(duì)較多，占30.19%。借貸時(shí)間段主要集中在一季度和四季度，分別占43.88%、32.65%，三季度借貸需求最低，僅為5.10%。農(nóng)戶(hù)借貸主要用于種子種苗、肥料、基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，分別占31.20%、32.80%、34.40%，僅有1.60%的農(nóng)戶(hù)用于交付租金等其他用途。

3.農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)承包地抵押貸款意愿及存在障礙因素分析

（1）農(nóng)戶(hù)未申請(qǐng)承包地抵押貸款的意愿

農(nóng)戶(hù)借款需求一般。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有資金渠道并不能滿足農(nóng)戶(hù)借貸需求，農(nóng)戶(hù)參與承包地抵押貸款意愿較強(qiáng)。不過(guò)，有54.63%的農(nóng)戶(hù)表示如果取消政府擔(dān)保將不愿意申請(qǐng)承包地抵押貸款。由此表明，政府擔(dān)保在承包地抵押貸款過(guò)程中的推動(dòng)作用上扮演重要角色。

（2）農(nóng)戶(hù)未申請(qǐng)承包地抵押貸款的原因

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)不愿意用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押進(jìn)行貸款的主要原因除了“沒(méi)試過(guò)，不了解”外，主要因?yàn)槭掷m(xù)煩瑣、擔(dān)心失去土地、擔(dān)心法律糾紛及土地估價(jià)低等。由此可看出，在未申請(qǐng)用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押進(jìn)行貸款的農(nóng)戶(hù)中，有41戶(hù)農(nóng)戶(hù)因?yàn)槭掷m(xù)煩瑣；有39戶(hù)農(nóng)戶(hù)是因?yàn)椤皳?dān)心失去土地，不愿冒險(xiǎn)”；有26戶(hù)農(nóng)戶(hù)因?yàn)椤巴恋毓纼r(jià)低”；有24戶(hù)農(nóng)戶(hù)是認(rèn)為容易產(chǎn)生法律糾紛，不愿意申請(qǐng)承包地抵押貸款。

（3）部分農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)未成功承包地抵押貸款的原因

承包地流轉(zhuǎn)期限短、缺乏抵押物或擔(dān)保人、銀行缺少相應(yīng)金融產(chǎn)品、相關(guān)部門(mén)審核過(guò)嚴(yán)等成為農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)承包地抵押貸款的主要障礙，占比分別為22.53%、20.33%，13.74%，11.54%。調(diào)研中了解到，金融機(jī)構(gòu)目前推出的一系列支農(nóng)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品并不能滿足農(nóng)戶(hù)的融資需求。因此，現(xiàn)在亟須一種新的金融產(chǎn)品來(lái)解決農(nóng)戶(hù)融資難這一難題，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款這一金融創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。

三、試點(diǎn)推廣主要難點(diǎn)

（一）承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值難以準(zhǔn)確評(píng)估，尚未建立有效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一方面，目前試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值及地上物的價(jià)值評(píng)估是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心聯(lián)手出具估價(jià)建議書(shū)的形式，有關(guān)專(zhuān)業(yè)的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員仍不具備，缺乏評(píng)估流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，土地價(jià)值仍難以準(zhǔn)確界定。另一方面，部分農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證等工作尚未完成，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不明晰，極易產(chǎn)生土地糾紛。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，貸款風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善

對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)困難，經(jīng)營(yíng)戶(hù)如若出現(xiàn)貸款違約狀況，銀行無(wú)從處置其抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加之農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致貸款風(fēng)險(xiǎn)大。而現(xiàn)階段全市農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未成熟，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、救災(zāi)補(bǔ)助等政策扶持，一旦遭遇大范圍的自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素影響，相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)將面臨極大業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其參與積極性受影響。

對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，一是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保額并不能滿足其需求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付程序冗長(zhǎng)拖沓，經(jīng)營(yíng)主體在賠付過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)。二是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金方面，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金總量過(guò)小，與經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額明顯不匹配，尚不足以起到風(fēng)險(xiǎn)緩釋的作用。三是涉農(nóng)擔(dān)保方面，多數(shù)地區(qū)并未設(shè)立與承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相匹配的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有利用現(xiàn)有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展該項(xiàng)業(yè)務(wù)，擔(dān)保與信貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制比較欠缺。

（三）承包地流轉(zhuǎn)期限短、缺乏抵押物或擔(dān)保人、銀行缺少相應(yīng)金融產(chǎn)品、相關(guān)部門(mén)審核過(guò)嚴(yán)等成為農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款過(guò)程的主要障礙

非試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)總體上持審慎態(tài)度。承包地流轉(zhuǎn)期限短、缺乏抵押物或擔(dān)保人、銀行缺少相應(yīng)金融產(chǎn)品、相關(guān)部門(mén)審核過(guò)嚴(yán)等成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款過(guò)程的主要障礙。尤其是大規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金需求量大且迫切，但受經(jīng)營(yíng)范圍影響，在需求時(shí)段、用途上又有所差異，而金融機(jī)構(gòu)目前推出的一系列支農(nóng)的金融產(chǎn)品并不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體當(dāng)前的融資需求。

（四）農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地抵押貸款的了解程度較低，相關(guān)配套服務(wù)缺乏

部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不愿意將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物進(jìn)行貸款，主要是考慮到“手續(xù)煩瑣、擔(dān)心失去土地、擔(dān)心法律糾紛及土地估價(jià)低”等相關(guān)配套服務(wù)不完善問(wèn)題，通常他們對(duì)抵押貸款業(yè)務(wù)的操作流程的了解也不夠深入。依據(jù)法國(guó)等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)信貸銀行等農(nóng)地金融有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)，注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育，將其作為金融深入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、克服信息不對(duì)稱(chēng)、控制風(fēng)險(xiǎn)的一種有效手段，現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)相應(yīng)的配套服務(wù)還有待提升。

四、試點(diǎn)推廣相關(guān)對(duì)策建議

面對(duì)這些難點(diǎn)，對(duì)上海今后如何推廣承包地抵押貸款試點(diǎn)，促進(jìn)承包地金融改革，助力鄉(xiāng)村振興方面，我們提出如下四條具體建議：

（一）完善承包地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)作用，推進(jìn)農(nóng)地金融可持續(xù)發(fā)展

建議進(jìn)一步深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全面完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)服務(wù)體系建設(shè)，將土地流轉(zhuǎn)的詳細(xì)信息及時(shí)推送給土地流轉(zhuǎn)的供需方。擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)掛牌交易范圍，以提升承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值。以政策性評(píng)估為主導(dǎo)，商業(yè)性評(píng)估機(jī)制為補(bǔ)充，建立多元公正評(píng)估機(jī)制，提升農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估專(zhuān)業(yè)化水平，從而給予科學(xué)合理的指導(dǎo)性評(píng)估價(jià)格，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展承包地抵押貸款業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。另外，針對(duì)抵押承包地評(píng)估價(jià)值評(píng)定的具體問(wèn)題，還可以改善承包地估值方法。一方面可以用存量評(píng)估法代替流量評(píng)估法，摒棄用未來(lái)收益之和確定承包地評(píng)估價(jià)值的流量評(píng)估法，把承包地每年的經(jīng)營(yíng)收入算作“利息收入”，通過(guò)除以一定的利率，計(jì)算出承包地現(xiàn)階段的真正價(jià)值。另一方面，金融機(jī)構(gòu)也可以更靈活地運(yùn)用政策，創(chuàng)新承包地評(píng)估方法，比如固定用10年、15年或20年的期限為準(zhǔn)確定承包地未來(lái)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，并加總計(jì)算承包地評(píng)估價(jià)值。

（二）建立可操作抵押物處置機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機(jī)制，降低承包地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與積極性

建議組建土地抵押擔(dān)保公司，以政策性信用擔(dān)保體系為主，建立具備獨(dú)立法人地位的土地抵押擔(dān)保公司內(nèi)控機(jī)制。同時(shí)，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建立承包地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范“項(xiàng)目池”，成立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效降低金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的單純承包地抵押貸款給予差別化優(yōu)惠稅率。綜合運(yùn)用利率、準(zhǔn)備金等貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大承包地抵押貸款信貸投放。一是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增信。擴(kuò)大保險(xiǎn)險(xiǎn)種范圍，將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，提升保費(fèi)、加強(qiáng)保障。二是完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。依據(jù)試點(diǎn)地區(qū)貸款總量配置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金額度，并明確補(bǔ)償條件及完成時(shí)限，提高補(bǔ)償效率，減緩貸款風(fēng)險(xiǎn)。三是建立涉農(nóng)融資擔(dān)保體系。成立專(zhuān)門(mén)的涉農(nóng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為承包地抵押貸款擔(dān)保，以分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，建立有效金融供給機(jī)制，提高承包地抵押融資供給的適應(yīng)性

建議對(duì)承包農(nóng)地抵押貸款涉及農(nóng)口和財(cái)政等政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、評(píng)估公司等相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)融合協(xié)作，共同優(yōu)化信貸的供給方式，依據(jù)信貸需求實(shí)際狀況，探索不同規(guī)模新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的供給措施。完善信貸產(chǎn)品和貸款方式，避免低端無(wú)效的信貸供給，加強(qiáng)高端有效的信貸投入，以科學(xué)有效的供給滿足不同的需求。增強(qiáng)供給方式的適應(yīng)性和靈活性，及時(shí)應(yīng)對(duì)承包地抵押貸款的需求變化。

（四）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)教育，整合資源，增強(qiáng)政府綜合服務(wù)功能

建議政府引導(dǎo)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)介入農(nóng)業(yè)教育培訓(xùn)，與科研院所聯(lián)合，注重對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)和管理能力的針對(duì)性培育。另一方面，建議加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，加強(qiáng)整合現(xiàn)有資源，形成承包地信息及政策法規(guī)發(fā)布、金融產(chǎn)品和信貸政策推送、土地價(jià)值評(píng)估轉(zhuǎn)讓的綜合信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)信息共享，提高土地資本與金融資源的對(duì)接效率。對(duì)承包地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣(mài)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，解決變現(xiàn)處置的法律爭(zhēng)議問(wèn)題，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展承包地抵押貸款提供配套服務(wù)。